HvJ EU, 22-11-2022, nr. C-37/20, nr. C‑601/20

Volgens overweging 2 van richtlijn 2015/849 kunnen ‘[d]e soliditeit, integriteit en stabiliteit van kredietinstellingen en financiële instellingen en het vertrouwen in het financiële stelsel als geheel […] ernstig in gevaar worden gebracht door de pogingen van criminelen en hun medeplichtigen om de herkomst van de opbrengsten van misdrijven te verhullen of rechtmatig of onrechtmatig verkregen gelden voor terroristische doeleinden te gebruiken’. Overeenkomstig overweging 12 van deze richtlijn moet derhalve ‘[v]an elke natuurlijke persoon die een juridische entiteit in eigendom heeft of daarover zeggenschap uitoefent, […] de identiteit worden vastgesteld’.

Volgens overweging 14 van richtlijn 2015/849 is ‘[d]e noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde […] een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen. Daarom moeten de lidstaten ervoor zorgen dat entiteiten opgericht op hun grondgebied overeenkomstig het nationale vennootschapsrecht, naast de basisgegevens zoals naam en adres van de vennootschap en het bewijs van oprichting en juridische eigendom, adequate, accurate en actuele informatie verkrijgen en bijhouden betreffende hun uiteindelijk begunstigden. Met het oog op meer transparantie en om misbruik van juridische entiteiten tegen te gaan, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat informatie over de uiteindelijk begunstigden in volledige overeenstemming met het Unierecht wordt bewaard in een centraal register dat zich buiten de vennootschap bevindt. […]’

In dit verband definieert artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849 het begrip ‘uiteindelijk begunstigde’ voor de toepassing van deze richtlijn als ‘elke [(alle)] natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan:

Artikel 30 van richtlijn 2015/849 bepaalt6.:

Volgens artikel 41, lid 1, van richtlijn 2015/8497. is ‘[d]e verwerking van persoonsgegevens op grond van deze richtlijn […] onderworpen aan [de AVG]’.

Artikel 43 van richtlijn 2015/849 bepaalt dat ‘[d]e verwerking van persoonsgegevens op basis van deze richtlijn met het oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering als bedoeld in artikel 1, wordt beschouwd als een taak van algemeen belang in de zin van [de AVG]’.

Artikel 5 AVG, met als opschrift ‘Beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens’, bepaalt in lid 1:

Artikel 25 van deze verordening draagt het opschrift ‘Gegevensbescherming door ontwerp en door standaardinstellingen’ en bepaalt in lid 2:

De AVG bevat een hoofdstuk V, met als opschrift ‘Doorgiften van persoonsgegevens aan derde landen of internationale organisaties’, dat de artikelen 44 tot en met 50 van deze verordening bevat. Artikel 44, met als opschrift ‘Algemeen beginsel inzake doorgiften’, bepaalt:

In artikel 49 van deze verordening, met als opschrift ‘Afwijkingen voor specifieke situaties’, is bepaald:

Democratie is ‘het in het openbaar bestieren van het openbaar gezag’. Uit deze definitie van het begrip democratie, van de gezaghebbende politiek filosoof Norberto Bobbio9., wordt duidelijk dat democratie en transparantie verstrengeld zijn. In de grondwettelijke tradities van de lidstaten dringt steeds meer het besef door dat bij de activiteit van de overheid transparantie leidend moet zijn en dat die transparantie alleen bij zeer grote uitzondering mag worden beperkt (de overheid als ‘glazen huis’).

Tegenover de transparantie van het openbaar gezag staat het geheim van de privésfeer, dat wordt beschermd door de erkenning van een grondrecht dat het geheim van het privéleven tot doel heeft en dat thans is verankerd in artikel 7 van het Handvest. Dit recht is, vooral na de opkomst van de digitale technologieën, verruimd via het recht op bescherming van persoonsgegevens, dat eveneens is verankerd in het Handvest, in artikel 8. De conceptuele tweedeling tussen publiek en privé is vergelijkbaar met die tussen transparantie en geheimhouding van het privéleven.

In de huidige complexe samenlevingen is de scheidslijn tussen de publieke sfeer en de privésfeer evenwel niet altijd duidelijk. Steeds vaker is er immers sprake van interferentie en overlapping tussen beide. Meer bepaald kunnen sommige privégedragingen door het karakter ervan een substantiële invloed hebben op de publieke dimensie of, wegens de publieke rol die wordt uitgeoefend door degene die deze gedragingen verricht, relevant zijn voor het publiek in een democratische samenleving en de geledingen daarvan (media, politieke partijen, maatschappelijke organisaties) die een omvangrijke controle uitoefenen op het optreden van de overheid.

Om objectieve of subjectieve redenen kan het dus in het algemeen belang zijn kennis te hebben van bepaalde aspecten die tot de privésfeer van een individu behoren. Bijgevolg is er steeds vaker sprake van conflicten tussen de vertrouwelijkheid van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens enerzijds en de behoefte aan transparantie anderzijds, die lastige en zorgvuldige afwegingen vergen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat het transparantiebeginsel een steeds belangrijkere rol speelt in het Unierecht en thans in het primaire recht is verankerd, aangezien het is opgenomen in de artikelen 1 en 10 VEU, alsmede in artikel 15 VWEU.10. Binnen het Unierecht vertaalt dit beginsel zich om te beginnen in eisen aan de institutionele en procedurele transparantie van publieke taken, zoals de wetgevende of de administratieve taak. Vanuit dat perspectief draagt transparantie bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 VEU en in het Handvest.11. Het Hof zelf heeft het verband tussen transparantie en democratie erkend, door in zijn rechtspraak het doel van het transparantiebeginsel te beschrijven als het bieden van een zo ruim mogelijke toegang van de burger tot informatie, teneinde het democratische karakter van de instellingen en het bestuur te versterken.12.

De uitbreiding van de werkingssfeer van het transparantiebeginsel, met name na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon13., heeft evenwel het belang ervan vergroot in gebieden zoals de reglementering van de financiële markten, waar dit beginsel bijdraagt aan de bestrijding van verschijnselen zoals corruptie of terrorisme die de democratie kunnen uithollen en daarom deze in artikel 2 VEU verankerde fundamentele waarde van de Unie in gevaar kunnen brengen.

Verder geeft de rechtspraak van het Hof voorbeelden van situaties waarin de twee bovengenoemde tweedelingen, namelijk publieke sfeer/privésfeer en vereisten van transparantie/geheimhouding van het privéleven, elkaar raken.

Zo heeft het Hof in het arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C-92/09 en C-93/09, EU:C:2010:662), verklaard dat de bekendmaking via het internet van nominatieve gegevens betreffende de begunstigden van landbouwsteun en de precieze bedragen die zij hebben ontvangen, de transparantie ter zake van het gebruik van die steun kon bevorderen. Het Hof heeft opgemerkt dat de terbeschikkingstelling van dergelijke informatie aan de burger de publieke controle op het gebruik van de toegewezen bedragen versterkt en bijdraagt tot een optimaal gebruik van overheidsmiddelen.14.

