HvJ EG, 16-07-2009, nr. C-165/08

Richtlijn 2001/18 is vastgesteld op basis van artikel 95 EG. Haar doel is, volgens artikel 1 ervan, conform het voorzorgsbeginsel, de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten en de bescherming van de volksgezondheid en het milieu bij, enerzijds, de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen (hierna: ‘GGO's’) in het milieu voor andere doeleinden dan het in de handel brengen in de Europese Gemeenschap, en anderzijds, het in de handel brengen in de Gemeenschap van GGO's als product of in producten.

Punt 9 van de considerans van richtlijn 2001/18 luidt:

In de punten 56 tot en met 58 van de considerans van deze richtlijn wordt verklaard:

Deel B van voornoemde richtlijn heeft betrekking op de voorwaarden waaronder toestemming wordt gegeven voor het doelbewust introduceren van GGO's voor andere doeleinden dan het in de handel brengen ervan.

Deel C van diezelfde richtlijn, dat de artikelen 12 tot en met 24 ervan omvat, behandelt de toestemming voor het in de handel brengen van GGO's als product of in producten.

Artikel 22 van richtlijn 2001/18, met het opschrift ‘Vrij verkeer’ bepaalt:

Artikel 23 van voornoemde richtlijn, met het opschrift ‘Vrijwaringsclausule’, luidt:

Artikel 29 van voornoemde richtlijn bepaalt:

Artikel 36 van richtlijn 2001/18 luidt:

Uit artikel 1, lid 1, van richtlijn 2002/53 blijkt dat deze ‘betrekking [heeft] op de opneming van rassen van bieten, groenvoedergewassen, granen, aardappelen, alsmede van oliehoudende planten en vezelgewassen in een gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen waarvan het zaaizaad of pootgoed in de handel mag worden gebracht volgens de bepalingen van de richtlijnen betreffende het in de handel brengen van respectievelijk bietenzaad (2002/54/EG [van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het in de handel brengen van bietenzaad (PB L 193, blz. 12)]), zaaizaad van groenvoedergewassen (66/401/EEG [van de Raad van 14 juni 1966 betreffende het in de handel brengen van zaaizaad van groenvoedergewassen (PB 125, blz. 2298)]), zaaigranen (66/402/EEG [van de Raad van 14 juni 1966 betreffende het in de handel brengen van zaaigranen (PB 125, blz. 2309)]), pootaardappelen (2002/56/EG [van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het in de handel brengen van pootaardappelen (PB L 193, blz. 60)]) en zaaizaad van oliehoudende planten en vezelgewassen (2002/57/EG [van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het in de handel brengen van zaaizaad van oliehoudende planten en vezelgewassen (PB L 193, blz. 74)])’. Volgens artikel 2 van datzelfde artikel, wordt de genoemde gemeenschappelijke rassenlijst ‘opgesteld op basis van de nationale rassenlijsten der lidstaten’.

Artikel 4, lid 4, van richtlijn 2002/53, waarin een aantal eisen zijn opgenomen waaraan de lidstaten met het oog op de toelating van een ras moeten voldoen, bepaalt:

In artikel 16 van richtlijn 2002/53 wordt bepaald:

Artikel 17 van deze richtlijn bepaalt:

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat uit artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en de rechtspraak daarover volgt dat elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Deze aanduidingen moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat de conclusies hiervan op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van de grieven recht te doen (zie met name arrest van 12 februari 2009, Commissie/Polen, C-475/07, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft tevens geoordeeld dat in het kader van een beroep krachtens artikel 226 EG, dit beroep de grieven coherent en nauwkeurig moeten uiteenzetten, zodat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het gemeenschapsrecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen (zie met name arrest Commissie/Polen, reeds aangehaald, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de eerste plaats het onderdeel van het beroep betreft dat betrekking heeft op richtlijn 2002/53, kan in casu worden volstaan met eraan te herinneren dat de Commissie, ondanks de relatieve dubbelzinnigheid van de conclusies van het verzoekschrift op dit punt, in dupliek heeft bevestigd dat dit beroep was gericht op vaststelling van een niet-nakoming door de Republiek Polen van de verplichtingen die voor deze lidstaat voortvloeien uit alleen de uitdrukkelijk in deze conclusies genoemde bepalingen, te weten de artikelen 4, lid 4, en 16 van voornoemde richtlijn. Aangezien de Commissie bovendien, zowel tijdens de precontentieuze procedure als in haar verzoekschrift, duidelijk heeft aangegeven waarom zij van mening was dat de litigieuze nationale bepalingen deze twee bepalingen schonden en de Republiek Polen dus alle gelegenheid heeft gehad om op dit punt nuttig verweer te kunnen voeren, kan dit onderdeel van het beroep niet niet-ontvankelijk worden verklaard.

