HvJ EU, 21-05-2019, nr. C-235/17

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2019:432

Instantie: Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum: 21-05-2019
Magistraten: K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, A. Prechal, E. Regan, T. von Danwitz, A. Rosas, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund, C. Vajda, S. Rodin
Zaaknummer: C-235/17
Conclusie: H. Saugmandsgaard øe
Roepnaam: Commissie/Hongarije (Usufruits sur terres agricoles)
Vakgebied(en): EU-recht (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:EU:C:2019:432, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 21‑05‑2019
ECLI:EU:C:2018:971, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 29‑11‑2018

Uitspraak 21‑05‑2019

K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, A. Prechal, E. Regan, T. von Danwitz, A. Rosas, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund, C. Vajda, S. Rodin

Partij(en)

In zaak C-235/17*,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 5 mei 2017,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Malferrari en L. Havas als gemachtigden,

verzoekster,

tegen

Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér als gemachtigde,

verweerder,

Inhoud

I.

Toepasselijke bepalingen

A.

Unierecht

1.: Handvest
2.: Toetredingsakte van 2003

B.

Hongaars recht

II.

Precontentieuze procedure

III.

Voorwerp van het beroep

IV.

Bevoegdheid van het Hof

A.: Argumenten van partijen
B.: Beoordeling door het Hof

V.

Ten gronde

A.

Argumenten van partijen

B.

Beoordeling door het Hof

1.

Artikel 49 VWEU

2.

Artikel 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest

a)

Toepasselijkheid van artikel 63 VWEU en bestaan van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal

b)

Rechtvaardiging van de beperking van het vrije verkeer van kapitaal en toepasselijkheid van artikel 17 van het Handvest

1)

Bestaan van een ontneming van eigendom in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest

2)

Rechtvaardigingsgronden en redenen van algemeen belang

i): Rechtvaardiging op grond van doelstellingen van algemeen belang in verband met de exploitatie van landbouwgrond
ii): Rechtvaardiging op grond van schending van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties
iii): Rechtvaardiging die is gebaseerd op de bestrijding, op grond de bescherming van de openbare orde, van praktijken die erop zijn gericht het nationale recht te omzeilen
iv): Geen redenen van algemeen belang en schadeloosstellingsregeling in de zin van artikel 17 van het Handvest

c)

Slotsom

VI.

Kosten

wijst

HET HOF (Grote kamer),

samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, R. Silva de Lapuerta, vicepresident, J.-C. Bonichot, A. Prechal (rapporteur), E. Regan en T. von Danwitz, kamerpresidenten, A. Rosas, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund, C. Vajda en S. Rodin, rechters,

advocaat-generaal: H. Saugmandsgaard Øe,

griffier: I. Illéssy, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 juli 2018,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 november 2018,

het navolgende

Arrest

1

Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije, gelet op met name de sinds 1 januari 2013 van kracht zijnde bepalingen van de termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (wet nr. LV van 1994 inzake productiegrond; hierna: ‘wet productiegrond van 1994’), de relevante bepalingen van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (wet nr. CXXII van 2013 betreffende de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond; hierna: ‘wet landbouwgrond van 2013’), alsook een aantal bepalingen van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (wet nr. CCXII van 2013 houdende een aantal bepalingen en overgangsmaatregelen betreffende wet nr. CXXII van 2013 inzake de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond; hierna: ‘wet overgangsmaatregelen van 2013’) en § 94, lid 5, van de ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (wet nr. CXLI van 1997 betreffende het grondregister; hierna: ‘wet grondregister’), zijn verplichtingen krachtens de artikelen 49 en 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) niet is nagekomen, doordat het de rechten van vruchtgebruik op landbouw- en bosbouwgrond op kennelijk onevenredige wijze heeft beperkt.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Handvest

2

Artikel 17 van het Handvest, met het opschrift ‘Het recht op eigendom’, bepaalt in lid 1:

‘Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.’

3

Artikel 51 van het Handvest draagt het opschrift ‘Toepassingsgebied’ en bepaalt in lid 1:

‘De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. […]’

4

Artikel 52 van het Handvest heeft als opschrift ‘Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen’ en bepaalt in de leden 1 en 3 ervan:

‘1.: Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
: […]
3.: Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.’

2. Toetredingsakte van 2003

5

Bijlage X bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33; hierna: ‘Toetredingsakte van 2003’) heeft als opschrift ‘Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Hongarije’. Hoofdstuk 3 van deze bijlage, met als opschrift ‘Vrij kapitaalverkeer’, bepaalt in punt 2:

‘Onverminderd de verplichtingen uit hoofde van de Verdragen waarop de Europese Unie gegrond is, mag Hongarije gedurende een periode van zeven jaar na de datum van toetreding de in haar bij de ondertekening van deze Akte bestaande wetgeving inzake de aankoop van landbouwgrond vastgestelde verbodsbepalingen handhaven ten aanzien van het verwerven van landbouwgronden door natuurlijke personen die niet ingezeten zijn of die geen onderdaan zijn van Hongarije en door rechtspersonen. In geen geval mogen onderdanen van de lidstaten of rechtspersonen die zijn opgericht overeenkomstig de wetgeving van een andere lidstaat bij de verwerving van landbouwgrond een minder gunstige behandeling krijgen dan op het moment van ondertekening van het Toetredingsverdrag. […]

Onderdanen van een andere lidstaat die zich als zelfstandige landbouwers willen vestigen en die gedurende ten minste drie jaar ononderbroken legaal in Hongarije hebben verbleven en daar een landbouwactiviteit hebben uitgeoefend, vallen niet onder het bepaalde in de voorgaande alinea en mogen niet onderworpen worden aan andere voorschriften en procedures dan die welke voor Hongaarse onderdanen gelden.

[…]

Indien er voldoende bewijs is dat er aan het einde van de overgangsperiode ernstige verstoringen of gevaar voor zulke verstoringen op de Hongaarse markt voor landbouwgrond bestaan, besluit de Commissie, op verzoek van Hongarije, tot een verlenging van de overgangsperiode met ten hoogste 3 jaar.’

6

Bij besluit 2010/792/EU van de Commissie van 20 december 2010 tot verlenging van de overgangsperiode met betrekking tot de verwerving van landbouwgrond in Hongarije (PB 2010, L 336, blz. 60) is de in bijlage X, hoofdstuk 3, punt 2, bij de Toetredingsakte van 2003 vastgestelde overgangsperiode verlengd tot en met 30 april 2014.

B. Hongaars recht

7

§ 38, lid 1, van de földről szóló 1987. évi I. törvény (wet nr. I van 1987 inzake grond) bepaalde dat natuurlijke personen die niet de Hongaarse nationaliteit bezitten of die de Hongaarse nationaliteit bezitten, maar permanent buiten Hongarije wonen, alsook rechtspersonen met zetel buiten Hongarije of met zetel in Hongarije, maar waarvan het kapitaal in handen is van buiten Hongarije gevestigde natuurlijke of rechtspersonen, slechts productiegrond door koop, ruil of schenking in eigendom konden verkrijgen na voorafgaande toestemming van de minister van Financiën.

8

Bij § 1, lid 5, van de 171/1991 Korm. Rendelet (regeringsbesluit 171/1991) van 27 december 1991, die op 1 januari 1992 in werking is getreden, is uitgesloten dat personen die geen onderdaan zijn van Hongarije, met uitzondering van personen met een permanente verblijfsvergunning en personen die erkend zijn als vluchteling, productiegrond verwerven.

9

De wet productiegrond van 1994 behield dit verbod op het verwerven van productiegrond, en heeft het uitgebreid tot rechtspersonen, ongeacht of zij al dan niet in Hongarije zijn gevestigd.

10

Deze wet is met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd bij de termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (wet nr. CXVII van 2001 tot wijziging van wet nr. LV van 1994 inzake productiegrond) om ook de mogelijkheid uit te sluiten dat bij overeenkomst een recht van vruchtgebruik op productiegrond wordt gevestigd ten gunste van natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen. Na deze wijzigingen was in § 11, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 bepaald dat ‘de bepalingen van hoofdstuk II betreffende de beperking van de eigendomsverkrijging moeten worden toegepast, om bij overeenkomst het recht van vruchtgebruik en het recht van gebruik te vestigen. […]’

11

§ 11, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 is vervolgens gewijzigd bij de egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (wet nr. CCXIII van 2012 tot wijziging van bepaalde wetten betreffende de landbouw). In zijn nieuwe, gewijzigde versie, die op 1 januari 2013 in werking is getreden, bepaalde § 11, lid 1, dat ‘[h]et bij overeenkomst gevestigde recht van vruchtgebruik nietig is, behalve indien het ten gunste van een naast familielid is gevestigd’. Wet nr. CCXIII van 2012 heeft in de wet productiegrond van 1994 ook een nieuwe § 91, lid 1, ingevoegd, volgens welke bepaling ‘op 1 januari 2013 bestaande rechten van vruchtgebruik die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 30 december 2032, zijn gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, van rechtswege tenietgaan op 1 januari 2033’.

12

De wet landbouwgrond van 2013 is vastgesteld op 21 juni 2013 en in werking getreden op 15 december 2013.

13

In § 37, lid 1, van de wet landbouwgrond van 2013 is het voorschrift behouden dat een bij overeenkomst gevestigd recht van vruchtgebruik of van gebruik op landbouwgrond nietig is, behalve indien het ten gunste van een naast familielid is gevestigd.

14

§ 5, punt 13, van deze wet bevat de volgende definitie:

‘‘Naaste familieleden’: echtgenoot en echtgenote, bloedverwanten in de opgaande of neergaande rechte lijn, geadopteerde kinderen en kinderen van de echtgenoot of echtgenote, adoptieouders, stiefouders, alsmede broers en zussen’.

15

De wet overgangsmaatregelen van 2013 is vastgesteld op 12 december 2013 en in werking getreden op 15 december 2013.

16

§ 108, lid 1, van deze wet, waarbij § 91, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 is ingetrokken, bepaalt:

‘Op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik of van gebruik die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 30 april 2014, zijn gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, gaan van rechtswege teniet op 1 mei 2014.’

17

In § 94 van de wet grondregister staat te lezen:

‘1.: Met het oog op de schrapping uit het grondregister van de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik (voor de toepassing van dit artikel hierna samen: ‘rechten van vruchtgebruik’) die krachtens § 108, lid 1, van de [wet overgangsmaatregelen van 2013] tenietgaan, moet de natuurlijke persoon die houder van rechten van vruchtgebruik is, op aanmaning van de met het beheer van het register belaste autoriteit, welke wordt verstuurd op uiterlijk 31 oktober 2014, binnen 15 dagen na ontvangst van de aanmaning op het daartoe door de minister opgestelde formulier verklaren wat zijn eventuele naaste familieband is tot de persoon die op het aan de inschrijving in het register ten grondslag liggende document als eigenaar van de grond is vermeld. Bij gebreke van een verklaring binnen de gestelde termijn wordt na 31 december 2014 geen gevolg meer gegeven aan het verzoek om een bewijs van inschrijving.
: […]
3.: Indien uit de verklaring geen naaste familieband blijkt of indien binnen de gestelde termijn geen verklaring is afgelegd, schrapt de met het beheer van het grondregister belaste autoriteit, binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn waarbinnen de verklaring moet worden afgelegd en uiterlijk op 31 juli 2015, ambtshalve de rechten van vruchtgebruik uit het grondregister.
: […]
5.: De overheidsdienst voor grondzaken schrapt uiterlijk op 31 december 2014 ambtshalve de ten behoeve van rechtspersonen of entiteiten welke geen rechtspersoonlijkheid bezitten maar in het register inschrijfbare rechten kunnen verwerven, ingeschreven rechten van vruchtgebruik die op grond van § 108, lid 1, van de [wet overgangsmaatregelen van 2013] zijn afgeschaft, uit het grondregister.’

II. Precontentieuze procedure

18

Aangezien de Commissie van mening was dat Hongarije de artikelen 49 en 63 VWEU alsook artikel 17 van het Handvest had geschonden door in een aantal bepalingen van de wet overgangsmaatregelen van 2013 — waaronder § 108, lid 1, van deze wet — beperkingen van het recht van vruchtgebruik op landbouwgrond vast te stellen, heeft zij deze lidstaat op 17 oktober 2014 een aanmaningsbrief toegezonden. Hongarije heeft hierop geantwoord bij brief van 18 december 2014, waarin het deze schendingen betwistte.

19

Op 19 juni 2015 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij stelde dat Hongarije de in het vorige punt genoemde bepalingen van het Unierecht had geschonden door bij § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 per 1 mei 2014 bepaalde rechten van vruchtgebruik af te schaffen. Deze lidstaat heeft hierop geantwoord bij brieven van 9 oktober 2015 en 18 april 2016, waarin hij tot de slotsom kwam dat er geen sprake was van de beweerde niet-nakomingen.

20

Daarop heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.

III. Voorwerp van het beroep

21

In het petitum van haar verzoekschrift verwijt de Commissie Hongarije de rechten van vruchtgebruik op landbouw- en bosbouwgrond (hierna: ‘landbouwgrond’) in strijd met het Unierecht te hebben ‘beperkt’, gelet op de verschillende nationale bepalingen die zij in dit petitum noemt. Uit zowel het met redenen omkleed advies als de inhoud van het verzoekschrift zelf blijkt echter — en overigens zijn de partijen het erover eens, zoals is bevestigd door de debatten ter terechtzitting waarnaar de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft verwezen — dat de in casu door de Commissie verweten beperking van de rechten van vruchtgebruik meer bepaald de beperking is die voortvloeit uit de afschaffing van deze rechten bij § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013. De andere nationale bepalingen waarnaar het petitum van het verzoekschrift verwijst, worden in het petitum en in het verzoekschrift zelf slechts vermeld als elementen van het nationaal regelgevend kader waartoe deze § 108, lid 1, behoort. Deze elementen zijn essentieel voor een volledig begrip van de reikwijdte van laatstgenoemde bepaling.

22

Het beroep van de Commissie strekt dus ertoe vast te stellen dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens de artikelen 49 en 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest niet is nagekomen door § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 (hierna: ‘bestreden regeling’) vast te stellen en daarmee de rechten van vruchtgebruik op in deze lidstaat gelegen landbouwgrond die eerder waren gevestigd tussen personen die geen naaste familieleden zijn, van rechtswege af te schaffen.

IV. Bevoegdheid van het Hof

A. Argumenten van partijen

23

Hongarije stelt om te beginnen dat, aangezien de bij de bestreden regeling afgeschafte vruchtgebruikovereenkomsten de vóór de toetreding van Hongarije tot de Unie geldende verbodsbepalingen inzake de eigendomsverkrijging van landbouwgrond hebben omzeild en dus reeds vóór de toetreding van Hongarije tot de Unie ab initio nietig waren, noch de aldus geschonden verbodsbepalingen, noch de gevolgen ervan, noch bijgevolg de latere afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik door de bestreden regeling kunnen worden beoordeeld in het licht van het Unierecht. Het Hof is immers niet bevoegd om dat recht uit te leggen wanneer de feiten van het geschil dateren van vóór de toetreding van de betrokken lidstaat tot de Unie.

24

De Commissie betoogt dat het Unierecht onmiddellijk van toepassing is in de nieuwe lidstaten en dat het voorwerp van het geschil in casu betrekking heeft op een in 2013 vastgestelde nationale regeling die voorziet in de afschaffing ex lege op 1 mei 2014 van de destijds nog bestaande en in het grondregister ingeschreven rechten van vruchtgebruik en niet op de rechtmatigheid van vruchtgebruikovereenkomsten die vóór de toetreding van Hongarije tot de Unie zijn gesloten. Hongarije heeft in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies trouwens uitdrukkelijk erkend dat de Hongaarse rechtbanken in geen enkele zaak vruchtgebruikovereenkomsten nietig hebben verklaard.

B. Beoordeling door het Hof

25

Volgens vaste rechtspraak is het Hof bevoegd om het Unierecht uit te leggen wat de toepassing ervan in een nieuwe lidstaat betreft vanaf de datum van de toetreding van die lidstaat tot de Unie (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26

Zoals de Commissie heeft gesteld, bestonden de door de bestreden regeling getroffen rechten van vruchtgebruik in casu nog op 30 april 2014 en zijn zij afgeschaft en vervolgens uit het grondregister geschrapt krachtens deze regeling — die bijna tien jaar na de toetreding van Hongarije tot de Unie is vastgesteld — en niet door de toepassing van nationale regelingen die vóór de datum van deze toetreding van kracht waren en volledige uitwerking ten aanzien van dergelijke rechten van vruchtgebruik hadden.

27

Bijgevolg moet het betoog waarmee Hongarije betwist dat het Hof bevoegd is, worden afgewezen.

V. Ten gronde

A. Argumenten van partijen

28

De Commissie voert in de eerste plaats aan dat de bestreden regeling, naargelang de specifieke kenmerken van elk mogelijk geval, zowel de vrijheid van vestiging als het vrije verkeer van kapitaal kan beperken en bijgevolg zowel artikel 49 VWEU als artikel 63 VWEU kan schenden.

29

In de tweede plaats is deze regeling indirect discriminerend ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije, aangezien zij tussen 1992 en 2002 alleen door de vestiging van een vruchtgebruik in landbouwgrond in Hongarije konden investeren en bovendien zelden naaste familieleden hadden die eigenaar waren van dergelijke grond en van wie zij een recht van vruchtgebruik op die grond zouden kunnen hebben verkregen. In die omstandigheden kan de bestreden regeling niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU of door in de rechtspraak aanvaarde dwingende redenen van algemeen belang.