Een ander recent arrest, dat is gewezen door de Grote kamer van het Hof15., had betrekking op een Hongaarse wet waarbij onder meer bepaalde categorieën maatschappelijke organisaties, die buitenlandse steun ontvingen, werden verplicht om gegevens openbaar te maken over de personen die vanuit het buitenland die steun verleenden en over die financiële steun. In dat arrest heeft het Hof verklaard dat de betrokken wet discriminerende en ongerechtvaardigde beperkingen invoerde en in strijd was met artikel 63 VWEU en de artikelen 7, 8 en 12 van het Handvest.

In dit verband heeft het Hof uitdrukkelijk erkend dat, aangezien bepaalde maatschappelijke organisaties, gelet op de doelstelling die zij nastreven en de middelen waarover zij beschikken, grote invloed kunnen uitoefenen op het openbare leven en het publieke debat, het doel om de transparantie van de aan dergelijke organisaties verleende financiële steun te vergroten eveneens een dwingende reden van algemeen belang kan vormen.16.

Zoals uit de gegeven voorbeelden blijkt, kan transparantie, die typerend is voor de openbare sector, onder bepaalde voorwaarden betrekking hebben op bepaalde activiteiten — en de daarmee verband houdende gegevens — van privépersonen die om uiteenlopende redenen afbreuk kunnen doen aan fundamentele belangen van de samenleving. Die ontwikkeling wekt geen verbazing als men bedenkt dat transparantie een ‘middel’ is dat, buiten de grenzen van de overheid, wordt gebruikt om doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken. De vraag van fundamentele aard die in deze zaken rijst, heeft betrekking op de wijze waarop de vereisten van transparantie kunnen worden verenigd met de bescherming van de grondrechten, meer in het bijzonder het recht op bescherming van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens.

Het is van belang in het kort de belangrijkste elementen te noemen van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen, waarop de prejudiciële vragen in de onderhavige zaken betrekking hebben.

Zoals blijkt uit artikel 1 en overweging 5 ervan, heeft richtlijn 2015/849 tot doel bedreigingen te voorkomen die de integriteit, goede werking, reputatie en stabiliteit van het financiële stelsel kunnen aantasten doordat dit stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering.17. Daartoe stelt deze richtlijn een uitgebreid en efficiënt juridisch kader vast om het verzamelen van gelden of eigendommen voor terroristische doeleinden aan te pakken door de lidstaten ertoe te verplichten de risico's in verband met het witwassen van geld en terrorismefinanciering te identificeren, te begrijpen en te beperken.18.

In dit kader is de noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde van op het grondgebied van de lidstaten gevestigde vennootschappen en andere juridische entiteiten — zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849 — een bepalende factor om criminelen op het spoor te komen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen.19.

Volgens artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849 zijn de uiteindelijk begunstigden elke (alle) natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht.

Aldus wordt in artikel 30, leden 1 en 3, van richtlijn 2015/849 aan de lidstaten de verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten20. toereikende, accurate en actuele informatie over wie hun uiteindelijk begunstigden zijn, inwinnen en bijhouden, en dat die informatie in elke lidstaat in een centraal register wordt gehouden. Deze bepalingen specificeren niet nader welke informatie over de uiteindelijk begunstigden moet worden medegedeeld aan dat centrale register en laten het aan elke lidstaat over om dat te bepalen.

Wat betreft de toegang tot die informatie bepaalde artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 in de oorspronkelijke versie dat de lidstaten ervoor zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde in alle gevallen toegankelijk is voor de bevoegde autoriteiten en de financiële-inlichtingeneenheden, zonder enige beperking [onder a)], de meldingsplichtige entiteiten, in het kader van het cliëntenonderzoek [onder b)] en alle personen of organisaties die een legitiem belang kunnen aantonen [onder c)].

Uit overweging 2 van richtlijn 2018/843 blijkt dat het in het licht van ‘nieuwe opkomende trends […], met name met betrekking tot de wijze waarop terroristische groeperingen hun operaties financieren en uitvoeren’ nodig is geacht dat ‘verdere maatregelen worden genomen om de transparantie van financiële transacties, vennootschappen en andere juridische entiteiten […] te vergroten’. Zoals blijkt uit overweging 5 van richtlijn 2018/843, moet bij de uitvoering van die verdere maatregelen tot wijziging van richtlijn 2015/849 evenwel ‘het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens in acht worden genomen en […] het evenredigheidsbeginsel worden nageleefd en toegepast’.

Derhalve is de oorspronkelijke versie van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, in het licht van de bevordering van een grotere transparantie over uiteindelijk begunstigden, bij richtlijn 2018/843 gewijzigd, in die zin dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden thans toegankelijk is ‘voor elk lid van de bevolking’ zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond.

Meer in het bijzonder heeft op grond van artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 elk lid van de bevolking ‘toegang tot ten minste de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, alsmede tot de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang’. Bovendien kunnen de lidstaten overeenkomstig de derde alinea van dat artikel 30, lid 5, toegang verlenen ‘tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd’, welke aanvullende informatie ‘ten minste de geboortedatum of de contactgegevens, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming’ omvat.

Wat betreft de voorwaarden voor toegang tot die gegevens, wordt bij richtlijn 2018/843 aan artikel 30 van richtlijn 2015/849 een lid 5 bis ingevoegd, dat de lidstaten de mogelijkheid biedt ervoor te kiezen om de in hun nationale registers opgeslagen informatie beschikbaar te stellen op voorwaarde dat de persoon die inzage wenst, zich online registreert en een vergoeding betaalt, die niet meer mag bedragen dan de administratieve kosten voor het beschikbaar stellen van de informatie.

De toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden is echter niet onbegrensd. Richtlijn 2015/849 biedt de lidstaten in artikel 30, lid 9, namelijk de mogelijkheid te voorzien in uitzonderingen op de toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden. In de bij richtlijn 2018/843 gewijzigde versie van lid 9 van dat artikel wordt bepaald dat de lidstaten in uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden kunnen voorzien in een uitzondering op de toegang tot die informatie, indien de toegang van de meldingsplichtige autoriteiten of van de leden van de bevolking de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is.

Zoals blijkt uit overwegingen 3021., 3122., 3223. en 3324. van richtlijn 2018/843, is met de bij deze richtlijn ingevoerde wijzigingen van artikel 30 van richtlijn 2015/849 — en met name met de daarin geboden mogelijkheid van toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden voor ‘elk lid van de bevolking’ zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond — beoogd om een hogere mate van transparantie over de uiteindelijk begunstigden in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van bedrijven te bevorderen, met als belangrijkste doelstelling een omgeving te creëren die minder gemakkelijk kan worden gebruikt om geld wit te wassen en terrorisme te financieren.25. Met de invoering van een grotere transparantie is ook het positieve neveneffect van een groter vertrouwen in de financiële markten beoogd.26.