Wat in de tweede plaats de ontvankelijkheid betreft van het onderdeel van het beroep dat betrekking heeft op richtlijn 2001/18, moet worden geconstateerd dat de Commissie haar grieven betreffende de artikelen 22 en 23 van deze richtlijn begrijpelijk en voldoende gedetailleerd heeft toegelicht. Daarentegen heeft zij onvoldoende duidelijk uiteengezet waarom zij van mening was dat de Republiek Polen al haar verplichtingen ingevolge deze richtlijn niet is nagekomen.

In het verzoekschrift van de Commissie worden immers enkel artikel 2, lid 2, van richtlijn 2001/18, dat een definitie bevat van GGO's, alsmede de artikelen 19, leden 1 en 2, 22 en 23, lid 1, die zijn opgenomen in deel C ervan, dat betrekking heeft op het in de handel brengen van GGO's, weergegeven. Dat verzoekschrift bevat vervolgens enkel nauwkeurige uiteenzettingen met betrekking tot de bovengenoemde artikelen 22 en 23, alvorens te concluderen dat de litigieuze nationale bepalingen onverenigbaar zijn ‘met het stelsel van vrij verkeer dat is ingevoerd bij deze richtlijn in haar geheel en in het bijzonder bij de artikelen 22 en 23 ervan’.

Zoals de Republiek Polen terecht opmerkt, geeft een dergelijke summiere verklaring geen enkele uitleg over de redenen waarom richtlijn 2001/18, die met name een onderdeel B omvat, dat is gewijd aan de doelbewuste introductie van GGO's voor andere doeleinden dan het in de handel brengen ervan, alsmede een deel D, dat bepalingen bevat met betrekking tot de vertrouwelijkheid, de etikettering en de uitwisseling van informatie, ‘in haar geheel’ zou zijn geschonden, zoals in de conclusies van het verzoekschrift wordt gesteld.

Uit het voorgaande volgt dat het onderdeel van het beroep dat betrekking heeft op richtlijn 2001/18, enkel ontvankelijk is voor zover het een gestelde niet-nakoming van de artikelen 22 en 23 van deze richtlijn betreft, maar niet voor zover het is gericht op vaststelling van een schending van diezelfde richtlijn, ‘in haar geheel’.

De Republiek Polen heeft, in haar verweerschrift en in dupliek, haar betoog uitsluitend toegespitst op de ethische en religieuze gronden waarop de litigieuze nationale bepalingen zijn gebaseerd.

De Republiek Polen betwist niet dat de in de litigieuze nationale bepalingen neergelegde verboden de richtlijnen 2001/18 en 2002/53 zouden schenden indien bevestigd zou worden dat zij alleen de handel in zaaizaad van genetisch gemodificeerde rassen en op de opneming hiervan in een gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen regelen, doch betoogt dat dit in casu niet het geval is. Voor zover deze nationale bepalingen ethische doelen nastreven die niets van doen hebben met de doelstellingen van bescherming van volksgezondheid en milieu alsmede van vrij verkeer, die kenmerkend zijn voor deze richtlijnen, vallen zij namelijk buiten de werkingssfeer ervan, zodat de daaruit voortvloeiende belemmeringen van het vrije verkeer van GGO's, die mogelijk in strijd zijn met artikel 28 EG, in voorkomend geval kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 30 EG.

In dit verband is het Hof evenwel van oordeel dat voor de beslechting van onderhavige zaak geen uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag of, in hoeverre en onder welke eventuele voorwaarden, de lidstaten een recht behouden om zich te beroepen op ethische of religieuze argumenten ter rechtvaardiging van de vaststelling van nationale maatregelen die, zoals de litigieuze nationale bepalingen, afwijken van de bepalingen van de richtlijnen 2001/18 en 2002/53.

In casu kan namelijk worden volstaan met vast te stellen dat de Republiek Polen, op wie in een dergelijk geval de bewijslast rust, hoe dan ook niet heeft aangetoond dat de litigieuze nationale bepalingen inderdaad de gestelde religieuze en ethische doelen nastreven, doelen waarvan het bestaan door de Commissie overigens in twijfel wordt getrokken.