30

In de derde plaats, en gesteld dat dergelijke rechtvaardigingsgronden mogelijk zijn, kunnen de door Hongarije aangevoerde rechtvaardigingsgronden in casu niet worden aanvaard en voldoet de bestreden regeling niet aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel.

31

Aangaande — ten eerste — de verschillende in de preambule van de wet landbouwgrond van 2013 vermelde en door de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) in zijn arrest nr. 25 van 21 juli 2015 genoemde doelstellingen van het landbouwbeleid, namelijk ervoor zorgen dat de productieve landbouwgrond uitsluitend in handen is van de natuurlijke personen die deze grond bewerken en niet voor speculatieve doeleinden wordt gehouden, landverkaveling tegengaan, een plattelandsbevolking en een duurzame landbouwproductie in stand houden alsook landbouwbedrijven oprichten die een levensvatbare omvang hebben en concurrerend zijn, stelt de Commissie dat deze doelstellingen geen belemmering van het vrije verkeer van kapitaal rechtvaardigen.

32

In ieder geval zijn de betrokken beperkingen niet geschikt, niet coherent en evenmin noodzakelijk om de aldus ingeroepen doelstellingen te bereiken.

33

Aangaande — ten tweede — de doelstelling om de onwettige situaties te regulariseren die voortvloeien uit de verwerving van rechten van vruchtgebruik door niet-ingezetenen die niet beschikken over een valutatransactievergunning van de nationale bank van Hongarije — die tot 16 juni 2001 vereist was op grond van wet nr. XCV van 1995 betreffende deviezen — betoogt de Commissie dat een dergelijk vergunningsvereiste, sinds de toetreding van Hongarije tot de Unie, tot door het Unierecht verboden discriminatie op grond van nationaliteit leidt. Overigens heeft Hongarije tijdens de precontentieuze procedure toegegeven dat geen enkele Hongaarse rechter heeft geoordeeld dat de verwerving van een recht van vruchtgebruik zonder valutatransactievergunning tot de nietigheid van dit vruchtgebruik leidt.

34

Aangaande — ten derde — de doelstelling van de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik die vóór 1 januari 2002 zijn verworven door niet-ingezetenen of rechtspersonen die aldus het verbod op de verwerving van eigendom op onwettige wijze zouden hebben omzeild, is de Commissie van mening dat de omstandigheid dat een onderdaan van een andere lidstaat dan Hongarije voor investeringen in landbouwgrond of vestiging in Hongarije kiest voor een rechtstitel die krachtens de wetgeving van deze lidstaat beschikbaar is, louter de uitoefening van de in de artikelen 49 en 63 VWEU gewaarborgde vrijheden vormt en derhalve niet als misbruik kan worden aangemerkt.

35

Bovendien staaft Hongarije zijn bewering niet dat alle vruchtgebruikovereenkomsten die onder de bestreden regeling vallen, op onrechtmatige wijze zijn gesloten. Hongarije zet met name niet uiteen waarom dit het geval zou kunnen zijn met betrekking tot de overeenkomsten van klagers — die de Commissie aan het Hof heeft overgelegd — en noemt geen enkele overeenkomst die door de rechter onwettig is verklaard. Bovendien, zelfs gesteld dat in bepaalde gevallen het recht van vruchtgebruik zou zijn gevestigd om de geldende regels te omzeilen, kan deze vaststelling alleszins niet worden veralgemeend door ervan uit te gaan dat eenieder die een dergelijk recht heeft gevestigd, met een dergelijk oogmerk heeft gehandeld.

36

Ten vierde is de Commissie van mening dat de bestreden regeling het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel schendt. Deze beginselen hebben immers tot gevolg dat het in geval van afschaffing van rechtstitels die de houders ervan in staat stellen een economische activiteit uit te oefenen, niet evenredig en gerechtvaardigd zou zijn om te voorzien in een overgangsperiode van slechts vier en een halve maand, terwijl tegelijkertijd de twintigjarige overgangsperiode die minder dan een jaar eerder was vastgesteld, wordt afgeschaft. Ook het feit dat niet is voorzien in een specifieke vergoeding ter compensatie — onder vooraf bepaalde voorwaarden — van de betrokken personen voor de ontneming van de betaalde tegenprestatie, de waardevermindering van de gedane investeringen en het verlies aan inkomsten, is in strijd met deze beginselen.

37

Ten vijfde stelt de Commissie dat, aangezien de bestreden regeling de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van kapitaal belemmert en Hongarije dwingende redenen van algemeen belang aanvoert om dergelijke belemmeringen te rechtvaardigen, de bepalingen van het Handvest in casu van toepassing zijn.

38

Deze regeling is in strijd met artikel 17 van het Handvest. De afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik is immers een ontneming van eigendom in de zin van dat artikel en van artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: ‘EVRM’).

39

De ontneming van rechten van vruchtgebruik ten nadele van duizenden niet-Hongaarse burgers wordt in casu niet gerechtvaardigd door een toelaatbare reden van algemeen belang en, zelfs indien deze ontneming toch gerechtvaardigd zou kunnen worden, zou zij niet evenredig zijn, met name gelet op de hierboven uiteengezette elementen. Bovendien voorzag de bestreden regeling niet in de door artikel 17 van het Handvest vereiste schadeloosstelling om de ontneming van zakelijke rechten van aanzienlijke economische waarde met doeltreffende middelen te vergoeden.

40

Ten slotte hebben de betrokken personen te goeder trouw gehandeld door gebruik te maken van een investeringsmogelijkheid die door het bestaande wettelijke kader werd geboden en zowel de praktijk van de bevoegde administratieve autoriteiten met betrekking tot inschrijvingen in het grondregister als de praktijk van de gerechtelijke autoriteiten heeft de wettigheid van het betrokken vruchtgebruik bevestigd.

41

Als verweer voert Hongarije aan dat er geen sprake is van enige belemmering van de vrijheid van vestiging. Uit arrest nr. 25 van de Alkotmánybíróság van 21 juli 2015 blijkt dat de betrokken houders van het recht van vruchtgebruik geen vermogensschade hebben geleden. Die rechterlijke instantie was immers van oordeel dat het Hongaarse burgerlijk recht in het algemeen voldoende waarborgen bood om hun belangen in het kader van een afrekening tussen partijen te kunnen doen gelden. Voorts kunnen die houders de grond in de toekomst blijven bewerken door, met instemming van de eigenaar, de eigendom van de grond te verwerven of door het aangaan van een huurovereenkomst. Wat het vrije verkeer van kapitaal betreft, is geen beperking daarvan aangetoond, aangezien de bestreden regeling zich beperkt tot het opleggen van een voorwaarde die betrekking heeft op de familieband met betrekking tot slechts één van de titels voor de exploitatie van bouwland. Het blijft immers mogelijk grond te kopen of te huren.

42

Bovendien betwist deze lidstaat het bestaan van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit, aangezien de bestreden regeling zonder onderscheid zowel Hongaarse onderdanen als onderdanen van andere lidstaten heeft getroffen, zoals blijkt uit het feit dat van de meer dan 100 000 personen op wie de regeling van toepassing is, er slechts 5 058 onderdanen van andere staten waren, waaronder onderdanen van derde landen. Dat de uitzondering betreffende de nauwe familieband doorgaans ten gunste van Hongaarse onderdanen werkt, is het gevolg van het feit dat het gaat om grond die zich in Hongarije bevindt en waarvan de eigenaars gewoonlijk Hongaars zijn. Deze uitzondering houdt rekening met het feit dat ouders voor hun kinderen vaak onroerende goederen kopen waarop zij een recht van vruchtgebruik vestigen en dat de langstlevende echtgenoot vaak een dergelijk recht erft.

43

Zelfs indien zou worden vastgesteld dat er sprake is van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal, is Hongarije van mening dat deze gerechtvaardigd is, allereerst door de in punt 31 van dit arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van het landbouwbeleid.

44

Vervolgens betoogt deze lidstaat dat de onwettigheid ab initio van de betrokken vruchtgebruikovereenkomsten is erkend door de Alkotmánybíróság, die in zijn arrest nr. 25 van 21 juli 2015 heeft geoordeeld dat de bestreden regeling met name tot doel had ervoor te zorgen dat het grondregister rechtsbetrekkingen weergeeft die in overeenstemming zijn met de nieuwe regeling voor landbouwgrond, en de rechtsgevolgen op te heffen van een praktijk waardoor het recht van vruchtgebruik oneigenlijk is toegepast.

45

Indien de partijen kiezen voor een ander soort overeenkomst dan die welke overeenstemt met hun werkelijke bedoeling, dan volgt uit § 207, lid 6, van de polgari törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (wet nr. IV van 1959 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek) dat de overeenkomst fictief en nietig is.

46

Gelet op het grote aantal rechten van vruchtgebruik die op verschillende manieren zijn verworven in de door niet-onderdanen gekoesterde hoop om, na de toetreding van Hongarije tot de Unie of na het wegvallen van de juridische belemmeringen, op een dag de eigendom van de betrokken grond te verwerven, en op het feit dat de ongedaanmaking van deze verwervingen onder het begrip openbare orde in de zin van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU kon vallen, heeft de nationale wetgever om budgettaire redenen en om middelen van justitie te besparen ervoor gekozen deze rechten af te schaffen en hen bij wet uit het grondregister te schrappen, in plaats van deze een voor een voor de rechter te laten aanvechten.

47

Ten slotte is Hongarije van mening dat de bestreden regeling ook wordt gerechtvaardigd door de wens om een einde te maken aan de onwettigheid van vruchtgebruikovereenkomsten die zijn gesloten zonder de bij wet nr. XCV van 1995 vereiste valutatransactievergunning.

48

Wat de evenredigheid en de noodzaak van de beperking van het eigendomsrecht betreft, heeft de Alkotmánybíróság in zijn arrest nr. 25 van 21 juli 2015 geoordeeld dat de afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik niet neerkwam op een onteigening, aangezien de betrokken rechten contractueel van aard zijn en derhalve in het algemeen belang door wettelijke bepalingen kunnen worden beperkt, en deze afschaffing niet resulteert in de verwerving van een recht door de staat of tot de instelling van een nieuw zakelijk recht ten gunste van een ander rechtssubject. Bovendien is deze maatregel in het algemeen belang, aangezien de grond van de eigenaar wordt bevrijd van lasten en er voortaan door sociale randvoorwaarden verplichtingen gelden met betrekking tot de productiegrond.

49

Wat de korte duur van de overgangsperiode betreft, mochten de betrokken marktdeelnemers niet vertrouwen op het behoud van de vorige regeling, waarvan — wegens het verstrijken van het moratorium op de verwerving van grond als gevolg van de Toetredingsakte van 2003 — kon worden voorzien dat zij zou worden gewijzigd.

50

Voorts betoogt Hongarije dat een afzonderlijk onderzoek van de bestreden regeling in het licht van het Handvest niet nodig is en dat hoe dan ook uit arrest nr. 25 van de Alkotmánybíróság van 21 juli 2015 blijkt dat de afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik geen onteigening vormt en bovendien gerechtvaardigd is door het algemeen belang, terwijl de civielrechtelijke regels de voormalige vruchtgebruiker in staat stellen een billijke, volledige en tijdige vergoeding van de geleden schade te verkrijgen. Bovendien is artikel 17 van het Handvest in casu niet van toepassing aangezien de aldus opgeheven vruchtgebruikovereenkomsten onrechtmatig en te kwader trouw zijn gesloten.

B. Beoordeling door het Hof

1. Artikel 49 VWEU

51

Met betrekking tot het verzoek van de Commissie om vast te stellen dat Hongarije zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 49 VWEU niet is nagekomen, dient eraan te worden herinnerd dat, indien het recht om op het grondgebied van een andere lidstaat onroerend goed te verkrijgen, te exploiteren en te vervreemden, wordt uitgeoefend als complement van de vrijheid van vestiging, het tot kapitaalverkeer leidt (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 54).

52

Zoals de Commissie heeft aangevoerd door in dit verband te verwijzen naar het geval van onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije die in deze lidstaat een landbouwactiviteit uitoefenen en die hiertoe direct of indirect een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond hebben verworven, vormt dit recht in een dergelijk geval een complement van de vrijheid van vestiging van deze onderdanen.

53

Hoewel de bestreden regeling bijgevolg a priori zowel onder de werkingssfeer van artikel 49 VWEU als van artikel 63 VWEU kan vallen, blijft het echter een feit dat in casu de uit de bestreden regeling voortvloeiende beperking van de vrijheid van vestiging die de Commissie in haar beroep aanvoert, het rechtstreekse gevolg is van de beperking van het vrije verkeer van kapitaal die zij in ditzelfde beroep eveneens aan de kaak stelt. Aangezien de eerste gestelde beperking onlosmakelijk verbonden is met de tweede, hoeft de bestreden regeling niet te worden onderzocht in het licht van artikel 49 VWEU (zie in die zin arresten van 4 juni 2002, Commissie/Portugal, C-367/98, EU:C:2002:326, punt 56; 13 mei 2003, Commissie/Spanje, C-463/00, EU:C:2003:272, punt 86, en 10 november 2011, Commissie/Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

2. Artikel 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest

a) Toepasselijkheid van artikel 63 VWEU en bestaan van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal

54

Er zij aan herinnerd dat het kapitaalverkeer handelingen omvat waarmee niet-ingezetenen op het grondgebied van een lidstaat in onroerend goed beleggen, zoals blijkt uit de nomenclatuur van het kapitaalverkeer in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van [het bij het Verdrag van Amsterdam ingetrokken] artikel 67 van het [EG-Verdrag] (PB 1988, L 178, blz. 5). Deze nomenclatuur behoudt voor de definitie van het begrip kapitaalverkeer de indicatieve waarde die zij voorheen reeds bezat (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55

Onder dat begrip vallen met name beleggingen in onroerende goederen die verband houden met het verwerven van vruchtgebruik op grond, zoals in het bijzonder blijkt uit de verklarende aantekeningen in bijlage I bij richtlijn 88/361, waarin wordt gepreciseerd dat de in die richtlijn opgenomen categorie van beleggingen in onroerende goederen de verwerving van rechten van vruchtgebruik op bebouwde en onbebouwde eigendommen omvat (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 57).

56

In casu schaft de bestreden regeling de eerder verworven rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond af indien de houders van deze rechten niet voldoen aan het vereiste waaraan het nationale recht de verwerving van dergelijke rechten voortaan afhankelijk stelt, namelijk het bestaan van een nauwe familieband tussen de persoon die het recht van vruchtgebruik verwerft en de eigenaar van het betrokken land.

57

Bovendien staat vast dat er zich onder de door de genoemde regeling getroffen houders van rechten van vruchtgebruik een groot aantal onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije bevindt die dergelijke rechten hebben verworven, hetzij direct, hetzij indirect door middel van een in Hongarije opgerichte rechtspersoon.

58

Door te voorzien in de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond die aldus in handen zijn van de onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije, beperkt de bestreden regeling alleen al op grond van het voorwerp ervan het door artikel 63 VWEU gewaarborgde recht op vrij kapitaalverkeer van de betrokkenen. Deze regeling ontneemt hun immers zowel de mogelijkheid om het genot te blijven hebben van hun recht van vruchtgebruik, door hun met name te verhinderen om het betrokken land te gebruiken of te exploiteren of te verhuren en er op die manier voordeel uit te halen, als de eventuele mogelijkheid om dit recht te vervreemden, bijvoorbeeld door het over te dragen aan de eigenaar. Voorts kan deze regeling niet-ingezetenen ervan doen afzien in de toekomst investeringen te doen in Hongarije (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punten 62–66).

b) Rechtvaardiging van de beperking van het vrije verkeer van kapitaal en toepasselijkheid van artikel 17 van het Handvest

59

Volgens de rechtspraak van het Hof is een maatregel zoals de bestreden regeling, die het vrije verkeer van kapitaal beperkt, slechts toelaatbaar voor zover hij gerechtvaardigd is door dwingende redenen van algemeen belang en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, wat inhoudt dat hij geschikt is om de verwezenlijking van het rechtmatig nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel (zie in die zin arrest van 11 november 2010, Commissie/Portugal, C-543/08, EU:C:2010:669, punt 83).

60

Ook kan een dergelijke maatregel gerechtvaardigd zijn door de in artikel 65 VWEU genoemde redenen mits hij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61

In dat verband moet tevens in herinnering worden gebracht dat een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het gestelde doel te verzekeren, wanneer zij de verwezenlijking ervan werkelijk coherent en systematisch nastreeft (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62

In casu heeft Hongarije aangevoerd dat de bestreden regeling gerechtvaardigd wordt door dwingende redenen van algemeen belang die in de rechtspraak van het Hof zijn erkend, namelijk doelstellingen met betrekking tot het rationeel gebruik van landbouwgrond, en door in artikel 65 VWEU genoemde redenen. Aangaande laatstgenoemde bepaling beroept deze lidstaat zich meer in het bijzonder op de wens om een einde te maken aan inbreuken op de nationale voorschriften inzake controles op valutatransacties en de wens om bedrieglijke verwervingspraktijken te bestrijden ter bescherming van de openbare orde.

63

Bovendien dient ook eraan te worden herinnerd dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst en dat zij dus met name moeten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt (zie met name arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punten 19–21, en 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, punt 62).

64

Dat is in het bijzonder het geval wanneer een nationale regeling de uitoefening van een of meer door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren en de betrokken lidstaat zich beroept op redenen als genoemd in artikel 65 VWEU of op door het Unierecht erkende dwingende redenen van algemeen belang om een dergelijke belemmering te rechtvaardigen. In een dergelijk geval kan de betrokken nationale regeling volgens vaste rechtspraak slechts in aanmerking komen voor de uitzonderingen waarin aldus is voorzien wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie in die zin arresten van 18 juni 1991, ERT, C-260/89, EU:C:1991:254, punt 43; 27 april 2006, Commissie/Duitsland, C-441/02, EU:C:2006:253, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, punt 63).