Hoewel de bij richtlijn 2018/843 in richtlijn 2015/849 aangebrachte wijzigingen primair de bovengenoemde doelstelling hebben gehad om een grotere transparantie te bevorderen, wordt in overweging 3427. van eerstgenoemde richtlijn uitdrukkelijk erkend dat moet worden gestreefd naar een goed evenwicht tussen het algemeen openbaar belang van de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering enerzijds en de grondrechten van de betrokkenen anderzijds.

Zo zijn, zoals blijkt uit overweging 3628. van richtlijn 2018/843, in richtlijn 2015/849 — onder de bovengenoemde in artikel 30, lid 9, van deze richtlijn vastgelegde voorwaarden — uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie over uiteindelijk begunstigden via de registers en op de toegang van de leden van bevolking tot zulke informatie vastgesteld, teneinde voor een evenredige en evenwichtige benadering te zorgen en met name het recht op een privéleven en op bescherming van persoonsgegevens te waarborgen.

Met de tweede in punt 35 van deze conclusie genoemde groep vragen, namelijk de vragen in het kader van de derde vraag in zaak C-601/20, wordt het Hof verzocht de geldigheid van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, die is ingevoerd bij richtlijn 2015/849, te beoordelen in het licht van een aantal bepalingen van de AVG.

In deze omstandigheden lijkt het passend om vooraf enkele overwegingen te formuleren met betrekking tot de verhouding die tussen die handelingen van Unierecht, te weten enerzijds de richtlijnen 2015/849 en 2018/843 en anderzijds de AVG, bestaat.

In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat het handelingen van afgeleid recht betreft, die binnen de hiërarchie van rechtsbronnen van de Unie dezelfde rang hebben.

Uit de rechtspraak komt naar voren dat, wanneer twee handelingen van afgeleid recht van dezelfde rang geen bepaling bevatten die uitdrukkelijk voorziet in de voorrang van de ene boven de andere, elk van beide handelingen moet worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de toepassing van de andere en een coherente toepassing ervan mogelijk maakt.29.

In casu is er sprake van duidelijke verbanden tussen de betrokken handelingen. Het meest directe verband is gelegd in artikel 41, lid 1, van richtlijn 2015/849, volgens welk artikel, in de bij richtlijn 2019/2177 gewijzigde versie, ‘[d]e verwerking van persoonsgegevens op grond van deze richtlijn is onderworpen aan [de AVG]’. Ook in overweging 38 van richtlijn 2018/843 wordt uiteengezet dat de AVG ‘van toepassing [is] op de verwerking van persoonsgegevens krachtens deze richtlijn’ en dat ‘de begunstigden in kennis [moeten] worden gesteld van hun rechten uit hoofde van het bestaande wettelijke kader inzake gegevensbescherming van de Unie, zoals vastgesteld in [de AVG]’. Artikel 43 van richtlijn 2015/849 bevat eveneens een verwijzing naar de AVG.

Ondanks het gebruik van de term ‘onderworpen’ in genoemd artikel 41, lid 130., lijkt dit verband mijns inziens niet te voorzien in voorrang van de AVG boven de richtlijnen 2015/849 en 2018/84331., waardoor de rechtmatigheid van de bepalingen van die richtlijnen aan de AVG als zodanig zou moeten worden getoetst.

Met deze verbanden wordt daarentegen uitdrukking gegeven aan een vereiste van afstemming tussen enerzijds de verwerking van persoonsgegevens die voortvloeit uit de toepassing van die richtlijnen en anderzijds het algemene rechtskader van de Unie inzake de door de AVG ingevoerde gegevensbescherming.

Voorts wordt door dit door de AVG gecreëerde algemene rechtskader — met name (maar niet uitsluitend) in de artikelen 5 en 6 van deze verordening — uitvoering gegeven aan de vereisten die voortvloeien uit het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens dat is verankerd in artikel 8 van het Handvest en met name de vereisten waarin uitdrukkelijk wordt voorzien in lid 2 van dat artikel.32.

Om te voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 8 van het Handvest moet de regeling voor de verwerking van gegevens over uiteindelijk begunstigden, die bij richtlijn 2015/849 is ingevoerd, daarom op een met de bepalingen van de AVG coherente wijze worden uitgelegd, overeenkomstig hetgeen uitdrukkelijk is bepaald in artikel 41, lid 1, van deze richtlijn.

Overigens moeten de vereisten die voortvloeien uit de voorschriften van de AVG ook door de autoriteiten van de lidstaten, met name door de nationale wetgever, in aanmerking worden genomen bij hun invoering en toepassing van de regeling ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering die bij bovengenoemde richtlijnen is ingevoerd, en specifiek de regeling voor de verwerking van gegevens over uiteindelijk begunstigden waarin beide richtlijnen voorzien.

De door de verwijzende rechter voorgelegde prejudiciële vragen moeten derhalve in het licht van deze beginselen worden geanalyseerd.

Wat betreft de grondrechten waarop beide bovengenoemde vragen ter beoordeling van de geldigheid betrekking hebben, moet in herinnering worden gebracht dat artikel 7 van het Handvest garandeert dat eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie. Voorts kent artikel 8, lid 1, van het Handvest eenieder uitdrukkelijk het recht toe op bescherming van zijn persoonsgegevens. Volgens vaste rechtspraak zijn die rechten, die betrekking hebben op alle informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, nauw met elkaar verbonden, aangezien de toegang tot persoonsgegevens van een natuurlijke persoon met het oog op de bewaring of het gebruik ervan het recht van die persoon op eerbiediging van het privéleven aantast.33.

De in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten hebben echter geen absolute gelding, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving.34. Zo laat artikel 8, lid 2, van het Handvest onder bepaalde voorwaarden de verwerking van persoonsgegevens toe. In die bepaling heet het dat de persoonsgegevens ‘eerlijk [moeten] worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet’.

Elke beperking van het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op een privéleven moet bovendien voldoen aan de verplichtingen in artikel 52, lid 1, van het Handvest. Zo moet een dergelijke beperking bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen, daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, en het evenredigheidsbeginsel in acht nemen.

Bij de boordeling van een maatregel die genoemde rechten beperkt, moet ook rekening worden gehouden met het belang van de door de artikelen 3, 4, 6 en 7 van het Handvest gewaarborgde rechten en met dat van de doelstellingen van bescherming van de nationale veiligheid en bestrijding van ernstige criminaliteit, die bijdragen tot de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.35.

Voorts beoogt artikel 52, lid 3, van het Handvest te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee corresponderende, door het EVRM gewaarborgde rechten, die als minimaal beschermingsniveau in aanmerking moeten worden genomen.36. Het in artikel 7 van het Handvest verankerde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven komt overeen met het in artikel 8 EVRM verankerde recht, zodat hieraan dezelfde inhoud en reikwijdte moet worden toegekend.37.

