CBb, 27-02-2014, nr. AWB 10/799

Voor zover [A] aan zijn betoog over de aan [B] verkochte grond de conclusie verbonden wil zien dat deze oppervlakte meetelt voor de berekening van zijn gebruiksnormen, overweegt het College als volgt.

Ingevolge artikel 7 Msw is het verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a en c, Msw geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Uit artikel 9 en artikel 11 Msw volgt dat de hoogte van deze gebruiksnormen in het concrete geval afhangt van het aantal hectaren tot het bedrijf van de landbouwer behorende landbouwgrond. Onder 'tot het bedrijf behorende landbouwgrond' wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw verstaan: "in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is."

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, LJN: BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel "Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)" (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in de landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt naar het oordeel van het College niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf van de landbouwer behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen.

Uit hetgeen het College in rechtsoverweging 5.3 van zijn uitspraak van 21 mei 2013 (AWB 11/274; www.rechtspraak.nl, LJN: CA2374) heeft overwogen, volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.

Tussen partijen is niet in geschil dat op basis van [A's] administratieve gegevens niet de conclusie kon worden getrokken dat de door hem aan [B] overgedragen grond in 2006 tot het bedrijf van [A] behoorde. De staatssecretaris mocht er in beginsel dus van uitgaan dat dit niet het geval was. Gelet daarop ziet het College zich voor de vraag gesteld of [A] er desondanks in is geslaagd aannemelijk te maken dat deze grond in 2006 tot zijn bedrijf behoorde in de hierboven bij randnummer 5.2.3 bedoelde zin.

Die vraag wordt ontkennend beantwoord. Het College neemt daarbij het volgende in overweging. [A's] centrale stelling is dat hij met [B] de mondelinge afspraak heeft gemaakt dat hij de grond in 2006 als grasland zou mogen blijven gebruiken en beheren. Een dergelijke mondelinge afspraak kan een geldige juridische titel opleveren, nu de titel vormvrij is. [A] is echter niet in staat gebleken zijn stelling op enigerlei wijze te staven, en noch [B] noch [C] (die de grond in 2006 feitelijk voor de teelt van landbouwproducten heeft gebruikt) – daartoe door de staatssecretaris bevraagd – is bereid gevonden het bestaan van een afspraak als door [A] bedoeld te bevestigen. Dat [A] naar eigen zeggen wel mest op de grond heeft uitgereden, betekent niet dat hij daartoe krachtens een geldige titel bevoegd was.

In deze omstandigheden kan het College niet tot de overtuiging komen dat [A] in 2006 voor de betrokken grond over een geldige titel beschikte die hem tot – kort gezegd – landbouwkundig gebruik bevoegd maakte. Dat betekent dat [A] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de betrokken grond tot zijn bedrijf behoorde, en dat deze grond dus niet meetelt voor de hoogte van [A's] gebruiksnormen. Het College verwerpt deze hogerberoepsgrond.

Ten aanzien van [A's] betoog dat de staatssecretaris de eindvoorraad 2006 te laag heeft vastgesteld, overweegt het College als volgt.

Uit artikel 12 Msw, gelezen in samenhang met artikel 68, tweede lid, Uitvoeringsbesluit, volgt – voor zover hier van belang – dat het saldo van de beginvoorraad van een bepaald jaar verminderd met de eindvoorraad van datzelfde jaar, al naargelang dat saldo positief of negatief is, wordt opgeteld bij of afgetrokken van de totale hoeveelheid in de bodem gebrachte mest. Een hogere eindvoorraad betekent voor het betrokken jaar dus een lagere hoeveelheid in de bodem gebrachte mest.

Tussen partijen is niet in geschil dat de aan het boetebesluit ten grondslag liggende, in kilogrammen stikstof en fosfaat uitgedrukte eindvoorraad 2006 beantwoordt aan een totaal mestvolume van 800 m3 (240 m3 runderdrijfmest en 560 m3 varkensdrijfmest). De staatssecretaris heeft deze gegevens overgenomen uit het controlerapport van de AID, en uit het rapport blijkt dat de betrokken AID-ambtenaren zich hiervoor hebben gebaseerd op het door [A] overgelegde 'overzicht begin- en eindvoorraden meststoffen'. Uit de beslissing op bezwaar en hetgeen de staatssecretaris in hoger beroep heeft aangevoerd, begrijpt het College dat hierbij is betrokken dat uit [A's] milieuvergunning is gebleken dat zijn opslagcapaciteit in 2006 in totaal 800 m3 bedroeg. De staatssecretaris heeft zich in dat kader op het standpunt gesteld dat de eindvoorraad 2006 niet groter kan zijn dan deze maximale opslagcapaciteit.