65

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, moet in dat verband het gebruik door een lidstaat van de in het Unierecht neergelegde uitzonderingen om een belemmering van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid te rechtvaardigen, worden geacht ‘het recht van de Unie ten uitvoer [te] brengen’ in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest (arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66

In casu vormt de bestreden regeling, zoals is opgemerkt in de punten 58 en 62 van dit arrest, een beperking van het vrije verkeer van kapitaal en beroept Hongarije zich op het bestaan van dwingende redenen van algemeen belang en redenen als genoemd in artikel 65 VWEU om deze beperking te rechtvaardigen. In deze omstandigheden moet de verenigbaarheid van deze regeling met het Unierecht worden onderzocht in het licht van zowel de aldus in het Verdrag en de rechtspraak van het Hof vastgestelde uitzonderingen als de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (zie in die zin arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, punten 65, 102 en 103), die onder meer het eigendomsrecht omvatten dat wordt gewaarborgd door — het volgens de Commissie in casu geschonden — artikel 17 van het Handvest.

1) Bestaan van een ontneming van eigendom in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest

67

Op grond van artikel 17, lid 1, van het Handvest heeft eenieder het recht om de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken en mag niemand zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Bovendien kan het gebruik van de goederen bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.

68

In dit verband dient allereerst in herinnering te worden gebracht dat, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, artikel 17 van het Handvest een rechtsregel is die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren (zie in die zin arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB, C-8/15 P-C-10/15 P, EU:C:2016:701, punt 66).

69

Aangaande de in artikel 17, lid 1, van het Handvest genoemde materiële voorwaarden, volgt in de eerste plaats uit de rechtspraak van het Hof dat de bij die bepaling verleende bescherming rechten met een vermogenswaarde betreft waaruit vanuit het oogpunt van de betrokken rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend (arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, punt 34, en 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie, C-398/13 P, EU:C:2015:535, punt 60).

70

Anders dan wat Hongarije dienaangaande ter terechtzitting heeft betoogd, is het duidelijk dat rechten van vruchtgebruik op een onroerend goed als die in het hoofdgeding, voor zover zij de houder ervan machtigen dit goed te gebruiken en ervan het genot te hebben, een vermogenswaarde hebben en aan deze houder een verworven rechtspositie verlenen op basis waarvan hij dit recht op gebruik en op het genot ervan autonoom kan uitoefenen, zelfs indien dit recht krachtens het toepasselijke nationale recht beperkt of niet overdraagbaar is.

71

De verwerving bij overeenkomst van dergelijke rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond gaat immers in beginsel gepaard met de betaling van een prijs. Deze rechten stellen de houder ervan in staat om het genot van deze grond te hebben, met name voor economische doeleinden en in voorkomend geval zelfs om deze grond te verhuren aan derden, en vallen aldus binnen de werkingssfeer van artikel 17, lid 1, van het Handvest.

72

Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM, die krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest als minimumbeschermingsniveau in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van artikel 17 van het Handvest (zie in die zin arresten van 15 maart 2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, punt 37; 13 juni 2017, Florescu e.a., C-258/14, EU:C:2017:448, punt 49, en 12 februari 2019, TC, C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, punt 57), dat de rechten van gebruik of vruchtgebruik op onroerende goederen moeten worden beschouwd als ‘goederen’ die in aanmerking komen voor de door dat artikel 1 gewaarborgde bescherming (zie met name EHRM, 12 december 2002, Wittek tegen Duitsland, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, §§ 43–46; EHRM, 16 november 2004, Bruncrona tegen Finland, CE:ECHR:2004:1116JUD004167398, § 78, en EHRM, 9 februari 2006, Athanasiou e.a. tegen Griekenland, CE:ECHR:2006:0209JUD000253102, § 22).

73

In de tweede plaats moeten de door de bestreden regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik, anders dan Hongarije heeft betoogd, worden beschouwd als ‘rechtmatig verkregen’ in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest.

74

Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de punten 8 en 9 van dit arrest, de wetswijzigingen die in 1991 en 1994 zijn doorgevoerd om natuurlijke personen die niet de Hongaarse nationaliteit bezitten en rechtspersonen te verbieden landbouwgrond te verwerven, geen betrekking hadden op de verwerving van rechten van vruchtgebruik op dergelijke grond. De wet productiegrond van 1994 is immers pas met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd om ook de mogelijkheid uit te sluiten om bij overeenkomst een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te vestigen ten gunste van deze natuurlijke personen of rechtspersonen.

75

De rechten van vruchtgebruik waarop de bestreden regeling betrekking heeft, zijn dus op landbouwgrond gevestigd op een tijdstip waarop de vestiging van dergelijke rechten niet was verboden door de geldende nationale wetgeving.

76

Voorts heeft Hongarije niet aangetoond dat de nationale regeling inzake controles op valutatransacties die het aanvoert, beoogde de verwerving van rechten van vruchtgebruik door niet-ingezetenen op straffe van ongeldigheid van deze verwerving afhankelijk te stellen van een valutatransactievergunning en evenmin dat de rechten van vruchtgebruik die waren verworven door onderdanen van andere lidstaten en die door de bestreden regeling zijn afgeschaft, krachtens de toepasselijke nationale wetgeving ab initio nietig waren wegens omzeiling van de toepasselijke regels met betrekking tot de verwerving in eigendom van landbouwgrond.

77

Dienaangaande bestaat er — zoals de Commissie heeft opgemerkt en Hongarije tijdens de precontentieuze procedure heeft toegegeven — geen enkele rechterlijke uitspraak waarin deze nietigheid in verband met dergelijke rechten van vruchtgebruik is vastgesteld. De Commissie heeft daarentegen voor het Hof een arrest van de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) van 26 januari 2010 aangevoerd, waarvan de rechtsoverwegingen duidelijk aangeven dat louter het vestigen van een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond niet inhoudt dat de partijen de regeling inzake de verkoop van dergelijke grond hebben willen omzeilen.

78

Bovendien lijkt uit arrest nr. 25 van de Alkotmánybíróság van 21 juli 2015 weliswaar inderdaad naar voren te komen dat de bestreden regeling minstens gedeeltelijk beoogde de rechtsgevolgen op te heffen van praktijken ter verwerving van landbouwgrond, waarbij het recht van vruchtgebruik ‘op oneigenlijke wijze’ zou zijn toegepast, maar dat betekent nog niet dat alle betrokken houders van rechten van vruchtgebruik onrechtmatig hebben gehandeld. In dit arrest wordt overigens benadrukt dat de bestreden regeling een einde had gemaakt aan de betrokken rechten van vruchtgebruik voor de toekomst, zonder evenwel een eerdere gedraging als onrechtmatig aan te merken.

79

Tot slot staat vast dat de aldus door niet-ingezetenen verworven rechten van vruchtgebruik systematisch door de Hongaarse bevoegde autoriteiten zijn ingeschreven in de grondregisters. Partijen erkennen dat een dergelijke inschrijving vereist dat de betrokken handeling de vorm heeft van een overheidsbesluit of een mede door een advocaat ondertekende onderhandse akte en ingevolge § 5 van de wet grondregister tot gevolg heeft dat de betrokken gegevens over het onroerend goed bestaan tot bewijs van het tegendeel. De Commissie heeft voorts benadrukt — zonder dienaangaande door Hongarije te zijn weersproken — dat deze inschrijving krachtens § 3 van deze wet, zoals van kracht tot 15 maart 2014, een constitutief karakter had.

80

Aldus staat vast dat de betrokken personen in het algemeen ongestoord het genot van deze rechten hebben gehad door als vruchtgebruiker te handelen, in voorkomend geval sinds vele jaren. Wat de rechtszekerheid van hun titels betreft, zagen zij zich gesterkt, ten eerste, door de inschrijving ervan in de grondregisters, ten tweede, door het feit dat de nationale autoriteiten niet binnen een redelijke termijn maatregelen hebben genomen om deze titels nietig te laten verklaren en de inschrijving ervan in deze registers te schrappen, en ten slotte, door de bevestiging bij wet van het bestaan van deze titels. Wet nr. CCXIII van 2012, die iets meer dan een jaar vóór de bestreden regeling is vastgesteld, heeft immers verklaard dat deze titels tot 1 januari 2033 zouden voortbestaan.

81

In de derde plaats zijn de betrokken rechten van vruchtgebruik, zoals de advocaat-generaal in de punten 136 en 157 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een onderdeel van de eigendom, aangezien zij aan de houders ervan twee essentiële attributen van de eigendom verlenen, namelijk het recht om het betrokken goed te gebruiken en het recht om de opbrengsten ervan te ontvangen. De bestreden regeling schaft echter ex lege alle bestaande rechten van vruchtgebruik op de betrokken grond af met uitzondering van die welke zijn gevestigd tussen naaste familieleden. Een dergelijke afschaffing ontneemt de betrokkenen dus per definitie op een gedwongen, integrale en definitieve manier deze rechten van vruchtgebruik ten gunste van de naakte eigenaars van deze grond.

82

Hieruit volgt dat de bestreden regeling niet het gebruik van de goederen beperkt, maar de eigendom ervan ontneemt in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest.

83

Het door Hongarije ter terechtzitting aangevoerde argument dat de aldus onteigende houders van de rechten van vruchtgebruik de mogelijkheid behouden om verder het genot te hebben van de betrokken grond door met de eigenaar een huurovereenkomst te sluiten, kan niet worden aanvaard. Het sluiten van dergelijke overeenkomst hangt immers uitsluitend van de instemming van de eigenaar af en maakt het niet mogelijk om de voormalige houder van het recht van vruchtgebruik het zakelijk recht terug te geven dat hij voordien bezat en dat van een andere aard is dan het persoonlijk recht dat uit een huurcontract voortvloeit. Bovendien brengt het ongemakken met zich mee die hij niet zou hebben gehad als hij zijn titel had behouden.

84

Bovendien ziet artikel 17, lid 1, tweede zin, van het Handvest, waar het bepaalt dat ‘[n]iemand […] zijn eigendom [mag] worden ontnomen’, niet alleen op ontnemingen van eigendom met het oog op de overdracht ervan aan de overheid. Anders dat hetgeen Hongarije dienaangaande ook heeft betoogd, doet de omstandigheid dat de betrokken rechten van vruchtgebruik niet door de overheid worden verworven maar dat het tenietgaan ervan tot gevolg heeft dat de eigenaars de volle eigendom van de betrokken grond herwinnen, niets af aan het feit dat de afschaffing van deze rechten leidt tot de ontneming van deze rechten voor de voormalige houders ervan.

85

In dit verband moet ook worden opgemerkt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat het bij de verplichte overdracht van de eigendom van een onroerend goed tussen de eigenaar ervan en de houder van het erfpachtrecht erop krachtens een nationale wettelijke regeling (EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, §§ 27, 30 en 38), en bij de verplichte overdracht van een agrarisch goed van de ene naar de andere persoon met het oog op de rationalisatie van de landbouw (EHRM, 21 februari 1990, Håkansson en Sturesson tegen Zweden, CE:ECHR:1990:0221JUD001185585, §§ 42–44), gaat om een ontneming van eigendom in de zin van artikel 1, eerste alinea, tweede zin, van Protocol nr. 1 bij het EVRM.

86

Uit de overwegingen in de punten 69 tot en met 85 van dit arrest volgt dat de afschaffing van rechten van vruchtgebruik door de bestreden regeling een ontneming van eigendom is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest.

87

Hoewel dit artikel de ontneming van eigendom niet absoluut verbiedt, bepaalt het wel dat een dergelijke ontneming alleen in het algemeen belang mag plaatsvinden, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet, en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed.

88

Aangaande deze vereisten dient ook rekening te worden gehouden met de verduidelijkingen in artikel 52, lid 1, van het Handvest, volgens hetwelk de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten mag worden beperkt voor zover deze beperkingen bij wet zijn gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

89

Uit een gecombineerde lezing van artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest volgt dat wanneer een reden van algemeen belang wordt ingeroepen om een ontneming van eigendom te rechtvaardigen, het in artikel 52, lid 1, van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel moet worden gewaarborgd in het licht van deze reden en van de doelstellingen van algemeen belang waarop die reden betrekking heeft. Een dergelijke lezing houdt voorts in dat het door deze bepaling gewaarborgde eigendomsrecht wordt geschonden als er geen dergelijke reden van algemeen belang is die de ontneming van eigendom kan rechtvaardigen of, indien een dergelijke reden van openbaar belang is vastgesteld, als niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 17, lid 1, tweede zin, van het Handvest.

2) Rechtvaardigingsgronden en redenen van algemeen belang

i) Rechtvaardiging op grond van doelstellingen van algemeen belang in verband met de exploitatie van landbouwgrond

90

Zoals uit de punten 31 en 43 van dit arrest blijkt, stelt Hongarije dat wanneer zou worden geoordeeld dat de bestreden regeling een beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormt, deze regeling, aangezien zij het behoud van bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de vruchtgebruiker een naast familielid van de eigenaar van de betrokken grond is, zowel beoogt de eigendom van landbouwgrond voor te behouden aan de personen die deze grond exploiteren en te voorkomen dat deze grond voor louter speculatieve doeleinden wordt verworven, als de exploitatie ervan door nieuwe bedrijven mogelijk te maken, de oprichting te vergemakkelijken van landbouwbedrijven die een levensvatbare omvang hebben en concurrerend zijn, en de verkaveling van de landbouwgronden en de plattelandsvlucht en -ontvolking te voorkomen.

91

In dat verband dient eraan te worden herinnerd dat het Hof heeft erkend dat nationale regelingen de vrijheid van kapitaalverkeer mogen beperken op grond van doelstellingen als die welke beogen de exploitatie van landbouwgrond door de eigenaar ervan te handhaven, waarmee zo veel mogelijk bewoning en exploitatie van agrarische erven door de eigenaars wordt nagestreefd, en met het oog op de ruimtelijke ordening een permanente bewoning van het platteland te handhaven en een verantwoord gebruik van de beschikbare grond te bevorderen door maatregelen te nemen tegen speculatie op de grondmarkt (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

92

Hetzelfde geldt voor doelstellingen die erop zijn gericht een spreiding van het grondbezit in stand te houden waardoor de ontwikkeling van rendabele bedrijven, een harmonieuze landinrichting en het onderhoud van het landschap mogelijk is (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

93

In casu dient echter te worden nagegaan, zoals in punt 59 van dit arrest in herinnering is gebracht, of de bestreden regeling de gestelde legitieme doelstellingen van algemeen belang daadwerkelijk nastreeft en of zij geschikt is om de verwezenlijking van deze doelstellingen te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van deze doelstellingen.

94

In deze context dient ook te worden gememoreerd dat de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, gepaard moeten gaan met deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel, alsmede met specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog (arrest van 26 mei 2016, Commissie/Griekenland, C-244/15, EU:C:2016:359, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95

In dit verband zij er ten eerste op gewezen dat de bestreden regeling, voor zover zij alle bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond — met uitzondering van die waarvan de houder een naast familielid van de grondeigenaar is — afschaft, niet geschikt lijkt om de door Hongarije aangevoerde doelstellingen na te streven en daarmee geen rechtstreeks verband houdt.

96

Hongarije heeft immers niet aangetoond waarom het soort titel dat een persoon op landbouwgrond bezit, het mogelijk maakt vast te stellen of de betrokkene deze grond zelf exploiteert, in de nabijheid ervan woont en deze heeft verworven voor eventuele speculatieve doeleinden, of kan bijdragen tot de ontwikkeling van een rendabele en concurrerende landbouw, met name door landverkaveling tegen te gaan.

97

Bovendien, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld in punt 87 van het arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth (C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157), is het vereiste van een familieband tussen — in casu — de vruchtgebruiker en de eigenaar geen garantie dat de vruchtgebruiker de betrokken grond zelf exploiteert en dat hij het betrokken vruchtgebruik niet voor puur speculatieve doeleinden heeft verworven. Evenmin is er een reden om a priori aan te nemen dat iemand die geen familie van de eigenaar is en die het vruchtgebruik op een dergelijke grond heeft verworven, die grond niet zelf kan exploiteren en dat vruchtgebruik noodzakelijkerwijze voor puur speculatieve doeleinden heeft verworven zonder de bedoeling om deze grond te bewerken.

98

Hongarije heeft overigens evenmin aangetoond hoe dit vereiste met betrekking tot de nauwe familieband kan bijdragen tot de ondersteuning en de ontwikkeling van een rendabele en concurrerende landbouwproductie, met name door landverkaveling tegen te gaan, of plattelandsvlucht en -ontvolking kan voorkomen.

99

Ten tweede gaat de bestreden regeling in ieder geval verder dan noodzakelijk is om de door Hongarije aangevoerde doelstellingen te bereiken.

100

Het blijkt immers dat andere maatregelen hadden kunnen worden vastgesteld die minder afbreuk doen aan de vrijheid van kapitaalverkeer dan die waarin deze regeling voorziet, teneinde te verzekeren dat het feit dat op landbouwgrond een recht van vruchtgebruik is gevestigd, niet tot gevolg heeft dat die grond niet langer wordt geëxploiteerd. In dit verband was het bijvoorbeeld mogelijk geweest te vereisen dat de vruchtgebruiker de bestemming van de betrokken grond als landbouwgrond behoudt, in voorkomend geval, door die grond daadwerkelijk zelf te exploiteren, in dier voege dat de levensvatbaarheid van deze exploitatie wordt verzekerd (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punten 92 en 93).