Genoemde twee vragen ter beoordeling van de geldigheid van de betrokken bepalingen moeten in het licht van deze beginselen worden onderzocht.

Voor de beoordeling van de bepalingen van richtlijn 2015/849 die door de verwijzende rechter ter discussie worden gesteld, moet om te beginnen worden nagegaan of handelingen waarin die bepalingen voorzien de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten kunnen aantasten en inmengingen in die rechten kunnen vormen. Indien dat het geval is, moet ook de ernst van die inmengingen worden bepaald.38.

Wat om te beginnen het bestaan van inmenging betreft, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de eerbiediging van het in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende recht op een privéleven bij de verwerking van persoonsgegevens alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreft39., hetgeen in casu het geval is, aangezien de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten, zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849, identificeerbare natuurlijke personen zijn.

In de tweede plaats moet ook worden opgemerkt dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden die toegankelijk is voor de leden van de bevolking, die is opgesomd in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 en is genoemd in punt 57 van deze conclusie, persoonsgegevens betreft.40. In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat de omstandigheid dat die informatie behoort tot een professionele context niet afdoet aan de kwalificatie ervan als persoonsgegevens.41.

Voorts komt uit de rechtspraak naar voren dat het, voor de vaststelling of persoonsgegevens onder de bescherming moeten vallen waarin het Unierecht voorziet, niet relevant is of de gegevens die met het verzoek tot bewaring of verstrekking worden beoogd, al dan niet bijzonder gevoelige gegevens zijn. Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat het, voor de vaststelling of sprake is van inmenging in het in artikel 7 van het Handvest verankerde grondrecht, van weinig belang is of de gegevens betreffende het privéleven al dan niet gevoelig zijn en of de betrokkenen door die inmenging enig nadeel hebben ondervonden.42.

In de derde plaats zijn, zoals alle partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend hebben opgemerkt, de handelingen die in artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849 worden genoemd — te weten het aan het publiek beschikbaar stellen en bekendmaken van persoonsgegevens betreffende de uiteindelijk begunstigden door het met het houden van een register belaste orgaan, zoals de persoonsgegevens die zijn genoemd in punt 57 van deze conclusie — ingrepen die de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kunnen aantasten. Die handelingen vormen dus inmengingen in de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten.43. Zij vormen tevens inmengingen in het door artikel 8 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens, aangezien zij verwerkingen van persoonsgegevens zijn44., die onder lid 2 van dat artikel 845. vallen, waarvoor genoemd orgaan de verantwoordelijke is46..

Voorts kunnen deze gegevens in casu, zodra zij beschikbaar zijn gesteld, worden geraadpleegd door de leden van de bevolking die toegang hebben tot de toegankelijk gemaakte informatie in het register en in voorkomend geval door die personen worden bewaard of verspreid.47. Die toegang vormt een aanvullende inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten.48. Zodra een lid van de bevolking zich toegang verschaft tot gegevens in het register, kan het worden beschouwd als verwerkingsverantwoordelijke, en als verantwoordelijke voor eventuele latere verwerkingen.49.

Derhalve moet worden vastgesteld dat de handelingen zoals die welke voortvloeien uit de toepassing van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormen.

Wat vervolgens de beoordeling van de ernst van deze inmengingen betreft, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het aantal personen dat door de inmenging kan worden getroffen in casu niet ongelimiteerd, onbepaald en ongedifferentieerd is, maar integendeel binnen bepaalde kaders blijft.50. Natuurlijke personen die identificeerbaar zijn als uiteindelijk begunstigden van vennootschappen of andere juridische entiteiten, in de zin van de in punt 85 van deze conclusie genoemde definitie, vormen immers een groep specifieke individuen. Deze individuen worden geïdentificeerd op grond van hun rol in de vennootschappen en andere juridische autoriteiten, namelijk hun positie van uiteindelijk begunstigden van die entiteiten. Bovendien vindt die identificatie plaats aan de hand van de doelstellingen die worden nagestreefd51. met de verplichting tot opname van de betrokken gegevens in het register van uiteindelijk begunstigden. Derhalve bestaat er een verband tussen de betrokken personen (te weten de uiteindelijk begunstigden) en de doelstelling van de verwerking.

Niettemin moet, in de tweede plaats, ook worden opgemerkt dat de aan de orde zijnde wijze van verwerking van de gegevens, die aanleiding geeft tot de inmengingen, te weten het beschikbaar stellen van die gegevens aan het publiek zonder, in beginsel, enige belemmering voor de toegang, in potentie een verspreiding op grote schaal van die gegevens mogelijk kan maken.

De bepalingen van artikel 30 van richtlijn 2015/849 laten de nationale wetgever een bepaalde speelruimte bij het vaststellen van de wijzen van toegang van de leden van de bevolking tot de gegevens over de uiteindelijk begunstigden, alsmede de daartoe te volgen procedures. In een dergelijke context kan de omvang van de gevolgen voor de betrokken grondrechten variëren naargelang van de wijze waarop de publieke toegang wordt verzekerd.

Zo kan deze toegang in bepaalde lidstaten, zoals in Luxemburg, het land dat in de onderhavige zaken aan de orde is, tot stand worden gebracht met behulp van geautomatiseerde procedures, waarbij de gegevens over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en de andere juridische entiteiten beschikbaar zijn op het internet. Het is duidelijk dat een dergelijke wijze van toegang, namelijk de mogelijkheid deze gegevens vrij op internet in te zien, kan leiden tot een maximale verspreiding van die gegevens. Een dergelijke wijze van verwerking van de gegevens kan dus een verspreiding op grote schaal van die gegevens mogelijk maken.52.

Wat, in de derde plaats, de gegevens betreft waarop de inmengingen betrekking hebben, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de kans dat de inmenging als ‘ernstig’ wordt aangemerkt groter is naarmate er meer gegevenscategorieën worden opgevraagd.53.

Uit artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 komt naar voren dat deze gegevens — onder voorbehoud van de kwestie van de speelruimte die de lidstaten wordt gelaten, welke kwestie hieronder wordt besproken in de punten 105 tot en met 107 — in casu tot twee categorieën behoren: ten eerste een aantal gegevens betreffende de civiele identiteit van de uiteindelijk begunstigden (naam, geboortemaand en geboortejaar, en nationaliteit) en hun woonstaat zonder nadere specificatie; ten tweede gegevens betreffende de aard en omvang van het daadwerkelijk gehouden economische belang. De overige gegevens in het register van uiteindelijk begunstigden zijn niet betrokken bij de in de punten 88 en 89 van deze conclusie genoemde handelingen die inmengingen vormen waarop de prejudiciële vragen in de onderhavige zaken betrekking hebben.