Er zij aan herinnerd dat uit de rechtspraak volgt dat het aan de lidstaten staat, aan te tonen dat aan de voorwaarden voor een afwijking van artikel 28 EG is voldaan (zie in die zin arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië, C-110/05, Jurispr. blz. I-00000, punt 62). Met name wanneer een lidstaat waartegen een beroep tot vaststelling van niet-nakoming is ingesteld, zich in zijn verweer beroept op een aan artikel 30 EG ontleende rechtvaardiging, hoeft het Hof zich over deze rechtvaardiging enkel uit te spreken voor zover vaststaat, of naar behoren is aangetoond, dat de betrokken nationale regeling inderdaad de doelen nastreeft die de verwerende staat in dit verband daaraan toekent (zie in die zin met name arresten van 8 februari 1983, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 124/81, Jurispr. blz. 203, punt 35; 15 november 2005, Commissie/Oostenrijk, C-320/03, Jurispr. blz. I-9871, punt 71, en 11 september 2008, Commissie/Duitsland, C-141/07, Jurispr. blz. I-00000, punt 47).

Wat meer bepaald de rechtvaardiging betreft die wordt ontleend aan de in het kader van de onderhavige zaak door de Republiek Polen aangevoerde bescherming van de publieke moraal, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat niet aan een dergelijke bewijsplicht kan worden voldaan met beweringen die zo algemeen zijn als die welke door deze lidstaat tijdens de precontentieuze procedure zijn aangevoerd, en die bestaan in verwijzingen naar de bezorgdheid inzake het milieu en de volksgezondheid, naar de hevige tegenstand waarvan de Poolse bevolking blijk geeft ten aanzien van GGO's, en naar het feit dat de parlementen van de woiwodschappen resoluties hebben vastgesteld waarin wordt verklaard dat het grondgebied van de woiwodschappen moet worden gevrijwaard van genetisch gemodificeerde gewassen en GGO's.

In deze omstandigheden blijkt immers dat de publieke moraal in werkelijkheid niet zelfstandig wordt ingeroepen, maar in samenhang met de rechtvaardigingsgrond inzake de bescherming van het milieu en de gezondheid, die in casu nu juist het voorwerp van richtlijn 2001/18 vormen (zie in die zin arrest van 19 maart 1998, Compassion in World Farming, C-1/96, Jurispr. blz. I-1251, punt 66).

Het standpunt van een gedeelte van de publieke opinie kan voor een lidstaat dus geen grond opleveren om eenzijdig in te gaan tegen een door de instellingen van de Gemeenschap vastgestelde harmonisatiemaatregel (zie arrest Compassion in World Farming, reeds aangehaald, punt 67). Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht in een zaak die nu juist betrekking had op richtlijn 2001/18, kan een lidstaat zich met name niet beroepen op problemen die zich bij de uitvoering van een gemeenschapshandeling voordoen, daaronder begrepen problemen ten gevolge van verzet van particulieren, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen en termijnen (zie arrest van 9 december 2008, Commissie/Frankrijk, C-121/07, Jurispr. blz. I-00000, punt 72).

Wat de argumenten betreft die meer specifiek van religieuze of ethische aard zijn, die de Republiek Polen voor het eerst heeft aangevoerd in het kader van haar bij het Hof ingediende verweerschrift en dupliek, moet in de tweede plaats worden geconstateerd dat deze lidstaat niet heeft aangetoond dat deze overwegingen daadwerkelijk ten grondslag hebben gelegen aan de vaststelling van de litigieuze nationale bepalingen.

De Republiek Polen heeft immers in wezen veeleer verwezen naar een soort algemeen vermoeden dat het geen verbazing zou wekken dat dit in casu het geval is geweest. Ten eerste beroept de Republiek Polen zich op het feit dat algemeen bekend is dat de Poolse samenleving een fundamenteel belang hecht aan de christelijke en katholieke waarden. Ten tweede beklemtoont zij dat de politieke partijen die ten tijde van de vaststelling van de litigieuze nationale bepalingen de meerderheid vormden binnen het Poolse parlement, deze waarden nu juist hooghielden. In deze omstandigheden is het volgens deze lidstaat redelijk om te veronderstellen dat de afgevaardigden, die over het algemeen geen wetenschappelijke opleiding hebben genoten, makkelijker kunnen worden beïnvloed door religieuze of ethische opvattingen, waardoor zij zich dus in het algemeen bij hun politieke handelingen eerder laten leiden dan door andere overwegingen, met name die welke samenhangen met ingewikkelde wetenschappelijke beoordelingen met betrekking tot de bescherming van het milieu of de volksgezondheid.