101

Hongarije heeft dus niet aangetoond dat de bestreden regeling daadwerkelijk de doelstellingen van algemeen belang in verband met de exploitatie van landbouwgrond nastreeft die het aanvoert, en in ieder geval niet dat deze regeling geschikt is om op coherente wijze de verwezenlijking van deze doelstellingen te waarborgen en zich beperkt tot de maatregelen die daartoe nodig zijn.

ii) Rechtvaardiging op grond van schending van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties

102

Volgens artikel 65, lid 1, onder b), VWEU doet het bepaalde in artikel 63 VWEU niets af aan het recht van de lidstaten alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan, of te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, dan wel maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn. Volgens artikel 65, lid 3, VWEU mogen dergelijke maatregelen en procedures echter geen middel tot willekeurige discriminatie vormen, noch een verkapte beperking van het vrije kapitaalverkeer en betalingsverkeer als omschreven in artikel 63 VWEU.

103

In dat verband zij in herinnering gebracht dat artikel 65, lid 1, onder b), VWEU als afwijking van het fundamentele beginsel van vrij kapitaalverkeer strikt moet worden uitgelegd (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

104

In casu betoogt Hongarije dat de verwerving van rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond, voor zover zij plaatsvond vóór 1 januari 2002 door niet-ingezetenen in de zin van de destijds geldende nationale regeling inzake controles op valutatransacties, krachtens deze regeling onderworpen was aan een door de nationale bank van Hongarije afgegeven vergunning. Voor die verwervingen zijn echter nooit valutatransactievergunningen aangevraagd, zodat zij ongeldig zijn.

105

Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit punt 76 van dit arrest, Hongarije niet heeft aangetoond dat de nationale regeling inzake controles op valutatransacties waarnaar het verwijst, ertoe strekte de verwervingen van rechten van vruchtgebruik door niet-ingezetenen te onderwerpen aan een valutatransactievergunning op straffe van ongeldigheid van deze verwervingen. Hongarije heeft evenmin aangetoond dat de vaststelling van de bestreden regeling was ingegeven door de wens een einde te maken aan inbreuken op de nationale regeling inzake controles op valutatransacties.

106

Aangaande het eerste van deze twee aspecten moet bovendien worden opgemerkt dat, gesteld al dat het bezit van een valutatransactievergunning een voorwaarde was voor de geldigheid ab initio van bepaalde door de bestreden regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik, de Commissie aan het Hof passages uit advies nr. 1/2010 van 28 juni 2010 en uit een arrest (zaak BH2000.556) van de Kúria heeft overgelegd, waaruit op grond van een letterlijke analyse blijkt dat een overeenkomst die is gesloten zonder dat een valutatransactievergunning is verkregen, op grond van § 237, lid 2, van wet nr. IV van 1959 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek — welke bepaling van kracht was op het tijdstip van de intrekking van de ingeroepen nationale regeling inzake controles op valutatransacties — moet worden beschouwd als een overeenkomst die definitief en rechtsgeldig tot stand is gekomen vanaf de datum waarop een vergunning niet langer noodzakelijk is voor de totstandkoming van een overeenkomst.

107

Wat het tweede aspect betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat de bestreden regeling bepaalt dat de rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond die in handen zijn van personen die niet kunnen aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar van de betrokken grond zijn, systematisch tenietgaan. Dit criterium betreffende het bestaan van een familieband houdt echter geen verband met de nationale regeling inzake controles op valutatransacties. Bovendien staat vast dat, zoals met name blijkt uit punt 42 van dit arrest, de bij de bestreden regeling besloten afschaffing van rechten van vruchtgebruik niet enkel van toepassing is op niet-ingezetenen, maar ook op in Hongarije wonende personen en in die lidstaat gevestigde rechtspersonen die nochtans niet aan de aangevoerde nationale regeling inzake controles op valutatransacties zijn onderworpen.

108

Ten tweede is de afschaffing ex lege van reeds lang in het grondregister ingeschreven rechten van vruchtgebruik die meer dan tien jaar na de intrekking van de genoemde nationale regeling inzake controles van valutatransacties plaatsvond, hoe dan ook geen evenredige maatregel. Andere, minder verstrekkende maatregelen hadden kunnen worden vastgesteld om van meet af aan eventuele inbreuken op de nationale regeling inzake controles op valutatransacties te bestraffen, zoals bijvoorbeeld administratieve geldboeten (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

109

Gelet op een en ander heeft Hongarije niet aangetoond dat de nationale regeling inzake controles op valutatransacties die het aanvoert, de geldigheid van de door de bestreden regeling getroffen rechten van vruchtgebruik heeft aangetast, en evenmin dat de bestreden regeling is vastgesteld om een einde te maken aan eventuele inbreuken op deze nationale regeling inzake controles op valutatransacties, en hoe dan ook niet dat — gesteld dat de bestreden regeling daadwerkelijk een dergelijke doelstelling nastreefde — de afschaffing van rechten van vruchtgebruik door de bestreden regeling evenredig is met deze doelstelling en toelaatbaar is op grond van artikel 65 VWEU.

iii) Rechtvaardiging die is gebaseerd op de bestrijding, op grond de bescherming van de openbare orde, van praktijken die erop zijn gericht het nationale recht te omzeilen

110

Zoals in punt 102 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, bepaalt artikel 65, lid 1, onder b), VWEU met name dat artikel 63 VWEU niets afdoet aan het recht van de lidstaten alle nodige maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn.

111

In casu voert Hongarije aan dat de door de bestreden regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik zijn verkregen door omzeiling van het wettelijke verbod voor natuurlijke personen uit andere lidstaten en rechtspersonen om landbouwgrond in eigendom te verwerven, en dat deze rechten dus van meet af aan nietig waren, zodat de Hongaarse wetgever heeft besloten om bij wet een einde te maken aan dergelijke misbruiken.

112

Aangaande het bestrijden van praktijken die erop zijn gericht de nationale wet te omzeilen, zij eraan herinnerd dat het Hof inderdaad reeds heeft erkend dat een maatregel die een fundamentele vrijheid beperkt, in voorkomend geval gerechtvaardigd kan zijn wanneer deze maatregel specifiek gericht is op de bestrijding van volstrekt kunstmatige constructies die bedoeld zijn om de betrokken nationale wetgeving te ontwijken (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

113

In de eerste plaats heeft Hongarije evenwel, zoals is vastgesteld in de punten 76 tot en met 80 van dit arrest, niet aangetoond dat de door de bestreden regeling getroffen rechten van vruchtgebruik — namelijk die welke vóór 2002 op landbouwgrond zijn gevestigd door rechtspersonen en onderdanen van andere lidstaten — op grond van het toepasselijke nationale recht ongeldig zijn wegens omzeiling van bepaalde regels ervan.

114

In de tweede plaats kan een rechtvaardigingsgrond zoals die welke in punt 112 van dit arrest wordt genoemd, volgens de rechtspraak slechts worden aanvaard indien hij specifiek gericht is tegen kunstmatige constructies die bedoeld zijn om de betrokken nationale wetgeving te ontwijken. Dit sluit met name uit dat een algemeen vermoeden van bedrieglijke praktijken wordt ingevoerd, dat zou volstaan om een beperking van de vrijheid van kapitaalverkeer te rechtvaardigen (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punten 115 en 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

115

Om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel moet een maatregel die een dergelijke specifieke doelstelling van bestrijding van kunstmatige constructies nastreeft, de nationale rechter daarentegen in staat stellen om elk geval, met inachtneming van de bijzonderheden ervan, afzonderlijk te beoordelen, en op basis van objectieve feiten rekening te houden met het misbruik opleverende of frauduleuze gedrag van de betrokkenen (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

116

Vastgesteld moet evenwel worden dat de bestreden regeling aan geen van de in de punten 114 en 115 van dit arrest in herinnering gebrachte vereisten voldoet.

117

Ten eerste wordt in het in punt 78 van het onderhavige arrest genoemde arrest nr. 25 van de Alkotmánybíróság van 21 juli 2015 geen misbruik door de betrokken vruchtgebruikers vastgesteld en wordt benadrukt dat de afschaffing van deze rechten van vruchtgebruik door de bestreden regeling vooral noodzakelijk werd geacht om de door de nieuwe juridische regeling nagestreefde nationale beleidsdoelstellingen ten volle te verwezenlijken, te weten ervoor zorgen dat enkel de natuurlijke personen die productiegrond bewerken, eigenaar van die grond kunnen zijn.

118

In deze omstandigheden is niet aangetoond dat de bestreden regeling specifiek gericht is op de bestrijding van gedragingen die erin bestonden kunstmatige constructies in het leven te roepen om de nationale wetgeving inzake de verwerving van landbouwgrond te ontwijken.

119

Ten tweede kan uit het enkele feit dat de houder van een recht van vruchtgebruik op een landbouwgrond een rechtspersoon is of een natuurlijke persoon die geen naast familielid van de eigenaar van die grond is, hoe dan ook niet redelijkerwijze worden afgeleid dat die persoon bedrieglijk heeft gehandeld op het moment waarop hij een dergelijk vruchtgebruik heeft verworven. Zoals in punt 114 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, kan niet worden aanvaard dat een algemeen vermoeden wordt ingevoerd dat er bedrieglijke praktijken bestaan (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

120

Aldus kunnen andere maatregelen, die minder inbreuk maken op de vrijheid van kapitaalverkeer, zoals sancties of specifieke vorderingen tot nietigverklaring bij de nationale rechter om eventuele aangetoonde omzeilingen van de toepasselijke nationale wettelijke regeling te bestrijden, worden overwogen, mits zij voldoen aan de andere Unierechtelijke vereisten (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

121

In dat verband kan het betoog van Hongarije dat is ontleend aan overwegingen van budgettaire aard en overwegingen in verband met het besparen van middelen van justitie, niet worden aanvaard. Volgens vaste rechtspraak kunnen zuiver economische doelstellingen namelijk geen dwingende redenen van algemeen belang vormen die een belemmering van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid rechtvaardigen. Hetzelfde geldt voor zuiver administratieve overwegingen (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

122

Hieruit volgt dat de beperking van het vrije verkeer van kapitaal die voortvloeit uit de bestreden regeling niet kan worden gerechtvaardigd door de wens om volstrekt kunstmatige constructies te bestrijden, die bedoeld waren om de toepasselijke nationale wetgeving inzake de verwerving van landbouwgrond te omzeilen.

iv) Geen redenen van algemeen belang en schadeloosstellingsregeling in de zin van artikel 17 van het Handvest

123

Met betrekking tot de ontneming van eigendom in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest, die het gevolg is van de afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik, moet in het licht van de in de punten 87 tot en met 89 van dit arrest in herinnering gebrachte vereisten voor de toelaatbaarheid van een dergelijke ontneming, worden toegevoegd dat deze afschaffing bij wet is vastgesteld.

124

Bovendien kunnen doelstellingen van algemeen belang in verband met de exploitatie van landbouwgrond, zoals die welke in punten 91 en 92 van dit arrest zijn genoemd, of doelstellingen zoals die welke ertoe strekken een einde te maken aan schendingen van een nationale regeling inzake controles op valutatransacties of bedrieglijke praktijken te bestrijden die erop zijn gericht een toepasselijke nationale wettelijke regeling te omzeilen, weliswaar in het algemeen belang zijn in de zin van deze bepaling, maar uit punt 101 van dit arrest volgt dat Hongarije in casu geenszins heeft aangetoond dat de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik door de bestreden regeling deze doelstellingen in verband met de exploitatie van landbouwgrond daadwerkelijk nastreeft en hoe dan ook niet dat deze afschaffing geschikt is om deze doelstellingen te bereiken of in dit opzicht noodzakelijk is. Gelet op de vaststellingen in de punten 109 en 122 van dit arrest kan een afschaffing van rechten van vruchtgebruik zoals die welke van rechtswege bij de bestreden regeling is vastgesteld, bovendien evenmin worden geacht te hebben plaatsgevonden om een einde te maken aan schendingen van het nationale recht inzake controles op valutatransacties of om dergelijke bedrieglijke praktijken te bestrijden, aangezien deze schendingen en praktijken niet zijn vastgesteld, en in elk geval kan zij niet worden geacht te voldoen aan het in punt 89 van dit arrest in herinnering gebrachte evenredigheidsbeginsel.

125

In ieder geval voldoet de bestreden regeling niet aan het vereiste van artikel 17, lid 1, tweede zin, van het Handvest, dat een ontneming van eigendom, zoals het verlies van de betrokken rechten van vruchtgebruik, tijdig en op billijke wijze moet worden vergoed.

126

Volgens de bewoordingen zelf van deze bepaling mag eigendom slechts worden ontnomen ‘in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed’, zodat deze vergoeding — die dus een van de voorwaarden is waaraan het Handvest deze ontneming onderwerpt — bij wet moet zijn vastgesteld. Hieruit volgt dat een nationale regeling die voorziet in ontneming van eigendom, duidelijk en nauwkeurig moet bepalen dat deze ontneming recht geeft op een vergoeding en welke de voorwaarden voor het ontvangen ervan zijn. Vastgesteld moet evenwel worden dat de bestreden regeling geen bepalingen bevat die voorzien in een vergoeding van de personen wier rechten van vruchtgebruik zijn ontnomen en die de wijze waarop deze vergoeding wordt verleend, regelen.

127

Dienaangaande voldoet de verwijzing naar de algemene civielrechtelijke bepalingen die Hongarije ter verdediging heeft aangevoerd, niet aan de vereisten van artikel 17, lid 1, van het Handvest. Zelfs indien het in het licht van deze bepaling juridisch mogelijk zou zijn dat een lidstaat de vergoeding voor de ontneming van eigendom die hij volledig zelf heeft teweeggebracht, op particulieren afwentelt, moet worden vastgesteld dat een dergelijke verwijzing in casu op de houders van de rechten van vruchtgebruik de last zou leggen om middels procedures die lang en duur kunnen zijn, eventuele vergoedingen te vorderen die de eigenaar van de grond hun verschuldigd zou kunnen zijn. Op basis van dergelijke civielrechtelijke regels kan niet eenvoudig en voldoende nauwkeurig of voorspelbaar worden bepaald of na afloop van dergelijke procedures daadwerkelijk een vergoeding kan worden verkregen, noch van welke aard en omvang die vergoeding zal zijn.

128

In dit opzicht moet met betrekking tot artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM ook worden opgemerkt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens blijkens zijn rechtspraak van oordeel is dat bij onteigening van iemands goederen een procedure moet bestaan die een algehele beoordeling van de gevolgen van een onteigening waarborgt, namelijk de toekenning van een vergoeding in verhouding tot de waarde van het onteigende goed, de vaststelling van de rechthebbenden van een vergoeding en elke andere kwestie in verband met de onteigening (EHRM, 9 oktober 2003, Biozokat A. E. tegen Griekenland, CE:ECHR:2003:1009JUD006158200, § 29).

129

Gelet op de overwegingen in de punten 123 tot en met 128 van dit arrest, moet worden vastgesteld dat de ontneming van eigendom door de bestreden regeling niet wordt gerechtvaardigd op grond van een reden van algemeen belang en overigens ook niet vergezeld gaat van een regeling voor de tijdige betaling van een billijke vergoeding. Bijgevolg schendt deze regeling het door artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde eigendomsrecht.

c) Slotsom

130

Gelet op een en ander dient de slotsom te luiden dat Hongarije niet heeft aangetoond dat de afschaffing door de bestreden regeling van rechten van vruchtgebruik die direct of indirect in handen zijn van onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije, de verwezenlijking van door de rechtspraak van het Hof aanvaarde of in artikel 65, lid 1, onder b), VWEU genoemde doelstellingen van algemeen belang beoogt te waarborgen en evenmin dat deze afschaffing geschikt en coherent is, of beperkt tot de maatregelen die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van deze doelstellingen. Voorts is deze afschaffing niet in overeenstemming met artikel 17, lid 1, van het Handvest. Bijgevolg zijn de belemmeringen van het vrije verkeer van kapitaal die het gevolg zijn van de ontneming van goederen die zijn verkregen met kapitaal dat door artikel 63 VWEU wordt beschermd, niet gerechtvaardigd.

131

In deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens artikel 63 VWEU juncto artikel 17 van het Handvest niet is nagekomen door de bestreden regeling vast te stellen en aldus de rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond in Hongarije die direct of indirect in handen zijn van onderdanen van andere lidstaten, van rechtswege af te schaffen.

VI. Kosten

132

Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien Hongarije in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1): Hongarije is zijn verplichtingen krachtens artikel 63 VWEU juncto artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie niet nagekomen door § 108, lid 1, van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (wet nr. CCXII van 2013 houdende een aantal bepalingen en overgangsmaatregelen betreffende wet nr. CXXII van 2013 inzake de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond) vast te stellen en aldus de rechten van vruchtgebruik op landbouw- en bosbouwgrond in Hongarije die direct of indirect in handen zijn van onderdanen van andere lidstaten, van rechtswege af te schaffen.
2): Hongarije wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 21‑05‑2019

Procestaal: Hongaars.

Conclusie 29‑11‑2018

H. Saugmandsgaard øe

Partij(en)

Zaak C-235/171.

Europese Commissie

tegen

Hongarije

I. Inleiding

1.

Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU), de vrijheid van kapitaalverkeer (artikel 63 VWEU) en het grondrecht op eigendom (artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; hierna: ‘Handvest’), doordat het de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik op landbouw- en bosbouwgrond2. op kennelijk onevenredige wijze heeft beperkt, gelet op inzonderheid de sinds 1 januari 2013 van kracht zijnde bepalingen van de termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (wet nr. LV van 1994 inzake productiegrond; hierna: ‘wet productiegrond van 1994’), de relevante bepalingen van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (wet nr. CXXII van 2013 betreffende de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond; hierna: ‘wet landbouwgrond van 2013’), alsook sommige bepalingen van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (wet nr. CCXII van 2013 houdende een aantal bepalingen en overgangsmaatregelen betreffende de [wet landbouwgrond van 2013]; hierna: ‘wet overgangsmaatregelen van 2013’) en ten slotte § 94, lid 5, van de ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (wet nr. CXLI van 1997 betreffende het grondregister; hierna: ‘wet grondregister’).

2.

De onverenigbaarheid van de litigieuze regeling met de door artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer heeft reeds aanleiding gegeven tot het arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth3., en is in mijn conclusie in deze twee gevoegde zaken behandeld.4. Over deze problematiek behoef ik dus geen nieuwe uiteenzetting te geven, aangezien overeenkomstig dat arrest het Hof alleen maar kan vaststellen dat het Unierecht op dit punt is geschonden.

3.

De onderhavige zaak is echter om een andere reden van belang. Ik breng in herinnering dat het Hof in dat arrest ook was gevraagd of deze regeling verenigbaar was met artikel 17 van het Handvest. Het Hof had het evenwel niet nodig geacht op deze vraag in te gaan. Volgens de Commissie moet het Hof deze keer wel uitspraak doen over deze bepaling, en dat los van het onderzoek in het licht van de vrijheden van verkeer.

4.

In deze conclusie zal ik uitleggen waarom, mijns inziens, het Hof niet bevoegd is uitspraak te doen over artikel 17 van het Handvest, zoals de Commissie verzoekt. Subsidiair zal ik de redenen uiteenzetten waarom een toetsing van de litigieuze regeling aan dit artikel 17 mijns inziens hoe dan ook overbodig is. Uiterst subsidiair zal ik ten slotte deze regeling toetsen aan artikel 17, wat mij tot de conclusie zal brengen dat deze regeling onverenigbaar is met het door dit artikel gewaarborgde grondrecht op eigendom.

II. Hongaars recht

A. Regeling inzake het verwerven van landbouwgrond

5.

Op grond van de wet productiegrond van 1994 is het natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije verboden om landbouwgrond te verwerven, tenzij het gaat om personen met een permanente verblijfsvergunning en personen die erkend zijn als vluchtelingen. Dat verbod geldt ook voor alle rechtspersonen, zowel buitenlandse als Hongaarse.

6.

Deze wet is met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd bij de termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (wet nr. CXVII van 2001 tot wijziging van de [wet productiegrond van 1994]) om natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen ook uit te sluiten van de mogelijkheid om bij overeenkomst een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te vestigen. Na deze wijzigingen bepaalde § 11, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 dat ‘[v]oor de vestiging van het recht van vruchtgebruik en het recht van gebruik bij overeenkomst […] de bepalingen van hoofdstuk II betreffende de beperking van eigendomsverwerving van toepassing zijn. […]’

7.

8.

Wet nr. CCXIII van 2012 tot wijziging van bepaalde wetten betreffende de landbouw heeft in de wet productiegrond van 1994 ook een nieuwe § 91, lid 1, ingevoegd, volgens welke bepaling ‘op 1 januari 2013 bestaande rechten van vruchtgebruik die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 30 december 2032, zijn gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, […] van rechtswege teniet[gaan] op 1 januari 2033’.

9.

De wet landbouwgrond van 2013 is vastgesteld op 21 juni 2013 en in werking getreden op 15 december 2013. In § 37, lid 1, van deze wet is het voorschrift behouden dat een bij overeenkomst gevestigd recht van vruchtgebruik of van gebruik op landbouwgrond nietig is, behalve indien het ten gunste van een naast familielid is gevestigd.

10.

§ 5, punt 13, van deze wet definieert het begrip ‘naaste familieleden’ als ‘echtgenoot en echtgenote, bloedverwanten in opgaande rechte lijn, geadopteerde kinderen, eigen kinderen en kinderen van de echtgenoot of echtgenote, adoptieouders, stiefouders, alsmede broers en zussen’.

11.

De wet overgangsmaatregelen van 2013 is vastgesteld op 12 december 2013 en in werking getreden op 15 december 2013. § 108, lid 1, van deze wet, waarbij § 91, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 is ingetrokken, bepaalt dat ‘[o]p 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik of van gebruik die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 30 april 2014, zijn gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, […] van rechtswege teniet[gaan] op 1 mei 2014’.

12.

§ 94 van de wet grondregister bepaalt:

‘1.: Met het oog op de schrapping uit het grondregister van de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik (voor de toepassing van deze paragraaf hierna samen: ‘rechten van vruchtgebruik’) die krachtens § 108, lid 1, van de [wet overgangsmaatregelen van 2013] tenietgaan, moet de natuurlijke persoon die houder van rechten van vruchtgebruik is, op aanmaning van de met het beheer van het register belaste autoriteit, welke wordt verstuurd op uiterlijk 31 oktober 2014, binnen 15 dagen na ontvangst ervan op het daartoe door de minister opgestelde formulier verklaren wat zijn eventuele naaste familieband is met de persoon die op het aan de inschrijving in het register ten grondslag liggende document als eigenaar van de grond is vermeld. Bij gebreke van een verklaring binnen de gestelde termijn wordt na 31 december 2014 geen gevolg meer gegeven aan het verzoek om een bewijs van inschrijving.
: […]
3.: Indien uit de verklaring geen naaste familieband blijkt of indien binnen de gestelde termijn geen verklaring is afgelegd, schrapt de met het beheer van het grondregister belaste autoriteit, binnen zes maanden na afloop van de termijn waarbinnen de verklaring moet worden afgelegd en uiterlijk op 31 juli 2015, ambtshalve de rechten van vruchtgebruik uit het grondregister.
: […]’

B. Burgerlijk recht

13.

De bepalingen van de a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény [wet nr. IV van 1959 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek; hierna: ‘burgerlijk wetboek (oud)’] zijn van kracht gebleven tot 14 maart 2014.

14.

§ 215 van het burgerlijk wetboek (oud) bepaalde:

‘(1): Indien de toestemming van een derde persoon of de goedkeuring van de autoriteiten nodig is voor de inwerkingtreding van de overeenkomst, kan de overeenkomst niet in werking treden tot deze toestemming of goedkeuring is gegeven; de partijen blijven evenwel gebonden aan hun verklaringen. De partijen zijn ontheven van hun verbintenis indien de derde persoon of de betrokken autoriteit geen beslissing neemt binnen de termijn die deze partijen samen hebben vastgelegd.
: […]
(3): Bij gebreke van de nodige toestemming of goedkeuring zijn de rechtsgevolgen van de ongeldigheid op de overeenkomst van toepassing.
: […]’

15.

§ 237 van dit wetboek bepaalde:

‘(1): Indien een overeenkomst ongeldig is, moet de situatie van vóór de sluiting ervan worden hersteld.
(2): Indien herstel van de situatie van vóór de sluiting van de overeenkomst niet mogelijk is, kan de rechter de overeenkomst van toepassing verklaren voor de periode tot aan de uitspraak van zijn vonnis. Een ongeldige overeenkomst kan geldig worden verklaard indien de ongeldigheidsgrond kan worden weggenomen, in het bijzonder in woekerovereenkomsten, wanneer de prestaties van de partijen kennelijk niet gelijkwaardig zijn, door het onevenredige voordeel weg te nemen. In deze gevallen moet terugbetaling worden gelast van de eventueel zonder tegenprestatie verrichte diensten.’

16.

De bepalingen van de a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény [wet nr. V van 2013 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek; hierna: ‘burgerlijk wetboek (nieuw)’] zijn in werking getreden op 15 maart 2014.

17.

§§ 6:110 en 6:111 van het burgerlijk wetboek (nieuw), die zijn opgenomen in hoofdstuk XIX, met als opschrift ‘Rechtsgevolgen van de ongeldigheid’, luiden als volgt:

‘§ 6:110. [Geldigverklaring van de overeenkomst door de rechter, met terugwerkende kracht]

(1)

Een ongeldige overeenkomst kan door de rechter geldig worden verklaard met terugwerkende kracht tot op de datum waarop de overeenkomst is gesloten, indien

a): de wegens de ongeldigheid geleden schade ongedaan kan worden gemaakt door een passende wijziging van de overeenkomst, of indien
b): de oorzaak van de ongeldigheid achteraf is verdwenen.

(2)

Ingeval de ongeldige overeenkomst geldig wordt verklaard, moeten de partijen bij de overeenkomst hun daaruit voortvloeiende wederzijdse verplichtingen nakomen, en bij verbreking van de overeenkomst na de geldigverklaring hebben zij dezelfde verplichtingen als wanneer de overeenkomst geldig was geweest vanaf het moment waarop zij is gesloten.

§ 6:111. [Geldigheid van de overeenkomst die voortvloeit uit de wil van de partijen]

(1): Een overeenkomst wordt geldig met terugwerkende kracht tot op de datum waarop de overeenkomst is gesloten indien de partijen de oorzaak van de ongeldigheid achteraf wegnemen of indien zij bevestigen, ingeval de oorzaak om een andere reden is verdwenen, dat zij de overeenkomst willen sluiten.
(2): Ingeval de ongeldige overeenkomst geldig wordt, moeten de partijen bij de overeenkomst de hun in dat kader opgelegde wederzijdse verplichtingen nakomen, en bij verbreking van de overeenkomst na de geldigverklaring rusten op hen dezelfde verplichtingen als wanneer de overeenkomst geldig was geweest vanaf het moment waarop zij is gesloten.
(3): Ingeval de partijen de oorzaak van de ongeldigheid achteraf wegnemen en overeenkomen dat de overeenkomst voor de toekomst geldig is, zijn op de tot dan toe uitgevoerde prestaties de rechtsgevolgen van de ongeldigheid van toepassing.’

III. Feiten en precontentieuze procedure

18.

In Hongarije is de verwerving van landbouwgrond door buitenlanders sinds lang aan beperkingen onderworpen. Zo bepaalde wet nr. I van 1987 inzake grond5. dat buitenlandse natuurlijke of rechtspersonen deze grond slechts na voorafgaande toestemming van de Hongaarse regering door koop, ruil of schenking in eigendom konden verkrijgen.

19.

Bij een op 1 januari 1992 in werking getreden regeringsbesluit6. is vervolgens de mogelijkheid om landbouwgrond te verwerven uitgesloten voor personen die geen onderdaan zijn van Hongarije, met uitzondering van personen met een permanente verblijfsvergunning en personen die zijn erkend als vluchteling. De wet productiegrond van 1994 heeft dit verbod daarna uitgebreid tot zowel buitenlandse als Hongaarse rechtspersonen.

20.

Dit wettelijke kader legde daarentegen geen bijzondere beperkingen op voor de vestiging van rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond.

21.

Door een op 1 januari 2002 in werking getreden wijziging van de wet productiegrond van 19947. zijn de beperkingen inzake de verwerving van landbouwgrond echter naar de vestiging van die rechten van vruchtgebruik uitgebreid. Bijgevolg konden noch natuurlijke personen van buitenlandse nationaliteit, noch rechtspersonen dergelijke rechten verkrijgen.

22.

In het kader van zijn toetreding tot de Europese Unie is aan Hongarije bij wijze van overgangsperiode een periode van tien jaar vanaf de datum van toetreding toegekend — dat wil zeggen tot en met 30 april 2014 —, waarin het de beperkingen inzake de verwerving van landbouwgrond mocht handhaven. Hongarije diende onderdanen van de Unie die gedurende ten minste drie jaar in Hongarije hebben verbleven en daar hun activiteit hebben uitgeoefend evenwel al vanaf 1 mei 2004 toe te staan landbouwgrond te verwerven onder dezelfde voorwaarden als Hongaarse onderdanen.8.

23.

Toen het einde van deze overgangsperiode naderde, heeft de Hongaarse wetgever een nieuw amendement op de wet productiegrond van 19949. goedgekeurd, waarbij vanaf 1 januari 2013 enkel nog tussen naaste familieleden rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond konden worden gevestigd. De wet landbouwgrond van 2013, die eind 2013 is vastgesteld en op 1 januari 2014 in werking is getreden, heeft deze regel gehandhaafd.10.

24.

De op 1 januari 2013 in werking getreden regels bepaalden dat de op die datum bestaande rechten van vruchtgebruik, die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 31 december 2032 waren gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, ex lege moesten worden afgeschaft binnen een overgangsperiode van twintig jaar. Deze rechten moesten derhalve uiterlijk op 1 januari 2033 van rechtswege tenietgaan.

25.

§ 108, lid 1, van de op 15 december 2013 in werking getreden wet overgangsmaatregelen van 2013 heeft die overgangsperiode echter aanzienlijk verkort. Overeenkomstig deze bepaling moesten de op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik van rechtswege tenietgaan op 1 mei 2014, met uitzondering van de overeenkomsten tussen naaste familieleden.

26.

Op 17 oktober 2014 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gestuurd, omdat zij met name11. van mening was dat deze lidstaat inbreuk maakte op de artikelen 49 en 63 VWEU alsook op artikel 17 van het Handvest door bepaalde eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond aldus af te schaffen. Hongarije heeft hierop geantwoord bij brief van 18 december 2014, waarin het deze inbreuken betwistte.

27.

Omdat de Commissie dit antwoord ontoereikend achtte, heeft zij op 19 juni 2015 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij vasthield aan het standpunt dat Hongarije die bepalingen van het Unierecht had geschonden door overeenkomstig § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 bepaalde rechten van vruchtgebruik met ingang van 1 mei 2014 ex lege af te schaffen. Deze lidstaat heeft geantwoord bij brieven van 9 oktober 2015 en 18 april 2016, waarin hij concludeert dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan de beweerde niet-nakomingen.

28.

Tegelijk heeft de nationale rechter die de verzoeken om een prejudiciële beslissing had ingediend, welke tot het arrest SEGRO en Horváth hebben geleid, zicht tot de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) gewend met verzoeken betreffende met name de verenigbaarheid van deze § 108, lid 1, met de Hongaarse grondwet.

29.

Bij arrest nr. 25 van 21 juli 2015 heeft de Alkotmánybíróság geoordeeld dat deze bepaling de grondwet gedeeltelijk schendt, voor zover de nationale wetgever niet in een vergoedingsregeling heeft voorzien voor de eigenaars van de grond waarop de afgeschafte rechten van vruchtgebruik waren gevestigd, en heeft hij de wetgever tot 31 december 2015 de tijd gegeven om dit te verhelpen. Deze rechter heeft het beroep verworpen voor het overige. De door de Alkotmánybíróság aan de Hongaarse wetgever verleende termijn is verstreken zonder dat de vereiste maatregelen zijn vastgesteld.

IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

30.

Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld op 5 mei 2017.

31.

In haar verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof:

—: vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 49 en 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest, doordat het een regeling heeft vastgesteld die het vruchtgebruik op landbouwgrond beperkt, en
—: Hongarije te verwijzen in de kosten.

32.

Hongarije verzoekt het Hof:

—: het beroep van de Commissie ongegrond te verklaren, en
—: de Commissie te verwijzen in de kosten.

33.

Op 9 juli 2018 heeft een pleitzitting plaatsgevonden, waarop vertegenwoordigers van de Commissie en Hongarije aanwezig waren.

V. Analyse

A. Ontvankelijkheid

34.

In haar verweerschrift noch in haar dupliek heeft de Hongaarse regering aangevoerd dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is. Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor een dergelijk beroep echter van openbare orde, zodat het Hof ze ambtshalve moet onderzoeken.12.

35.

Uit een vergelijkende lezing van het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift komt naar voren dat de Commissie in het verzoekschrift het voorwerp van het geschil, zoals afgebakend in dat advies, lijkt te hebben uitgebreid in strijd met de vaste rechtspraak van het Hof, die een dergelijke uitbreiding verbiedt.13.

36.

Dienaangaande merk ik op dat de Commissie in het met redenen omkleed advies Hongarije heeft verweten de op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond tussen personen die geen naaste familieleden zijn, ex lege te hebbenafgeschaft krachtens § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013.

37.

Uit het petitum in de inleiding van het verzoekschrift, dat in punt 1 van deze conclusie is weergegeven, blijkt echter dat het beroep in rechte van de Commissie méér nationale bepalingen betreft dan zij in haar met redenen omkleed advies heeft betwist en waarvan sommige geen betrekking hebben op de afschaffing van reeds bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond, maar op de vestiging van rechten op deze grond.14. In de conclusies van haar verzoekschrift verwijt de Commissie Hongarije bovendien niet dat het eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik heeft ‘afgeschaft’, maar meer algemeen dat het de rechten van vruchtgebruik op die grond heeft ‘beperkt’.

38.

Dit wijst erop dat het beroep van de Commissie niet alleen betrekking heeft op de afschaffing ex lege van bepaalde bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond bij § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013, maar ook strekt tot de veroordeling van Hongarije op grond dat het de mogelijkheid om dergelijke rechten in de toekomst te vestigen tot de naaste familieleden van de eigenaar van de grond heeft beperkt.

39.