De eerste categorie gegevens betreft een gelimiteerd aantal gegevens die het zonder twijfel mogelijk maken een persoon te individualiseren, maar die gegevens vormen die als ‘contactgegevens’54. en identificatiegegevens kunnen worden beschouwd, en niet als in feite ‘gekwalificeerde’ gegevens, die voornamelijk betrekking hebben op het privéleven en de persoonlijke levenssfeer of een getrouwe, nauwkeurige en uitputtende profilering van de privé-identiteit van de betrokken persoon mogelijk maken.55. Hoewel deze gegevens het mogelijk maken de betrokken persoon, te weten de uiteindelijk begunstigde, met een bepaalde mate van nauwkeurigheid te identificeren, kunnen uit deze gegevens naar mijn mening geen bijzonder nauwkeurige conclusies worden getrokken over het privéleven van de personen wier gegevens het betreft.56.

De tweede categorie gegevens betreft gegevens van economische aard, die de aard van de in de vennootschap of entiteit gehouden economische belangen onthullen, zoals het bezit van al dan niet vrij verhandelbare aandelen, en de omvang van die belangen, die bijvoorbeeld kan worden uitgedrukt in een procentueel belang in de entiteit. Hoewel het zeker mogelijk is om aan de hand van dergelijke gegevens de omvang van de belangen van de uiteindelijk begunstigde in de betrokken vennootschap of juridische entiteit vast te stellen, en zij daarom een bepaalde economische betekenis hebben, maken zij het evenwel — althans naar mijn mening — net als de eerste categorie gegevens, niet mogelijk nauwkeurige conclusies over het privéleven van de betrokken personen te trekken.57.

De gegevens over de uiteindelijk begunstigden, die voor elk lid van de bevolking toegankelijk zijn, lijken dus minder gevoelig van aard te zijn dan bepaalde andere categorieën persoonsgegevens.58.

In haar opmerkingen heeft Sovim evenwel aangevoerd dat de vrije toegang van het publiek tot de in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 bedoelde gegevens het mogelijk maakt het vermogen van de betrokken persoon te evalueren en zijn voorkeuren wat betreft de aard en omvang van zijn investeringen te identificeren. Ter terechtzitting heeft Sovim tevens opgemerkt dat de toegang tot die gegevens economische-informatieverzameling met het oog op profilering mogelijk maakt.

In dit verband merk ik op dat, hoewel de toegang tot gegevens betreffende de aard en omvang van de in een vennootschap gehouden economische belangen het inderdaad mogelijk maakt bepaalde informatie over het vermogen van een persoon te vergaren, daarbij twee relevante kanttekeningen kunnen worden geplaatst. Ten eerste vormen investeringen in vennootschappen in het algemeen slechts een deel van het vermogen van een persoon, welk vermogen normaal gesproken bestaat uit gespreide investeringen, waaronder ook andere investeringen, zoals beleggingen in financiële instrumenten of in onroerend goed. Louter de toegang tot gegevens over investeringen in vennootschappen maakt het in het algemeen dus enkel mogelijk een beperkt beeld van iemands vermogen te verkrijgen. Ten tweede lijkt het, tenzij de economische belangen waarvan de aard en omvang bekend zijn gemaakt betrekking hebben op vennootschappen waarvan de waarde op enige wijze openbaar is, geenszins evident om zonder nadere informatie de nauwkeurige waarde van een vennootschap of van een investering in de vorm van het bezit van aandelen in die vennootschap te bepalen. Hieruit vloeit voort dat, ook al kan de toegang tot die gegevens mogelijk een beperkt beeld van iemands vermogen geven, uit dit beeld in het algemeen geen nauwkeurige conclusies kunnen worden getrokken over de kwantificering van dat vermogen.

Naar mijn mening gelden soortgelijke overwegingen voor het risico dat de toegang tot informatie het mogelijk maakt een individu economisch te profileren. Hoewel door de toegang tot de in punt 98 van deze conclusie genoemde gegevens inderdaad kan worden bepaald in welke gebieden (of althans sommige van die gebieden) een individu investeringen doet, maakt die toegang het niet noodzakelijkerwijs mogelijk nauwkeurige conclusies te trekken over het investeringsprofiel van dat individu. Op dit punt merk ik bovendien op dat de concrete wijzen waarop de publieke toegang tot het register plaatsvindt in dit verband van invloed zijn en dit risico potentieel verder kunnen indammen. Zo merk ik op dat in Luxemburg enkel onder verwijzing naar de juridische entiteit en niet de persoon van de uiteindelijk begunstigde op internet naar de betrokken gegevens kan worden gezocht. Door het ontbreken van een mogelijkheid om in het register op personen te zoeken kan een eventueel risico van economische profilering van de betrokkene verder worden ingedamd.

Afgezien daarvan merk ik ook op dat nauwkeurige gegevens over de aard en omvang van de in een vennootschap of andere juridische entiteit gehouden economische belangen een zelfstandige economische en commerciële betekenis kunnen hebben, aangezien zij in bepaalde gevallen inzicht kunnen geven in de effectieve zeggenschapsstructuur van bepaalde vennootschappen, die wellicht niet duidelijk zou zijn op basis van informatie die uit andere bronnen afkomstig is.

Tot slot blijkt uit het voorgaande dat het beschikbaar stellen en het bekendmaken van gegevens aan het publiek door het orgaan dat is belast met het houden van een register, zoals de in punt 57 van deze conclusie genoemde gegevens over de uiteindelijk begunstigden, alsmede de publieke toegang tot die gegevens, zonder twijfel inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormen. Ondanks het feit dat het in het kader van de door richtlijn 2015/849 aan de lidstaten gelaten speelruimte wat betreft de wijzen van verwerking van de betrokken persoonsgegevens niet is uitgesloten dat die gegevens op grote schaal worden verspreid, ben ik evenwel van mening dat de mogelijk schadelijke effecten voor de personen die door de betrokken inmengingen worden geraakt als gering kunnen worden beschouwd, omdat de persoonsgegevens die het voorwerp zijn van de inmengingen, in omvang tamelijk beperkt zijn en niet bijzonder gevoelig van aard. Genoemde inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten als gevolg van de in de punten 88 en 89 van deze conclusie genoemde handelingen zijn mijns inziens dus niet bijzonder ernstig, aangezien gegevens van die aard en omvang op zichzelf niet volstaan om specifieke inlichtingen te verkrijgen over de betrokken personen, en aldus niet rechtstreeks en ernstig ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van deze personen.

Daarbij zij echter nog aangetekend dat de tweede en de derde alinea van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 de lidstaten enige speelruimte laten wat betreft de gegevens die voor de leden van de bevolking toegankelijk kunnen worden gemaakt. In die tweede alinea wordt immers bepaald dat elk lid van de bevolking toegang krijgt tot ‘ten minste’ de daar genoemde gegevens, hetgeen erop wijst dat de lidstaten toegang tot aanvullende gegevens kunnen verlenen. Daarnaast wordt in die derde alinea bepaald dat de lidstaten onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden toegang kunnen verlenen tot ‘aanvullende informatie’ aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd en die ten minste de geboortedatum of de contactgegevens omvat, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming.