Dergelijke overwegingen kunnen evenwel niet volstaan om aan te tonen dat de vaststelling van de litigieuze nationale bepalingen daadwerkelijk is ingegeven door de ethische en religieuze redenen die worden beschreven in het verweerschrift en de dupliek, dit des te meer nu de Republiek Polen haar verweer, gedurende de precontentieuze fase, hoofdzakelijk had gebaseerd op de gebreken die aan richtlijn 2001/18 zouden kleven vanuit het oogpunt van het voorzorgsbeginsel en van de risico's die deze richtlijn het milieu en de volksgezondheid zou doen lopen.

In deze omstandigheden moet, teneinde uitspraak te doen op het door de Commissie ingestelde beroep, nog worden vastgesteld dat, zoals de Commissie heeft betoogd, algemene verboden, zoals die welke zijn neergelegd in de litigieuze nationale bepalingen, indruisen tegen de verplichtingen die voor de Republiek Polen voortvloeien zowel uit de artikelen 22 en 23 van richtlijn 2001/18, als uit de artikelen 4, lid 4, en 16 van richtlijn 2002/53.

In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de artikelen 22 en 23 van richtlijn 2001/18 de lidstaten de verplichting opleggen om het in de handel brengen van GGO's als product of in producten die aan deze richtlijn voldoen, niet te verbieden, beperken of verhinderen, tenzij zij zich, met inachtneming van de nauwkeurige voorwaarden overeenkomstig de specifieke bepalingen waarin de tweede van deze bepalingen in dit verband voorziet, kunnen beroepen op de mogelijkheid om de daarin bedoelde vrijwaringsmaatregelen te nemen. Voorts is een nationale maatregel die eenzijdig een algemeen verbod instelt op de handel in zaaizaad van GGO's, zoals die welke is neergelegd in artikel 57, lid 3, van de zaaizaadwet, duidelijk in strijd met de bepalingen van voornoemde artikelen 22 en 23.

Een dergelijk algemeen verbod is duidelijk ook in strijd met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2002/53, dat de lidstaten verplicht om zaaizaad van rassen die overeenkomstig deze richtlijn zijn toegelaten, aan geen enkele handelsbeperking in verband met het ras te onderwerpen, tenzij zij zich kunnen beroepen op de in lid 2 van ditzelfde artikel bedoelde, in casu niet van toepassing zijnde, uitzonderingen. Dienaangaande staat vast, zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht, dat een bepaald aantal rassen die overeenkomstig deze richtlijn zijn toegelaten en die derhalve worden vermeld in de in artikel 17 ervan genoemde gemeenschappelijke rassenlijst voor landbouwgewassen, rassen zijn die genetisch zijn gemodificeerd.

In de tweede plaats volgt met name uit artikel 4, lid 4, van richtlijn 2002/53, dat de opneming van genetisch gemodificeerde rassen in de nationale rassenlijst geen voorwerp kan vormen van een algemeen verbod als dat van artikel 5, lid 4, van de zaaizaadwet. Met name uit dit artikel 4, lid 4, volgt immers dat de eventuele weigering om een ras op te nemen in voornoemde nationale lijst, enkel omdat het als kenmerk heeft dat het genetisch is gemodificeerd, alleen kan worden gerechtvaardigd indien niet alle passende maatregelen zijn genomen om gevaar voor de volksgezondheid te voorkomen, hetgeen, zoals de Commissie terecht heeft gesteld, met name niet het geval kan zijn wanneer een ras overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2001/18 is toegelaten.

Gelet op het voorgaande, moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen, door het vrije verkeer van zaaizaad van genetisch gemodificeerde rassen en de opneming van genetisch gemodificeerde rassen in de nationale rassenlijst te verbieden, de krachtens de artikelen 22 en 23 van richtlijn 2001/18, alsmede de krachtens de artikelen 4, lid 4, en 16 van richtlijn 2002/53 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Het beroep moet evenwel, zoals volgt uit punt 48 van het onderhavige arrest, niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het ertoe strekt te doen vaststellen dat de Republiek Polen de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 2001/18 in haar geheel.