Op een hierover ter terechtzitting gestelde vraag heeft Hongarije geantwoord dat het ervan uitgaat dat het beroep van de Commissie in essentie betrekking heeft op de afschaffing ex lege van de eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik. Deze lidstaat wijst er echter op dat het verzoekschrift van de Commissie incoherent en onbegrijpelijk is, gelet op de dubbelzinnigheid die in de drie vorige punten van deze conclusie is uiteengezet. De Commissie heeft betoogd dat het niet haar bedoeling is het voorwerp van het geding, zoals dat is afgebakend in het met redenen omkleed advies, te wijzigen: alleen de afschaffing van de bestaande rechten van vruchtgebruik is aan de orde.

40.

Mijns inziens is de dubbelzinnigheid van het verzoekschrift van de Commissie niet van dien aard dat haar beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hongarije heeft zijn rechten van verdediging kunnen doen gelden en heeft erkend te hebben begrepen wat de essentie van dit beroep is, namelijk de afschaffing ex lege, bij § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013, van de op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik die op landbouwgrond zijn gevestigd ten gunste van personen die geen naaste familieleden van de eigenaar van de grond zijn. Bijgevolg ben ik van mening dat dit beroep ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op deze problematiek, en dat het dus niet-ontvankelijk is voor het overige.

B. Eerste grief (verenigbaarheid van de litigieuze regeling met de artikelen 49 en 63 VWEU)

41.

Met haar eerste grief verzoekt de Commissie het Hof in wezen vast te stellen dat § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 onverenigbaar is met de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging en de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer.

42.

Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof in het arrest SEGRO en Horváth was gevraagd of de litigieuze regeling verenigbaar was met deze twee vrijheden van verkeer.Het heeft echter geoordeeld dat deze regeling uitsluitend in het licht van de vrijheid van kapitaalverkeer moest worden onderzocht.15.

43.

In de onderhavige zaak stelt de Commissie dat het Hof deze keer de litigieuze regeling in het licht van de twee aangevoerde vrijheden van verkeer dient te onderzoeken.

44.

Volgens haar kan deze regeling immers, afhankelijk van het geval, de ene of de andere van deze vrijheden schenden. Sommigen van de door deze regeling getroffen particulieren hadden een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond in Hongarije verworven voor speculatieve doeleinden, terwijl anderen door middel van een dergelijk recht hun economische activiteit uitoefenden. Terwijl het eerste geval onder de vrijheid van kapitaalverkeer valt, houdt het tweede verband met de vrijheid van vestiging. Gelet op de omstandigheden die aan de orde waren in de zaken die tot het arrest SEGRO en Horváth aanleiding hebben gegeven, kon het Hof zich er in dat arrest weliswaar toe beperken deze regeling alleen te onderzoeken in het licht van de vrijheid van kapitaalverkeer, maar het kan in casu niet hetzelfde doen. In het kader van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming, dat een objectief karakter heeft16., moet deze regeling in het algemeen worden onderzocht, in het licht van alle vrijheden die in deze verschillende gevallen van toepassing kunnen zijn.

45.

De Hongaarse regering is daarentegen van mening dat er geen reden is om in de onderhavige zaak op dit punt een andere aanpak te hanteren dan in het arrest SEGRO en Horváth.

46.

Ik deel deze mening. Mijns inziens dient de litigieuze regeling ook in casu enkel te worden onderzocht in het licht van de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer.

47.

Het is juist dat deze regeling aanleiding geeft tot een cumulatie van mogelijk toepasselijke vrijheden van verkeer17.: ten eerste zou een particulier zich kunnen beroepen op de vrijheid van vestiging van artikel 49 VWEU als hij een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond heeft verworven om zijn economische activiteit uit te oefenen, aangezien ‘het recht om onroerende goederen op het grondgebied van een andere lidstaat te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, het noodzakelijk complement [is]’ op deze vrijheid18.; ten tweede volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de nationale bepalingen die investeringen in onroerende goederen regelen, onder de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer vallen, ook als die beleggingen zijn bestemd om een economische activiteit te kunnen uitoefenen.19.

48.

Bij een dergelijke cumulatie van toepasselijke vrijheden toetst het Hof echter — althans in zijn recente rechtspraak — of een van deze twee vrijheden ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden. Is dat het geval, dan hanteert het Hof het beginsel ‘de bijzaak volgt de hoofdzaak’ en onderzoekt het de litigieuze regeling uitsluitend in het licht van de overheersende vrijheid.20. Om te beoordelen of er een verhouding ‘hoofdzaak/bijzaak’ tussen de vrijheden in kwestie bestaat, wordt geen rekening gehouden met de situatie van de bij het geschil betrokken particulieren, maar wel met het voorwerp van de nationale regeling in kwestie.21.

49.

Het aspect van een regeling zoals § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 dat verband houdt met het vrije kapitaalverkeer, heeft voorrang boven het aspect dat de vrijheid van vestiging betreft. Deze regeling heeft immers betrekking op grondeigendom en is in het algemeen van toepassing op het vruchtgebruik op landbouwgrond, zodat zij niet is beperkt tot situaties waarin een dergelijk recht is gevestigd om een economische activiteit uit te oefenen.22. In deze context zijn eventuele beperkingen van de vrijheid van vestiging ten gevolge van deze regeling een onvermijdelijk gevolg van de beperking van de vrijheid van kapitaalverkeer. Met andere woorden, de eventuele beperkingen van de vrijheid van vestiging zijn onlosmakelijk verbonden met die van de vrijheid van kapitaalverkeer.23.

50.

Bijgevolg is er geen reden voor een autonome toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 49 VWEU.24. Anders dan de Commissie betoogt, rechtvaardigt het objectieve karakter van de procedure wegens niet-nakoming niet dat het Hof afwijkt van zijn rechtspraak over de cumulatie van toepasselijke vrijheden. Dit zou moeilijk zijn te verenigen met het vereiste van een verstandig gebruik van middelen. Daarnaast herinner ik eraan dat het Hof de verhouding ‘hoofdzaak/bijzaak’ niet op een subjectieve manier bepaalt, rekening houdend met de situatie van de bij het geschil betrokken particulieren, maar op een objectieve manier, op basis van het voorwerp van de litigieuze regeling. Ik stel overigens vast dat het Hof deze rechtspraak in een aanzienlijk aantal arresten houdende vaststelling van een niet-nakoming heeft toegepast.25.

51.

Ik breng in herinnering dat het Hof in het arrest SEGRO en Horváth heeft geoordeeld dat een regeling zoals § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 niet alleen de vrijheid van kapitaalverkeer belemmert, maar ook indirecte discriminatie kan opleveren op grond van nationaliteit of van herkomst van het kapitaal.

52.

Bovendien heeft het Hof in dit arrest uitgesloten dat deze regeling kan worden gerechtvaardigd door de redenen die de Hongaarse regering aanvoert ter verdediging ervan26., gelet op met name haar onevenredige karakter.

53.

In de onderhavige conclusie behoeft dus niet te worden ingegaan op de verenigbaarheid van deze regeling met de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer. Op dit punt is de eerste grief van de Commissie om de in het arrest SEGRO en Horváth vermelde redenen ontegenzeglijk gegrond. Ik verwijs de lezer dan ook naar deze redenen en naar mijn conclusie in deze zaken.27.

54.

Het is juist dat de Commissie in haar verzoekschrift schending heeft aangevoerd van de algemene Unierechtelijke beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen op grond dat de litigieuze regeling noch in een overgangsperiode, noch in een vergoeding had voorzien in het kader van de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik.28. Uit dit verzoekschrift blijkt echter dat de Commissie deze beginselen ‘ten overvloede’ aanvoert, dat wil zeggen slechts als extra argumenten in de analyse van de verenigbaarheid van deze regeling met de aangevoerde vrijheden van verkeer. Aangezien haar eerste grief gegrond is om andere redenen, hoeft het Hof geen uitspraak te doen over de beginselen in kwestie.29. Ter terechtzitting heeft de Commissie overigens bevestigd dat zij geen autonome toetsing van deze beginselen wenste en voorts betoogd dat de vraag of deze beginselen zijn geëerbiedigd, niet kan worden beantwoord los van het onderzoek in het licht van de vrijheden van verkeer. Ik deel deze analyse volledig, zoals ik hierna zal uitleggen.30.

C. Tweede grief (verenigbaarheid van de litigieuze regeling met artikel 17 van het Handvest)

55.

Met haar tweede grief verzoekt de Commissie het Hof in wezen vast te stellen dat § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 in strijd is met het bij artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom.

1. Argumenten van partijen

56.

De Commissie voert aan dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten van toepassing zijn wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Dat is het geval wanneer deze regeling de uitoefening van een of meer door het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer kan belemmeren en de betrokken lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang om een dergelijke belemmering te rechtvaardigen.

57.

Hoewel het Hof niet is ingegaan op de vraag inzake de eerbiediging van de grondrechten in het arrest SEGRO en Horváth, dient het deze vraag in het onderhavige beroep wel te beantwoorden.

58.

Dienaangaande voert de Commissie aan dat het bij artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom de door de litigieuze regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik omvat. Dit artikel betreft in ruime zin alle rechten met een vermogenswaarde waaruit vanuit het oogpunt van de rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

59.

De inmenging in dit recht gebeurt, zoals bij een onteigening, in geval van afschaffing, intrekking of verlies de facto van een goed, ook wanneer een dergelijke afschaffing zoals in casu betrekking heeft op slechts twee van de drie bestanddelen van eigendom, namelijk het recht van gebruik en van bezit.

60.

De afschaffing die in de onderhavige zaak aan de orde is, kan niet worden gerechtvaardigd. Deze afschaffing berust op het onjuiste algemene vermoeden dat alle overeenkomsten van vruchtgebruik tussen niet-familieleden zijn gesloten om te ontsnappen aan de regels die het verwerven van de eigendom van landbouwgrond beperken. Daarnaast is deze afschaffing onverwacht en onvoorzienbaar, is niet voorzien in de vereiste overgangsperiode en is tegelijk de eerder ten behoeve van de investeerders toegekende overgangsperiode van twintig jaar verkort. Ook al zou zij te rechtvaardigen zijn, deze afschaffing is bovendien niet evenredig.

61.

De Hongaarse regering betoogt dat een afzonderlijke toetsing van de litigieuze regeling aan het Handvest niet nodig is.

62.

In de eerste plaats volgt hoe dan ook uit arrest nr. 25 van de Alkotmánybíróság van 21 juli 2015 dat de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik in kwestie niet te vergelijken is met onteigening. Bovendien wordt deze afschaffing gerechtvaardigd door het algemeen belang. Op grond van de civielrechtelijke regels die de eigenaar verplichten met de vroegere vruchtgebruiker een financiële regeling overeen te komen waarvan de uitvoering onmiddellijk kan worden geëist bij het tenietgaan van het recht van vruchtgebruik, kan deze vruchtgebruiker voorts een eerlijke, globale en tijdige vergoeding verkrijgen voor zijn verliezen.

63.

In de tweede plaats heeft artikel 17, lid 1, van het Handvest geen betrekking op de rechten van vruchtgebruik die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, aangezien zij onrechtmatig en te kwader trouw zijn verkregen.

2. Analyse

a) Overwegingen vooraf

64.

De tweede grief van de Commissie is opmerkelijk. Bij mijn weten is het immers voor het eerst dat deze instelling het Hof verzoekt vast te stellen dat een lidstaat een bepaling van het Handvest niet heeft geëerbiedigd.31. De Commissie had dit echter aangekondigd. Sinds haar mededeling van 2010 over de tenuitvoerlegging van het Handvest heeft de Commissie te verstaan gegeven dat zij ‘[i]ndien nodig […] inbreukprocedures [zal] instellen tegen de lidstaten wegens niet-naleving van het Handvest bij de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie’.32. Zij had zich tot op heden echter duidelijk terughoudend opgesteld.33.

65.

De onderhavige zaak is de eerste van een reeks beroepen34. waarmee de Commissie het Hof verzoekt, in een eerste grief, een beslissing te nemen over de verenigbaarheid van een regeling van een lidstaat met de door het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer en vervolgens, in een afzonderlijke grief, deze regeling aan het Handvest te toetsen.

66.

De ontvankelijkheid van een dergelijk beroep roept geen vragen op in het licht van artikel 258 VWEU.35. Volgens dit artikel kan de Commissie beroep instellen tot vaststelling dat een lidstaat ‘een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen’.De verplichtingen in kwestie omvatten ontegenzeglijk de door het Handvest gewaarborgde rechten, waarvan de verbindende kracht voortvloeit uit de verwijzing in artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, dat bepaalt dat het Handvest ‘dezelfde juridische waarde als de Verdragen’ heeft.

67.

Het Hof is evenwel alleen bevoegd om een niet-nakoming van de door het Handvest gewaarborgde rechten vast te stellen indien de bepalingen ervan bindend zijn voor deze lidstaat in de situatie in kwestie.36. De onderhavige zaak roept dus opnieuw de vraag op of het Hof bevoegd is om te oordelen over de naleving door de lidstaten van de in de rechtsorde van de Unie erkende grondrechten.

68.

Het is belangrijk niet uit het oog te verliezen in welke context deze vraag rijst. In wezen is de mate waarin de lidstaten krachtens het Unierecht zijn gebonden aan de vereisten inzake bescherming van de grondrechten, een fundamenteel en netelig constitutioneel vraagstuk, dat betrekking heeft op de bevoegdheidsverdeling in de Unie. De lidstaten verplichten te handelen met eerbiediging van de grondrechten zoals zij in het Unierecht zijn vastgesteld, heeft tot gevolg dat de mogelijkheden inzake regelgeving en beleid in deze lidstaten worden beperkt, terwijl de bevoegdheid van de Unie om het spectrum van mogelijkheden te bepalen, dienovereenkomstig groter wordt. De grondrechten kunnen derhalve tot centralisatie leiden.37. Bovendien is op institutioneel niveau de vraag aan de orde in welke mate het Hof als rechter in laatste aanleg de bevoegdheid heeft zich in de plaats te stellen van de nationale constitutionele hoven en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens38. om de regelingen en handelingen van de lidstaten te toetsen aan de grondrechten.

69.

De opstellers van het Handvest, die zich zonder enige twijfel bewust waren van deze problemen, hebben ervoor gezorgd dat dit Handvest uitdrukkelijk slechts in bepaalde omstandigheden op de nationale wetgevingen van toepassing is. Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen ervan gericht tot de lidstaten, maar ‘uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen’. Bovendien preciseren het Handvest en de Verdragen dat het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie niet uitbreidt tot buiten de bevoegdheden van de Unie, geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie schept, noch de in de Verdragen neergelegde bevoegdheden en taken wijzigt.39.

70.

In zijn arrest Åkerberg Fransson40. heeft het Hof geoordeeld dat: ‘[d]e door het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten […] worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt’ en dat ‘er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden’, zodat ‘[w]anneer het Unierecht toepasselijk is, [dit] impliceert […] dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden’. Aldus heeft het Hof bevestigd dat er een ‘historische continuïteit’41. bestaat tussen zijn rechtspraak over de inroepbaarheid van de als algemene beginselen van het Unierecht erkende grondrechten en de werkingssfeer van het Handvest.

71.

Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen de gevallen waarin de lidstaten zijn gebonden aan de in de rechtsorde van de Unie erkende grondrechten, gewoonlijk in — minstens — twee categorieën worden gerangschikt.

72.

Ten eerste blijkt uit vaste rechtspraak sinds het arrest Wachauf42. dat deze grondrechten de lidstaten binden bij de uitvoering van Unieregelingen, zodat de lidstaten zijn gehouden deze regelingen zo veel mogelijk in overeenstemming met bedoelde rechten toe te passen.43.

73.

Ten tweede blijkt uit de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest ERT44. dat, wanneer een lidstaat in een nationale regeling afwijkt van het Unierecht en zich daarvoor beroept op een door dit recht erkende rechtvaardigingsgrond, hij deze regeling daarmee slechts kan rechtvaardigen wanneer zij in overeenstemming is met die grondrechten.

74.

De Commissie baseert haar tweede grief op deze ‘ERT’-rechtspraak. Volgens haar is artikel 17, lid 1, van het Handvest in casu van toepassing, aangezien Hongarije met de litigieuze regeling is afgeweken van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van kapitaalverkeer.

75.

De Commissie verzoekt het Hof echter een eventuele schending van het Handvest niet te onderzoeken in het kader van een mogelijke rechtvaardiging van de litigieuze regeling op grond van de aangevoerde verkeersvrijheden — het voorwerp van de eerste grief —, maar los daarvan, om de niet-nakoming van het Handvest autonoom te laten vaststellen. Deze instelling is immers in wezen van mening dat de eventuele schending van het Handvest afzonderlijk moet worden onderzocht wanneer een nationale regeling die afwijkt van een verkeersvrijheid, ook de door het Handvest gewaarborgde grondrechten kan beperken.

76.

Ik deel dit standpunt niet. Zoals ik heb geconcludeerd in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth45., in overeenstemming met de ‘ERT’-rechtspraak, kanhet Hof de vraag of een door het Handvest gewaarborgd grondrecht is geschonden, net zoals de vraag of de door de Commissie in haar eerste grief46. aangevoerde beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen zijn geëerbiedigd, niet los van de vraag inzake schending van de verkeersvrijheden onderzoeken. Het lijkt mij bijgevolg nodig in de onderhavige conclusie de redenen voor mijn standpunt meer in detail uiteen te zetten.

b) ‘Bestaansreden’ en beperkingen van de ‘ERT’-rechtspraak

77.

Om te beginnen dient in herinnering te worden gebracht dat de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest ERT, een Griekse regeling betrof, die een nationale radio- en televisieomroeporganisatie het radio- en televisiemonopolie toekende. In deze context moest het Hof zich buigen over een reeks vragen over de verenigbaarheid van een dergelijk monopolie met het Unierecht en met artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden47., dat het recht op vrijheid van meningsuiting waarborgt.