De Uniewetgever heeft de lidstaten dus een bepaalde speelruimte gelaten om de hoeveelheid gegevens over de uiteindelijk begunstigden waartoe de bevolking toegang heeft uit te breiden, en gaat daarmee verder dan de gegevens die in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 zijn opgesomd en in punt 96 van deze conclusie in herinnering zijn gebracht.

Het is duidelijk dat deze mogelijkheid van uitbreiding van de hoeveelheid gegevens over de uiteindelijk begunstigden die toegankelijk zijn voor de leden van de bevolking aanleiding kan geven tot nog meer inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest aan die personen gewaarborgde grondrechten. Afgezien van de kwestie van het onbepaalde karakter van de aanvullende gegevens die de lidstaten kunnen toevoegen aan de in deze tweede alinea genoemde en in punt 96 van deze conclusie bedoelde lijst gegevens die voor de bevolking toegankelijk zijn59., merk ik op dat het verlenen van publieke toegang tot nauwkeurige contactgegevens van een persoon (opgevat als het adres van de verblijfplaats of het woonadres), zoals bedoeld in artikel 30, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2015/849, mijns inziens, anders dan ik in punt 104 van deze conclusie heb vastgesteld, een ernstige inmenging in het privéleven van een persoon met zich mee kan brengen. De mogelijkheid voor lidstaten om toegang te verlenen tot aanvullende gegevens moet dus op passende wijze worden geanalyseerd.

Aangezien de regeling voor publieke toegang die bij richtlijn 2015/849 is ingevoerd aanleiding geeft tot inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, moet worden nagegaan of die beperkingen van deze rechten op grond van de in de punten 79 en 80 van deze conclusie genoemde bepalingen en beginselen kunnen worden gerechtvaardigd.

Uit alle voorgaande overwegingen vloeit voort dat de eerste vraag en de tweede vraag, onder b), die zijn voorgelegd in zaak C-601/20, mijns inziens moeten worden beantwoord als volgt:

De eerste in zaak C-37/20 gestelde vraag betreft het begrip ‘uitzonderlijke omstandigheden’, zoals genoemd in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849. Deze vraag bestaat uit twee onderdelen.

Met het eerste deel wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat de definitie van het in deze bepaling bedoelde begrip ‘uitzonderlijke omstandigheden’ in zijn nationale recht kan beperken tot uitsluitend een ‘onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie’, begrippen die in de zin van deze bepaling hoe dan ook reeds een voorwaarde vormen voor de toepassing van de uitzonderingen die de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden beperken. Met het tweede deel wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat zijn bevoegdheden zijn en welke criteria hij moet hanteren om te bepalen wat het begrip ‘uitzonderlijke omstandigheden’ inhoudt, in het geval de nationale omzettingsregeling dit begrip enkel definieert door middel van een verwijzing naar de reeds in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 uitdrukkelijk genoemde omstandigheden.

In dit verband merk ik om te beginnen op dat de uitdrukkelijke verwijzing naar het nationale recht in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 in verband met de definiëring van de uitzonderlijke omstandigheden die uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden rechtvaardigen, getuigt van de bedoeling van de Uniewetgever om aan de lidstaten een beoordelingsmarge te laten bij het identificeren van deze uitzonderlijke omstandigheden.

Zoals in de punten 186 en volgende van deze conclusie is uiteengezet, blijkt uit de vaste rechtspraak evenwel dat de lidstaten, onafhankelijk van de beoordelingsmarge waarover zij bij de omzetting van een richtlijn beschikken, gehouden zijn de bescherming van de grondrechten tegen elke onevenredige aantasting te verzekeren.

Uit deze punten vloeit tevens voort dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, in het licht van artikel 51, lid 1, van het Handvest, in die zin moet worden uitgelegd dat de lidstaten gehouden zijn om uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten in de nationale registers van uiteindelijk begunstigden toe te staan, wanneer die toegang de uiteindelijk begunstigde, in uitzonderijke omstandigheden, zou blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van zijn in het Handvest verankerde grondrechten.

Deze beschermingsverplichting van de lidstaten beperkt zich derhalve niet tot enkel de onevenredige risico's in de zeven gevallen die uitdrukkelijk worden gespecificeerd in genoemd artikel 30, lid 9, maar heeft betrekking op de onevenredige risico's van schending van alle grondrechten van de uiteindelijk begunstigden.

In deze context ben ik van mening dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 in die zin moet worden uitgelegd dat het aan de lidstaten is om in hun nationale recht de situaties te definiëren die ‘uitzonderlijke omstandigheden’ in de zin van deze bepaling vormen. Aangezien deze bepaling geen aanvullend voorschrift bevat waaruit blijkt in welke vorm de lidstaten dit begrip moeten definiëren, staat niets een lidstaat in de weg om, net zoals het Groothertogdom Luxemburg, de ‘uitzonderlijke omstandigheden’ louter te definiëren onder verwijzing naar de situaties die reeds in deze bepaling zijn genoemd, evenwel op voorwaarde dat de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht het mogelijk maakt de uiteindelijk begunstigden te beschermen tegen onevenredige aantastingen van hun grondrechten.

Zoals is opgemerkt in punt 188 van deze conclusie, is de nationale rechter gehouden het nationale recht in overeenstemming met richtlijn 2015/849 uit te leggen, maar dient hij er tevens voor te zorgen dat hij zich niet baseert op een uitlegging van deze richtlijn die indruist tegen de grondrechten. Hieruit volgt dat deze rechter zich wat betreft de bepalingen van deze richtlijn die uitzonderingen toestaan moet baseren op een uitlegging die, met volledige inachtneming van de bewoordingen en het behoud van de nuttige werking ervan, volkomen in overeenstemming is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten.129.

Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, kan het zijn dat de nationale rechter daartoe zelf concreet de aard en omvang moet vaststellen van de uitzonderlijke omstandigheden waarin uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden zijn toegestaan, uitsluitend voor zover dat noodzakelijk is om de grondrechten van deze laatsten ten volle te beschermen.

Ten aanzien van de vaststelling door de nationale rechter die eventueel nodig is om richtlijn 2015/849 in overeenstemming met de in het Handvest verankerde grondrechten uit te leggen, merk ik ten eerste op dat daarbij rekening moet worden gehouden met het feit dat de gedetailleerde beoordeling van de ‘uitzonderlijke’ aard van de omstandigheden per geval moet worden verricht, zoals blijkt uit de tekst zelf van artikel 30, lid 9, van deze richtlijn.

Ten tweede dient de rechter daarbij rekening te houden met de omstandigheid dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 volgens vaste rechtspraak van het Hof in beginsel strikt moet worden uitgelegd, aangezien deze bepaling voorziet in uitzonderingen op een algemene regel, te weten de regel van toegang van het publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden.130.