[A] meent dat de eindvoorraad gebaseerd moet worden op een mestopslag (volume) van 850 m3, dat wil zeggen 50 m3 meer dan aan de boete ten grondslag ligt. Ter onderbouwing voert [A] aan dat de maximale opslagcapaciteit groter is dan 800m3. Het is volgens hem dan ook niet juist de eindvoorraad te maximeren op die 800m3; er is ten onrechte geen rekening gehouden met een paar kleinere mestputten die op zijn bedrijf aanwezige zijn en die ook voor een deel gevuld waren.

De staatssecretaris heeft ter zitting de aanwezigheid van deze extra opslagputten erkend en heeft evenmin tegengesproken dat de opslagcapaciteit groter is dan 800 m3 (te weten 1150 m3), maar acht [A's] stelling dat de eindvoorraad 850 m3 bedroeg onvoldoende onderbouwd. De staatssecretaris wijst erop dat de mestvoorraad de enige post is binnen de mestbalans waarbij niet heel concreet wordt gemeten, en landbouwers beroepen zich er daarom regelmatig achteraf op dat de voorraden niet kloppen.

Het College stelt vast dat [A] geen concrete onderbouwing heeft aangedragen die aannemelijk maakt dat de eindvoorraad 2006 inderdaad meer dan 800 m3 bedraagt. Het College kan er evenwel niet aan voorbij gaan dat de staatssecretaris – nu hij niet meer ontkent dat, zoals [A] betoogt, de maximale opslagcapaciteit groter is dan 800 m3 – bij het opleggen van de boete kennelijk is uitgegaan van een onjuiste veronderstelling inzake de maximale opslagcapaciteit. Dat betekent dat het door de staatssecretaris gelegde verband tussen de maximale opslagcapaciteit enerzijds en de feitelijke eindvoorraad 2006 anderzijds in feite niet bestaat, althans niet in die zin dat reeds deze maximale capaciteit de totale eindvoorraad 2006 op 800 m3 begrenst. Het AID-rapport en de bijlagen bevatten over de aanvullende opslagcapaciteit geen concrete informatie en met name ook geen gegevens ter zake van de vraag of (de inhoud van) de extra opslagcapaciteit wel of niet is verdisconteerd in die 800 m3. De staatssecretaris heeft aangegeven ook zelf niet meer in staat te zijn dit te achterhalen.

Onder deze omstandigheden gaat het College ervan uit dat met de opslagcapaciteit van de kleinere mestputten geen rekening is gehouden en – zoals [A] stelt – (ook) in de extra opslagcapaciteit mest was opgeslagen, en dat deze mest dus niet (volledig) is verdisconteerd in de door de staatssecretaris vastgestelde eindvoorraad van 800 m3. Dat betekent dat de staatssecretaris de eindvoorraad 2006 onjuist en onvoldoende gemotiveerd heeft vastgesteld.

Nu de staatssecretaris bij het bepalen van de eindvoorraad is uitgegaan van de onjuiste veronderstelling dat de eindvoorraad niet groter kan zijn dan 800m3 gelet op de maximale opslagcapaciteit van 800m3, verweerder op zitting de mogelijkheid heeft opengelaten dat er gelet op de grotere hoeveelheid opslagcapaciteit meer mest opgeslagen was dan de vastgestelde 800m3 en de door [A] gestelde hoeveelheid opgeslagen mest niet gemotiveerd heeft weersproken, de eindvoorraad (in beginsel) bepaald wordt door middel van schatting van de hoeveelheid opgeslagen mest, het bepalen van die hoeveelheid thans niet meer mogelijk is en nadere aanvullende gegevens over de hoeveelheid opgeslagen mest eind 2006 ontbreken, bestaat er in de onderhavige specifieke situatie voor het College voldoende aanleiding het er voor te houden dat de eindvoorraad de door [A] bepleite hoeveelheid mest van 850m3 bedroeg.

Ingevolge het op grond van overgangsrecht nog toepasselijke artikel 22, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris op te dragen het bovenbedoelde gebrek in het besluit van 31 maart 2009 te herstellen door de boete op basis van een eindvoorraad van 850 m3 te herberekenen.

Voor het herstellen van het besluit zal een termijn van vier weken worden gesteld. Het College hecht eraan erop te wijzen dat deze termijn in beginsel niet wordt verlengd.

Nadat het besluit is hersteld zal het College einduitspraak doen.