78.

De betrokken regeling had discriminerende gevolgen voor programma's uit andere lidstaten. Zij was bijgevolg onverenigbaar met het vrije verkeer van diensten van artikel 59 EG (thans artikel 56 VWEU), tenzij zij haar rechtvaardiging vond in een van de uitdrukkelijk bij de artikelen 56 en 66 EG vastgestelde gronden48., namelijk de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.49.

79.

In dit stadium was artikel 10 van het EVRM voor het Hof interessant. Het Hof heeft eraan herinnerd dat het nationale wettelijke regelingen die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, niet kon toetsen aan dit verdrag50. en geoordeeld dat het in casu kon ingaan op de vraag of deze regelingen verenigbaar waren met de grondrechten.51.

80.

Meer in het bijzonder wanneer de Helleense Republiek zich beriep op artikel 56 juncto artikel 66 EG ter rechtvaardiging van de litigieuze regeling, heeft het Hof geoordeeld dat ‘deze door het gemeenschapsrecht geboden rechtvaardigingsgrond’ moest worden ‘uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen en met name de fundamentele rechten’. Bijgevolg kan deze regeling slechts in aanmerking komen voor de in deze artikelen genoemde uitzonderingen ‘wanneer zij in overeenstemming is met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert’52., daaronder begrepen de in artikel 10 van het EVRM neergelegde vrijheid van meningsuiting, een algemeen rechtsbeginsel dat onderdeel is geworden van het gemeenschapsrecht.53. Met andere woorden, de eerbiediging van de grondrechten werd opgenomen in de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de rechtvaardigingsgronden inzake openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.54.

81.

Op het eerste gezicht is de logica achter de ‘ERT’-rechtspraak niet zo vanzelfsprekend als die welke ten grondslag ligt aan het arrest Wachauf55. met betrekking tot de gevallen waarin de lidstaten het Unierecht ten uitvoer leggen.

82.

De ‘Wachauf’-rechtspraak past immers volledig in de logica op basis waarvan het Hof heeft erkend dat de grondrechten wezenlijk deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie56.: ten eerste moeten particulieren worden beschermd tegen onrechtmatige inmengingen van de Unie in hun rechten; ten tweede kunnen de lidstaten het optreden van de Unie niet herzien in het licht van hun eigen grondwettelijke norm, anders wordt afbreuk gedaan aan de eenheid, de voorrang en de doeltreffendheid van het Unierecht. De nationale normen gelden dus niet, maar daartegenover staat dat het Hof de grondrechten die voortvloeien uit de ‘gemeenschappelijke constitutionele traditie der lidstaten’ opneemt in de algemene rechtsbeginselen waarvan het de eerbiediging verzekert.57. Aangezien de tenuitvoerlegging van de meeste beleidsmaatregelen van de Unie bij de lidstaten berust, is het noodzakelijk de toepassing van de in de rechtsorde van de Unie erkende grondrechten uit te breiden tot deze staten wanneer zij aldus als ‘gemachtigden’ van de Unie handelen. Zodra het beleid van de Unie ten uitvoer wordt gelegd, is de Unie gehouden te verzekeren dat de lidstaten geen grondrechten schenden in haar naam.58.

83.

In een ‘ERT’-situatie daarentegen legt de betrokken lidstaat met de nationale regeling in kwestie niet het beleid van de Unie ten uitvoer, maar een nationaal beleid dat onder zijn bevoegdheden valt.59. Daarbij ‘botst’ deze lidstaat — al dan niet opzettelijk — met een rechtsregel van de Unie, zoals de bij het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer, en probeert hij deze regeling te rechtvaardigen.60.

84.

Mijns inziens liggen aan de ‘ERT’-rechtspraak drie — onderling verbonden maar toch verschillende — normatieve rechtvaardigingsgronden ten grondslag, die de ‘bestaansreden’ ervan vormen.

85.

Allereerst is de vraag in hoeverre de lidstaten op geldige wijze kunnen afwijken van de vrijheden van verkeer, ontegenzeglijk een Unierechtelijke vraag.61. Hoe groot deze afwijkingsmogelijkheid is, hangt af van de uitlegging van de Verdragsbepalingen betreffende deze vrijheden. Dit kan niet worden bepaald door elke lidstaat afzonderlijk volgens zijn eigen waarden, anders wordt afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid en eenvormige toepassing van deze vrijheden in alle lidstaten. Deze mogelijkheid moet worden begrensd gelet op de beginselen en waarden van de Unie.62.

86.

Vervolgens weerspiegelt het arrest ERT het beginsel dat het Unierecht, met inbegrip van de Verdragsbepalingen betreffende de vrijheden van verkeer, altijd moet worden uitgelegd in overeenstemming met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Indien het Hof immers een met deze grondrechten strijdige nationale regeling toelaatbaar zou achten in het licht van deze vrijheden, zou dat erop neerkomen te aanvaarden dat de vrijheden in kwestie een betekenis kunnen hebben die dergelijke schendingen tolereert, wat in strijd is met het hier gememoreerde uitleggingsbeginsel.63.

87.

Ten slotte is een analyse in het kader van de grondrechten in bepaalde omstandigheden noodzakelijk om het geschil inzake vrijheden van verkeer op te lossen. Bepaalde rechtvaardigingsgronden zijn immers onlosmakelijk verbonden met vragen inzake grondrechten. Dat is in het bijzonder het geval wanneer een lidstaat een reden in verband met de openbare veiligheid of een grondrecht van zijn nationale rechtsorde aanvoert om zich te rechtvaardigen.64. Een voorbeeld hiervan is de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC)65.. Ik breng in herinnering dat in deze zaak een Ierse regeling aan de orde was die verbood te informeren over de in andere lidstaten beschikbare mogelijkheden van abortus, die tot voor kort grondwettelijk verboden was in Ierland. Indien het Hof in dit arrest, anders dan het heeft geoordeeld, had aangenomen dat deze regeling het vrije verkeer van diensten belemmert, had het moeten ingaan op de door Ierland aangevoerde rechtvaardigingsgrond, te weten het recht op leven, zoals dat is opgevat in de Ierse grondwet. In dat kader zou het methodologisch en normatief gezien heel moeilijk zijn geweest geen afweging te maken tussen dit recht en de vrijheid van meningsuiting.66.

88.

In latere arresten, in het bijzonder in het arrest Familiapress67., heeft het Hof de ‘ERT’-rechtspraak uitgebreid tot de gevallen waarin een lidstaat een afwijking van de vrijheden van verkeer probeert te rechtvaardigen, niet met een in het VWEU uitdrukkelijk vastgestelde uitzondering — openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid —, maar met een van de in de rechtspraak van het Hof aanvaarde ongeschreven rechtvaardigingsgronden — ‘dwingende eisen’, ‘dwingende redenen van algemeen belang’ of ‘doelen van algemeen belang’ genoemd.

89.

Het is een aanzienlijke, maar mijns inziens gerechtvaardigde uitbreiding. Geen onderscheid behoeft immers te worden gemaakt naargelang een lidstaat zich beroept op een in het VWEU uitdrukkelijk vastgestelde uitzondering dan wel op een ongeschreven rechtvaardigingsgrond.68. In beide gevallen baseert hij zich op een bepaling van het VWEU die deze afwijking mogelijk maakt — bij de ongeschreven rechtvaardigingsgronden is het de regel van het vrije verkeer zelf — en is de logica dezelfde: deze bepaling wordt ‘uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen en met name de fundamentele rechten’.69.

90.

Uit het voorgaande volgt dat de ‘ERT’-rechtspraak berust op de uitlegging van de Verdragsbepalingen betreffende de vrijheden van verkeer in het licht van de grondrechten. Het onderzoek van de grondrechten is erop gericht de vraag te beantwoorden of deze vrijheden van verkeer zijn geëerbiedigd.70. Deze rechtspraak maakt het mogelijk een door een lidstaat aangevoerde rechtvaardigingsgrond af te wijzen wegens inbreuk op een in de rechtsorde van de Unie erkend grondrecht.71.

91.

In het kader van de ‘ERT’-rechtspraak is de vraag inzake de grondrechten dus onlosmakelijk verbonden met die inzake de vrijheden van verkeer. Bijgevolg is het mijns inziens zowel methodologisch als normatief gezien niet mogelijk deze twee vragen van elkaar te scheiden, zoals de Commissie in de onderhavige zaak voorstelt.

92.

Door de inwerkingtreding van het Handvest is deze analyse in de tot nog toe gewezen arresten van het Hof niet onderuitgehaald. Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof in het arrest Pfleger e.a.72. heeft bevestigd dat de ‘ERT’-rechtspraak van toepassing blijft in het kader van het Handvest. Meer in het bijzonder heeft het Hof in dit arrest geoordeeld dat ‘[h]et gebruik door een lidstaat van de in het Unierecht neergelegde uitzonderingen om een belemmering van een door het [VWEU] gewaarborgde fundamentele vrijheid te rechtvaardigen, moet […] worden geacht ‘het recht van de Unie ten uitvoer [te] brengen’ in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest’.73.

93.

In de tegen de achtergrond van het Handvest gewezen arresten Berlington Hungary e.a.74., AGET Iraklis75. en Global Starnet76. heeft het Hof de ‘ERT’-rechtspraak op een heel orthodoxe wijze toegepast door bij de analyse van een mogelijke rechtvaardigingsgrond voor de betrokken nationale regelingen in het licht van de toepasselijke vrijheden van verkeer rekening te houden met de grondrechten.

94.

Het is juist dat het Hof in het arrest Pfleger e.a.77. de vraag of de betrokken nationale regeling in overeenstemming is met de artikelen 15 tot en met 17 van het Handvest, formeel heeft gescheiden van de vraag inzake de vrijheden van verkeer. Mijns inziens is het echter onmogelijk eenduidige conclusies uit dit arrest te trekken. Ten eerste kon de nationale regeling in kwestie worden gerechtvaardigd in het licht van de vrijheden van verkeer, waarbij het Hof de evenredigheidstoetsing heeft verwezen naar de verwijzende rechter.78. In deze context was een aanvullende analyse van deze regeling in het licht van de bepalingen van het Handvest gerechtvaardigd vanuit het ‘ERT’-oogpunt. Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat een afzonderlijke toetsing van deze bepalingen van het Handvest in concreto niet nodig was, waarbij het erop heeft gewezen dat, indien de nationale regeling een onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting mocht vormen, zij automatisch onverenigbaar zou zijn met deze bepalingen, zodat een dergelijk toetsing niet nodig was.79. Zoals ik heb vermeld in mijn conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth80., zaait het arrest Pfleger e.a.81. hooguit twijfel over de mogelijkheid om een vermeende schending van het Handvest te onderzoeken los van de vraag inzake schending van de verkeersvrijheden.

c) Overwegingen die mijns inziens het Hof ervan zouden moeten weerhouden de ‘ERT’-rechtspraak uit te breiden

95.

In mijn ogen volgt de tweede grief van de Commissie niet uit de eenvoudige logica van de ‘ERT’-rechtspraak. Mijns inziens gaat het om een nieuwe uitbreiding — zelfs een onjuiste opvatting — van deze rechtspraak.

96.

De Commissie verzoekt het Hof, niet meer en niet minder, om een nationale regeling die reeds strijdig is met het primaire Unierecht, te toetsen aan een door het Handvest gewaarborgd grondrecht. Door zich al dan niet bevoegd te verklaren om over de tweede grief van de Commissie een beslissing te nemen, zal het Hof een keuze maken tussen twee verschillende filosofieën betreffende de plaats van de grondrechten in de ‘afwijkingssituaties’.

97.

Een eerste filosofie volgt uit het arrest ERT: in de ‘afwijkingssituaties’ lost het Hof een probleem van grondrechten als zodanig niet op zoals een constitutioneel hof. Het behandelt een dergelijk probleem voor zover dat nodig is om na te gaan of een lidstaat gegronde redenen heeft om af te wijken, in het bijzonder, van een vrijheid van verkeer. Met andere woorden, het Hof neemt een beslissing over vragen inzake grondrechten wanneer zij binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, in haar functionele dimensie.

98.

Volgens een tweede filosofie, die in casu door de Commissie is voorgesteld, staat het toezicht op de eerbiediging van de grondrechten los van de vraag inzake de verenigbaarheid met de vrijheden van verkeer. De beperking van deze vrijheden fungeert als een toegangspoort tot de werkingssfeer van het Handvest. Door deze deur op een kier te zetten, verbindt de lidstaat zich ertoe de erin opgenomen grondrechten te eerbiedigen en is het Hof bevoegd om autonoom een beslissing te nemen over de verenigbaarheid van de betrokken nationale regeling met elk van deze grondrechten.

99.

Voor de Commissie is een toetsing van de wetgevingen van de lidstaten aan het Handvest in zaken zoals deze nodig om de eerbiediging van de rechtsstaat in deze staten te verzekeren. De vaststelling van een schending van het Handvest in deze zaken vormt voor de particulieren die door de wetgevingen in kwestie worden getroffen, een concretisering van deze rechtsstaat. Bovendien verhoogt een dergelijke toepassing van het Handvest de zichtbaarheid ervan en leidt zij tot een legitimatie van het Unierecht in de ogen van alle onderdanen van de Unie.

100.

Mijns inziens dient het Hof het bij de eerste filosofie te houden en mag het zich niet op het terrein wagen waarnaar de Commissie het wil leiden.

101.

In de eerste plaats dient eraan te worden herinnerd dat in de rechtsorde van de Unie een even belangrijke dimensie van de rechtsstaat als de bevordering van een beleid inzake grondrechten bestaat in de eerbiediging van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten.82.Hierbij staat de legitimiteit op het spel van een beslissing van het Hof inzake een nationaal beleid op grond van de grondrechten waarvan het de eerbiediging verzekert.

102.

Voor een juiste bevoegdheidsverdeling meen ik dat hoe meer de Unie overeenkomstig haar bevoegdheden over een beleid en instrumenten beschikt om gemeenschappelijke regels op een bepaald gebied vast te stellen, hoe legitiemer het voor haar is om de eerbiediging van de grondrechten af te dwingen zoals deze in het Unierecht zijn neergelegd. Ik breng in herinnering dat de betrokken lidstaat in een afwijkingssituatie per definitie handelt op een gebied waar geen instrument van de Unie bestaat dat de materie uniformeert, harmoniseert of zelfs coördineert. Deze lidstaat brengt een nationaal beleid ten uitvoer dat onder zijn bevoegdheden valt. Alleen een vrijheid van verkeer is van toepassing, te weten een negatieve harmonisatienorm, hoe belangrijk die ook is. Met andere woorden, het Unierecht begrenst de bevoegdheid van de lidstaten om hun nationale beleidskeuzes ten uitvoer te brengen, maar het Unierecht verleent hun deze bevoegdheid niet83.en legt niet vast hoe deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend.84.

103.

Zoals in de punten 85 tot en met 87 van de onderhavige conclusie is opgemerkt, bestaan er desondanks normatieve rechtvaardigingsgronden voor de ‘ERT’-rechtspraak: (1) het vereiste om de eenvormigheid en de doeltreffendheid van de vrijheden van verkeer te verzekeren, (2) de verplichting om het VWEU altijd uit te leggen op een wijze die de grondrechten eerbiedigt en (3) de noodzaak zich over deze rechten uit te spreken om het geschil over deze vrijheden te beslechten.

104.

Wanneer de door de Commissie in de onderhavige zaak voorgestelde filosofie wordt gevolgd, houden deze rechtvaardigingsgronden echter geen steek meer: (1) er kan moeilijk staande worden gehouden dat een risico voor de eenvormigheid en de doeltreffendheid van de verkeersvrijheden moet worden weggenomen, omdat de nationale regeling hoe dan ook onverenigbaar is met deze vrijheden, (2) het gaat niet meer om de uitlegging van het VWEU in het licht van de grondrechten, maar om de autonome toepassing van een grondrecht, en (3) een beslissing inzake de grondrechten is niet nodig om het geschil over deze vrijheden te beslechten. Dan blijft nog alleen het argument van de ‘werkingssfeer van het Unierecht’ over, niet in haar functionele dimensie maar louter formeel: er is een afwijking van het Unierecht, dus het Handvest is van toepassing. Ik ben er echter geenszins zeker van dat dit argument een voldoende normatieve rechtvaardigingsgrond vormt om te legitimeren dat het Hof een nationaal beleid toetst aan de grondrechten waarvan het de eerbiediging verzekert.85.

105.

In de tweede plaats kan een uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof inzake grondrechten in de ‘afwijkingssituaties’ niet worden gerechtvaardigd door de inwerkingtreding van het Handvest. Dienaangaande kan ik alleen maar in herinnering brengen dat het Handvest de bevoegdheden van de Unie juist niet mocht uitbreiden.86. Een uitbreiding van de ‘ERT’-rechtspraak druist overigens in tegen de historische logica, gelet op het vaststellingsproces van dit instrument.

106.

Artikel 51, lid 1, van het Handvest, dat bepaalt dat het Handvest de lidstaten alleen bindt wanneer zij het recht van de Unie ‘ten uitvoer brengen’, heeft op zijn zachtst gezegd een woelig redactioneel proces gekend, waarin is gebleken dat de vrees bestond dat het Handvest door het Hof ruim zou worden toegepast om de nationale wetgevingen te toetsen.87. Zoals iedereen weet, is het resultaat dubbelzinnig: enerzijds lijkt de definitieve versie van de tekst van deze bepaling de ‘afwijkingssituaties’ uit te sluiten, maar anderzijds vermelden de toelichtingen bij het Handvest88. het arrest ERT. Uit dit proces blijkt echter duidelijk de wens om voorzichtigheid aan de dag te leggen bij de toepassing van het Handvest op nationaal beleid: het geldt in de eerste plaats voor de instellingen, organen en instanties van de Unie en ‘alleen’ in een beperkt aantal gevallen voor de lidstaten. Gelet op de termen die de opstellers van het Handvest in dit artikel 51, lid 1, hebben gekozen, en ondanks de toelichtingen erbij, is deze voorzichtigheid in het bijzonder voor de ‘afwijkingssituaties’ geboden.