Ten derde dient de nationale rechter bij die vaststelling rekening te houden met het feit dat het gebruik van de term ‘uitzonderlijk’ erop wijst dat de omstandigheden die de uitzondering kunnen rechtvaardigen buiten het gewone om moeten zijn en aanleiding moeten geven tot een onevenredig risico van aantasting van de grondrechten.131. In dit kader geeft de uitdrukkelijke vermelding in de betrokken bepaling van de risico's die betrekking hebben op het recht op leven en het recht op menselijke integriteit en veiligheid, die respectievelijk in de artikelen 2, 3 en 6 van het Handvest zijn verankerd, een handvat aan de hand waarvan kan worden bepaald op welk — hoog — niveau de aantasting van de grondrechten voldoende ernstig is om een uitzondering te kunnen rechtvaardigen.

De tweede in zaak C-37/20 gestelde vraag betreft het begrip ‘risico’, zoals genoemd in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849. Deze vraag bestaat uit drie delen.

Met het eerste deel van deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het bestaan van een ‘onevenredig risico’ een autonome reden vormt die een uitzondering op de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden rechtvaardigt, dan wel of het vereiste dat het risico onevenredig is een voorwaarde vormt die van toepassing is op de in die bepaling genoemde specifieke risico's, te weten het risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie.

Deze vraag vindt zijn bestaansrecht in de door de verwijzende rechter naar voren gebrachte omstandigheid dat de verschillende taalversies van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 redactioneel verschillen, hetgeen in bepaalde taalversies ook geldt voor de tekst van die bepaling enerzijds en de bewoordingen van overweging 36 van richtlijn 2018/843, waarin de gewijzigde versie van richtlijn 2015/849 wordt uitgelegd en gemotiveerd, anderzijds.132.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of voorrang hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Europese Unie. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt.133.

Niettemin komt uit de overwegingen in de punten 185 tot en met 192 van deze conclusie naar voren dat niet alleen het bestaan van een onevenredig risico in de in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 uitdrukkelijk genoemde zeven risicosituaties, maar elk onevenredig risico, in uitzonderlijke omstandigheden, van aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde een rechtvaardiging voor een uitzondering op de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden kan vormen.

Om vast te stellen of er sprake is van een dergelijk onevenredig risico van aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde, moet per geval een beoordeling worden verricht. Die beoordeling moet een gedetailleerde evaluatie van de uitzonderlijke omstandigheden omvatten en moet zijn gebaseerd op een analyse van alle elementen die in het concrete geval relevant zijn.

Met het tweede deel van deze tweede vraag in zaak C-37/20 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat bij de bepaling of het risico dat de voorwaarde vormt voor de beperking van de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden bestaat en onevenredig is, enkel rekening moet worden gehouden met de banden die de betrokken uiteindelijk begunstigde heeft met de rechtspersoon ten aanzien waarvan om een beperking van de publieke toegang tot de informatie wordt verzocht, of tevens met de banden tussen die uiteindelijk begunstigde en andere rechtspersonen. Indien dat laatste het geval is, wenst de verwijzende rechter te vernemen of hij uitsluitend rekening moet houden met de hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde of met alle soorten banden met andere rechtspersonen. Bovendien wenst hij te vernemen of de aard van de band dan van invloed is op de beoordeling van het bestaan en de omvang van het risico.

In dit verband merk ik op dat de tekst van richtlijn 2015/849 geen duidelijke aanwijzing met betrekking tot deze vragen bevat. Zoals in punt 260 van deze conclusie is opgemerkt, moet per geval worden beoordeeld of er sprake is van een dergelijk onevenredig risico van aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde, waarbij de uitzonderlijke omstandigheden worden geëvalueerd en het doel is om de uiteindelijk begunstigde adequaat te beschermen tegen onevenredige aantastingen van zijn grondrechten.

In deze context kan niet worden uitgesloten dat, om een dergelijke adequate bescherming te waarborgen, in bepaalde gevallen niet enkel rekening moet worden gehouden met de banden tussen de uiteindelijk begunstigde en de rechtspersoon ten aanzien waarvan specifiek om een uitzondering is verzocht, maar ook met de banden van die uiteindelijk begunstigde met andere rechtspersonen.

In dit verband deel ik evenwel het standpunt van de Commissie dat die banden inherent moeten zijn aan de hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde van de entiteiten, aangezien het gaat om een beoordeling van de risico's die een persoon als uiteindelijk begunstigde van een of meer rechtspersonen loopt, zodat andere soorten banden in beginsel niet in het kader van de beoordeling in aanmerking mogen worden genomen.

Voorts staat het aan de begunstigde of aan de entiteit die verzoekt om een uitzondering op de publieke toegang tot de informatie om te bewijzen dat de banden die de uiteindelijk begunstigde heeft met andere rechtspersonen dan die welke in het verzoek om een uitzondering zijn genoemd, relevant zijn voor de beoordeling van het onevenredige risico van aantasting van zijn grondrechten en dat die banden het bestaan van een dergelijk onevenredig risico of het onevenredige karakter van het risico aantonen of staven. Een dergelijke verdeling van de bewijslast134., waarbij de verzoeker voor toekenning van de uitzondering het bestaan en de relevantie van die banden moet aantonen, is van wezenlijk belang om te voorkomen dat, zoals de Oostenrijkse regering voorziet, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten verplicht worden ambtshalve onderzoeken van een onredelijke omvang te verrichten om het bestaan van onevenredige risico's op aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigden te kunnen uitsluiten.

Met het derde deel van de tweede vraag in zaak C-37/20 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat een uitzondering op de publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde kan worden toegekend wanneer die informatie via andere informatiekanalen gemakkelijk voor derden toegankelijk is.

Op dit punt ben ik evenals de Commissie en de Oostenrijkse regering van mening dat, aangezien richtlijn 2015/849 — zoals reeds is opgemerkt in de punten 260 en 262 van deze conclusie — de lidstaten verplicht erop toe te zien dat die uitzonderingen op de publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde worden toegekend op basis van een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden en onder verwijzing naar de risico's die voortvloeien uit de openbaarmaking van die informatie, artikel 30, lid 9, van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de mogelijkheid om een dergelijke uitzondering toe te kennen wanneer die informatie via andere informatiekanalen gemakkelijk voor derden toegankelijk is, impliciet wordt uitgesloten.

Met zijn tweede vraag, onder a), in zaak C-601/20, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen aan welke vereisten het bewijs van het onevenredige risico en de uitzonderlijke omstandigheden, dat moet worden aangevoerd om een uitzondering op de voorwaarden van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 te rechtvaardigen, moet voldoen.

Wat, in de eerste plaats, de bewijslast betreft, wordt niet bestreden dat die op de uiteindelijk begunstigde rust. De uiteindelijk begunstigde dient aan de autoriteit die of het orgaan dat is belast met het houden van het register aan te tonen dat de voorwaarden voor een uitzondering in de zin van artikel 30, lid 9, van deze richtlijn zijn vervuld. Vanuit dit oogpunt kan deze autoriteit of dit orgaan niet worden verplicht eigen onderzoeksactiviteiten met mogelijk een algemene reikwijdte te verrichten om het bestaan van de uitzonderlijke omstandigheden en het onevenredige risico vast te stellen. Deze autoriteit of dit orgaan dient zich te baseren op de elementen die door de uiteindelijk begunstigde ter ondersteuning van zijn verzoek om toepassing van de uitzondering worden verstrekt.

Wat, in de tweede plaats, de bewijsstandaard betreft, ben ik van mening dat de uiteindelijk begunstigde het bestaan van het onevenredige risico van aantasting van zijn grondrechten en het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden met een voldoende mate van waarschijnlijkheid moet aantonen.

Vanuit dit oogpunt kan het niet volstaan dat louter sprake is van een vergezocht of hypothetisch risico van aantasting. De invulling van het begrip onevenredig risico mag dus niet subjectief zijn, maar moet worden gebaseerd op concrete, reële en actuele objectieve elementen. Daartoe dient de uiteindelijk begunstigde concrete, nauwkeurige en substantiële aanwijzingen aan te dragen met betrekking tot de bedreigingen van aantasting van zijn grondrechten en de uitzonderlijke omstandigheden.

In het kader van de derde vraag in zaak C-37/20 heeft de verwijzende rechter vragen over het criterium ‘onevenredigheid’ van het risico, dat beperking van de toegang tot informatie rechtvaardigt, zoals bepaald in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849.

Deze rechter wenst te vernemen met welke uiteenlopende belangen rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van het bestaan van een onevenredig risico voor de uiteindelijk begunstigde dat, op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, een uitzondering op de publieke toegang tot de hem betreffende informatie rechtvaardigt. Hij overweegt dat dit criterium in het algemeen een afweging vereist van twee belangen die evenveel bescherming verdienen en vraagt zich af welke tegenstrijdige belangen bij de toepassing van dit criterium met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Naar zijn mening lijkt de door richtlijn 2015/849 nagestreefde transparantie tegenover de bescherming van de fysieke en ethische integriteit en de integriteit van het vermogen van de uiteindelijk begunstigde te staan, waarop wordt gedoeld middels het streven om een risico in het algemeen en/of de specifieke in artikel 30, lid 9, van deze richtlijn genoemde risico's te voorkomen. In overweging 36 van richtlijn 2018/843 worden evenwel ook het recht op een privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens genoemd.

In dit verband is in de punten 138 en volgende van deze conclusie opgemerkt dat de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering door middel van een grotere transparantie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten de belangrijkste doelstelling vormt van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden die naar aanleiding van de bij richtlijn 2018/843 ingevoerde wijzigingen is ingevoerd. Die doelstelling behoort evenwel niet rechtstreeks tot de grondrechten. Ook is opgemerkt dat met de uitzonderingen op het beginsel van publieke toegang tot die informatie, zoals vervat in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, die als zodanig strikt moeten worden uitgelegd, wordt gestreefd naar een goed evenwicht tussen enerzijds die doelstelling, die — zoals in de punten 38 tot en met 48, 144 en 189 van deze conclusie is opgemerkt — verband houdt met vereisten van primairrechtelijke strekking en anderzijds de eerbiediging van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigden, zoals overigens uitdrukkelijk blijkt uit overweging 34 van richtlijn 2018/843. Bovendien mag de uitlegging van richtlijn 2015/849, zoals blijkt uit de in de punten 188 tot en met 250 van deze conclusie genoemde in de rechtspraak ontwikkelde beginselen, niet in strijd zijn met de in het Handvest verankerde grondrechten.

In dit kader lijkt het mij passender om niet, zoals de verwijzende rechter doet, te verwijzen naar een afweging van ‘uiteenlopende belangen’, maar de analyse te begrenzen in het licht van het feit dat er uitzonderingen op het algemene beginsel van publieke toegang bestaan waarmee wordt beoogd aantastingen van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde — die in uitzonderlijke omstandigheden uit die toegankelijkheid kunnen voortvloeien — te voorkomen. In deze context hebben de nationale autoriteiten die een verzoek om een uitzondering moeten beoordelen tot taak na te gaan of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die de uiteindelijk begunstigde blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van een of meer van de in het Handvest verankerde grondrechten.

De redenen die de publieke toegang tot de informatie over uiteindelijk begunstigden rechtvaardigen, zijn uitdrukkelijk genoemd in de overwegingen 30 en 31 van richtlijn 2018/843 en vermeld in de punten 139 tot en met 142 van deze conclusie. Zij hebben onder meer betrekking op ten eerste de mogelijkheid van meer onderzoek van informatie door de maatschappij, hetgeen bijdraagt tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel, ten tweede de bijdrage aan de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, en ten derde de bevordering van de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten.

Bovendien heb ik reeds in de punten 220 en 221 van deze conclusie opgemerkt dat het blijkens vaste rechtspraak van het Hof gerechtvaardigd lijkt dat natuurlijke personen die ervoor kiezen om aan het economisch verkeer deel te nemen als uiteindelijk begunstigde van vennootschappen of andere juridische entiteiten verplicht zijn om bepaalde informatie aan de hand waarvan zij als uiteindelijk begunstigden van die rechtspersonen kunnen worden geïdentificeerd beschikbaar te stellen en toegankelijk te maken, temeer daar zij op de hoogte zijn van die verplichting wanneer zij dergelijke activiteiten starten.135.

In het kader van de op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 te verrichten beoordeling moet evenwel worden opgemerkt dat uit het voorgaande weliswaar volgt dat bij de op grond van deze bepaling te maken afweging het belang van het publiek bij toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden in beginsel prevaleert, maar dat uitdrukkelijk wordt bepaald dat er uitzonderlijke situaties kunnen zijn waarin zwaarwegende en legitieme redenen die verband houden met het specifieke geval van de betrokken uiteindelijk begunstigde bij wijze van uitzondering rechtvaardigen dat de publieke toegang tot de hem betreffende informatie wordt beperkt om te voorkomen dat hij wordt blootgesteld aan een onevenredig risico van aantasting van zijn grondrechten.136.

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet de derde vraag mijns inziens in die zin worden beantwoord dat bij de beoordeling van het bestaan van een onevenredig risico voor de uiteindelijk begunstigde dat, op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, een uitzondering op de publieke toegang tot de hem betreffende informatie rechtvaardigt, rekening moet worden gehouden met ten eerste de risico's die specifiek in die bepaling zijn genoemd, alsmede met de grondrechten van de betrokkene, met name het recht op een privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die worden beschermd bij respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest, en met ten tweede het belang van het publiek en de samenleving in haar geheel om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn om te voorkomen dat het financiële stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.