107.

In deze context kon het Hof in het arrest Åkerberg Fransson89. terecht oordelen dat zijn bevoegdheid inzake grondrechten dezelfde bleef90., en derhalve een welkome coherentie verzekeren tussen de werkingssfeer van het Handvest en die van de algemene beginselen van het Unierecht. Een uitbreiding van zijn bevoegdheid in ‘afwijkingssituaties’ ten opzichte van de situatie vóór het Handvest is daarentegen moeilijk in overeenstemming te brengen met de wens van de opstellers van het Handvest. Inzonderheid ben ik er geenszins zeker van dat het toetsen van een nationale regeling aan de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, terwijl dat niet nodig is voor de oplossing van het vraagstuk van de vrijheden van verkeer, in overeenstemming is met de logica die ten grondslag ligt aan de beperking die deze opstellers hebben gesteld in artikel 51, lid 1, ervan. Het is nog veel minder in overeenstemming met deze logica om bijvoorbeeld een belemmering van het vrije verkeer van goederen aan te grijpen als een gelegenheid om een nationale wetgeving afzonderlijk en autonoom te herzien vanuit het oogpunt van een aan de werknemers verleend grondrecht, zoals artikel 31 van het Handvest (‘Rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden’).

108.

In de derde plaats dient in herinnering te worden gebracht dat de Unie beschikt over een beschermingssysteem voor de grondrechten op meerdere niveaus, dat ook is gebaseerd op de nationale grondwetten en het EVRM, waarbij alle lidstaten partij zijn.91.

109.

Het feit dat het Hof in een ‘afwijkingssituatie’ geen beslissing neemt over een vraag inzake grondrechten betekent dus niet dat er lacunes zijn in de bescherming van de grondrechten van de burgers van de Unie vanuit het oogpunt van het systeem. Zij beschikken over nationale beroepsmiddelen en, wanneer deze zijn uitgeput, kunnen zij beroep instellen bij het EHRM.

110.

Op het gebied van grondrechten zou het Hof zich dus moeten concentreren op de gebieden die echt onder zijn verantwoordelijkheid vallen, te weten in de eerste plaats het optreden van de Unie zelf en van de lidstaten wanneer zij haar beleid ten uitvoer leggen.92. Ter zake moet het Hof zijn taak zo rigoureus mogelijk vervullen.93. Is het in ‘afwijkingssituaties’ evenwel echt de verantwoordelijkheid van de Unie en het Hof om op te treden wanneer dat niet nodig is om de vraag inzake de vrijheden van verkeer op te lossen en de eenheid of werking van het Unierecht te verzekeren?

111.

Als hoogste instantie voor de uitlegging van het Unierecht heeft het Hof de verantwoordelijkheid om de eerbiediging van zulke rechten binnen de bevoegdheidssfeer van de Unie te verzekeren.94. Anders dan de nationale constitutionele hoven en het EHRM, heeft het Hof niet als specifieke taak om de eventuele schendingen van de grondrechten door de lidstaten te bestraffen. Derhalve kan ik het Hof alleen maar aanraden in ‘afwijkingssituaties’ zijn bevoegdheid ter zake strikt uit te leggen.

112.

Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof primair in overweging de tweede grief van de Commissie af te wijzen.

d) Subsidiair: afzonderlijke toetsing aan artikel 17 van het Handvest in de onderhavige zaak is overbodig

113.

Indien het Hof zich bevoegd acht om een beslissing te nemen over de tweede grief van de Commissie, concludeer ik subsidiair dat een afzonderlijke toetsing van § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 aan artikel 17 van het Handvest hoe dan ook overbodig is.

114.

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt immers dat een nationale regeling die de vrijheden van verkeer beperkt, ook de rechten beperkt die zijn neergelegd in artikel 15 (‘Vrijheid van beroep en recht om te werken’), artikel 16 (‘Vrijheid van ondernemerschap’) en artikel 17 (‘Recht op eigendom’) van het Handvest. Aangezien deze beperking niet kan worden gerechtvaardigd in het kader van deze vrijheden van verkeer, is zij krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest95. evenmin toelaatbaar met betrekking tot deze artikelen 15 tot en met 17.96.

115.

Hoewel een afzonderlijke analyse in het kader van de artikelen 15 en 16 van het Handvest in het algemeen niet is gerechtvaardigd — de inhoud van deze artikelen stemt overeen met die van de in het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer —, is volgens de Commissie een dergelijke analyse in casu echter noodzakelijk, op grond dat de inhoud van artikel 17 van het Handvest ruimer is dan die van de vrijheid van kapitaalverkeer of de vrijheid van vestiging.

116.

Dit argument kan mij moeilijk overtuigen. Ik merk meteen op dat het Hof in de in punt 114 van deze conclusie vermelde rechtspraak geen onderscheid heeft gemaakt tussen de artikelen 15, 16 en 17 van het Handvest, mijns inziens om een eenvoudige reden: het recht op eigendom is een door de vrijheden van verkeer beschermd economisch recht, net zoals de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap, zodat zij elkaar inhoudelijk zo niet volledig dan toch minstens grotendeels overlappen.97. Zoals ik in de analyse van de eerste grief in herinnering heb gebracht98., vormen de nationale wetgevingen die de toegang tot eigendom beperken, met name tot grondeigendom, of het gebruik ervan regelen, beperkingen van de vrijheid van kapitaalverkeer (primair) en de vrijheid van vestiging (subsidiair).

117.

Bij wetgeving zoals § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 is er wel degelijk een volledige overlapping tussen het recht op eigendom en de vrijheid van kapitaalverkeer.

118.

In het arrest SEGRO en Horváth heeft het Hof immers geoordeeld dat een regeling die voorziet in het tenietgaan van bij overeenkomst verkregen rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond, ‘op grond van het voorwerp [ervan]’ het vrije verkeer van kapitaal beperkt aangezien deze regeling ‘de belanghebbende […] de mogelijkheid [ontneemt] om het genot te blijven hebben van het door hem verkregen recht […], alsook de mogelijkheid om dat recht te vervreemden’.99. Dezelfde overwegingen leiden tot de conclusie dat de litigieuze regeling een bij artikel 17, lid 1, van het Handvest verboden ‘ontneming van eigendom’ inhoudt.100.

119.

Bovendien heeft het Hof in dit arrest geoordeeld dat de litigieuze regeling niet kan worden gerechtvaardigd krachtens de artikelen 63 en 65 VWEU, gelet op met name factoren die kunnen aantonen dat deze regeling onverenigbaar is met artikel 17 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, namelijk ten eerste het feit dat maatregelen hadden kunnen worden vastgesteld die minder diep ingrijpen in de betrokken rechten van vruchtgebruik, om de door Hongarije nagestreefde doelen te verwezenlijken101., en ten tweede het ontbreken van een passende vergoedingsregeling voor de getroffen houders van vruchtgebruik102..

120.

Met andere woorden, de uit te voeren analyses om vast te stellen dat er een inmenging is in de door artikel 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest gewaarborgde rechten alsook dat deze inmenging onmogelijk is te rechtvaardigen, berusten op dezelfde factoren, die in wezen tot hetzelfde resultaat leiden.

121.

Dat een afzonderlijke toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest naast de voorafgaande toetsing aan artikel 63 VWEU artificieel zou zijn, blijkt in deze context nog uit het feit dat partijen in het kader van de tweede grief hoofdzakelijk dezelfde argumenten aanvoeren als in het kader van de eerste grief en zelfs alleen daarnaar verwijzen.

122.

Ik ben evenmin overtuigd van het argument van de Commissie dat een afzonderlijke toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest noodzakelijk is om particulieren een betere positie voor de nationale rechter te verzekeren, in het bijzonder in het kader van eventuele beroepen tot schadevergoeding tegen de Hongaarse Staat.

123.

Ik betwijfel sterk of een eventueel arrest van het Hof tot vaststelling van niet-nakoming van artikel 17 van het Handvest de betrokken particulieren een toegevoegde waarde biedt. Hun belangen zijn reeds beschermd door artikel 63 VWEU, een norm met rechtstreekse werking die voor de nationale rechter kan worden ingeroepen. Op grond van dit artikel bevat de litigieuze regeling dezelfde beperkingen als die welke worden bestraft door artikel 17 van het Handvest — ontneming van eigendom zonder vergoeding — en hebben de betrokken particulieren tegelijkertijd recht op een rechtvaardige vergoeding voor deze ontneming. Kortom, het Hof zou niet falen in zijn opdracht om de door de particulieren aan het Unierecht ontleende rechten te beschermen als het zich niet uitspreekt over dit artikel 17. Wat in het bijzonder eventuele schadevorderingen tegen de staat betreft, kunnen de ter zake in het Unierecht gestelde voorwaarden103. reeds zijn vervuld gelet op de onverenigbaarheid van de litigieuze regeling met artikel 63 VWEU. In deze context zullen deze particulieren geen groter nadeel kunnen aanvoeren door zich op meer Unierechtelijke normen te beroepen.

124.

Een dergelijke toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17, lid 1, van het Handvest kan mijns inziens evenmin worden verricht met als enige doel het de Commissie mogelijk te maken een verzoek in te dienen om Hongarije een hogere geldboete of dwangsom op te leggen in een eventuele toekomstige procedure wegens niet-nakoming na niet-nakoming. Aangezien de door het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer fundamentele normen van het primaire Unierecht vormen, wordt een schending van deze vrijheden op zich reeds als ‘ernstig’ aangemerkt voor de berekening van de financiële sancties.104. Ik zie niet in wat de vaststelling inzake schending van het recht op eigendom zou toevoegen aan de afweging in de onderhavige zaak.

125.

Ten slotte is een autonome toetsing aan artikel 17, lid 1, niet geboden op de enkele grond dat de procedure wegens niet-nakoming een objectieve procedure is en dat het daarom aan de Commissie staat om uit te maken welke regels beweerdelijk door de lidstaat zijn geschonden, waarbij het Hof dient te onderzoeken of de gestelde niet-nakoming al dan niet reëel is.105.

126.

Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat de in artikel 258 VWEU vastgestelde procedure ertoe strekt te doen vaststellen dat een gedraging van een lidstaat in strijd is met het Unierecht. Deze procedure heeft als doel de daadwerkelijke opheffing van dergelijke niet-nakomingen en de gevolgen daarvan.106. Zoals ik heb proberen aan te tonen, beschermen artikel 63 VWEU en artikel 17, lid 1, van het Handvest in casu dezelfde belangen en bestraffen zij dezelfde obstakels van de nationale wetgeving. Antwoorden vanuit het oogpunt van alleen artikel 63 VWEU volstaat bijgevolg om dat doel te realiseren.

127.

In het kader van de prejudiciële verwijzing toetst het Hof een nationale regeling bij mijn weten niet ten overvloede aan het Handvest wanneer deze regeling reeds in strijd is met een andere regel van Unierecht.107. Het arrest SEGRO en Horváth is een voorbeeld van deze benadering. Mijns inziens is het een goed rechterlijk beleid108. en zou het betreurenswaardig zijn ervan af te zien in het kader van de procedure wegens niet-nakoming.

e) Uiterst subsidiair: toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest

128.

Voor het geval dat het Hof mijn standpunt niet zou delen en ervoor zou kiezen de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest te toetsen, maak ik, uiterst subsidiair, de volgende opmerkingen.

1) Overwegingen vooraf

129.

Het grondrecht op eigendom vormt sinds lang een van de algemene beginselen van het Unierecht waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.109. Dit recht is thans neergelegd in artikel 17 van het Handvest, waarvan lid 1110. bepaalt dat ‘[e]enieder […] het recht [heeft] de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.’

130.

De toelichtingen bij het Handvest preciseren dat, overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, het in zijn artikel 17, lid 1, erkende recht op eigendom dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het in artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM gewaarborgde recht.111. Het in artikel 17, lid 1, van het Handvest erkende recht op eigendom dient dus te worden uitgelegd rekening houdend met de betekenis die het EHRM aan dit artikel 1 geeft.112.

131.

Gelet op deze twee teksten zal ik hierna in deze conclusie uiteenzetten waarom de overeenkomstig § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 afgeschafte rechten van vruchtgebruik mijns inziens ‘goederen’ vormen (2), die ‘rechtmatig zijn verkregen’ (3), en de litigieuze regeling een inmenging in deze rechten vormt, bestaande in een ‘ontneming van eigendom’ (4), die niet kan worden gerechtvaardigd (5).

2) Begrip ‘goed’

132.

Overeenkomstig de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM en die van het Hof betreffende artikel 17, lid 1, van het Handvest heeft het begrip ‘goed’ dat door het grondrecht op eigendom wordt beschermd een autonome strekking, dat wil zeggen dat het los moet worden gezien van de kwalificaties ervan in het nationale recht, en beperkt het zich niet tot de eigendom stricto sensu.113.

133.

Om uit te maken of een persoon over een ‘goed’ beschikt, moet volgens het EHRM worden onderzocht of de omstandigheden, in hun geheel beschouwd, hem houder hebben gemaakt van een bij artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM beschermd ‘wezenlijk belang’. Niet alleen de ‘bestaande eigendom’ wordt derhalve beschermd, maar ook alle ‘vermogenswaarden’, daaronder begrepen schuldvorderingen op basis waarvan deze persoon kan stellen dat hij ten minste, gelet op het nationale recht, een gewettigde en redelijke hoop heeft dat hij het daadwerkelijke genot van een eigendomsrecht zal verkrijgen.114.

134.

Het Hof oordeelt dat de in artikel 17, lid 1, van het Handvest bedoelde ‘goederen’ alle ‘rechten met een vermogenswaarde’ zijn, waaruit vanuit het oogpunt van de rechtsorde ‘een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend’.115. Hoewel de formulering van deze toets en die van het EHRM verschillen, zijn de gewaarborgde belangen mijns inziens in wezen dezelfde.

135.

In overeenstemming met de door het Hof in aanmerking genomen toets moet worden nagegaan of twee voorwaarden zijn vervuld om uit te maken of de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde rechten van vruchtgebruik beschermde ‘goederen’ zijn: de eerste voorwaarde is dat deze rechten een vermogenswaarde hebben en de tweede voorwaarde dat uit deze rechten een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

136.

Wat de eerste voorwaarde betreft, merk ik in navolging van de Commissie op dat een recht van vruchtgebruik de houder ervan een gedeeltelijk zeggenschap verleent over een zaak die aan een derde toebehoort. Het maakt het immers mogelijk ervan gebruik te maken (usus) en de inkomsten ervan te ontvangen (fructus), terwijl het recht om over de zaak te beschikken (abusus) van de eigenaar blijft, die blooteigenaar wordt genoemd.116. Om die reden wordt vruchtgebruik traditioneel als een onderdeel van de eigendom gezien of als een beperkt recht op een zaak, dat als een personele dienstbaarheid moet worden aangemerkt.117.

137.

Een recht op grond waarvan de houder aldus het genot van een zaak heeft, vormt voor hem ontegenzeglijk een bron van rijkdom en heeft bijgevolg een vermogenswaarde. Ik breng in herinnering dat de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde rechten van vruchtgebruik bovendien betrekking hebben op landbouwgrond en het mogelijk maken deze grond te exploiteren. Dergelijke rechten hebben derhalve een wezenlijke vermogenswaarde. Anders dan de Hongaarse regering lijkt te suggereren, is het irrelevant dat de aan de orde zijnde rechten van vruchtgebruik bij overeenkomst zijn gevestigd en de houders ervan per definitie slechts een gedeeltelijk zeggenschap over de betrokken grond hebben verleend.118.

138.

Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het door de Hongaarse regering ter terechtzitting aangevoerde argument dat dergelijke rechten van vruchtgebruik niet overdraagbaar zijn en volgens haar bijgevolg geen marktwaarde hebben.

139.

De eventuele wettelijke of contractuele beperkingen inzake de overdraagbaarheid van deze rechten van vruchtgebruik119. doen geen afbreuk aan hun vermogensrechtelijke aard. Dienaangaande volstaat de opmerking dat de eigenaars van de grond de rechten in kwestie wel degelijk aan de vruchtgebruikers hebben overgedragen in het kader van een contractuele relatie. Zoals de Hongaarse regering ter terechtzitting heeft erkend, had de vestiging van deze rechten aanleiding gegeven tot een financiële tegenprestatie. Uit deze omstandigheden zelf blijkt dit vermogensrechtelijke karakter.120.

140.

Wat de tweede voorwaarde betreft, is het overbodig eraan te herinneren dat de door vruchtgebruik aan de houder ervan verleende rechten, exclusieve rechten zijn, dat wil zeggen rechten die aan eenieder kunnen worden tegengeworpen, aangezien vruchtgebruik een zakelijk recht is.121. Uit de rechten van vruchtgebruik die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, vloeit dus kennelijk een verworven rechtspositie voort op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

3) Voorwaarde in verband met de rechtmatige verkrijging van de goederen in kwestie

141.

Volgens de Hongaarse regering vallen de door de litigieuze regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik niet onder de bescherming van artikel 17, lid 1, van het Handvest, op grond dat de verwerving ervan onrechtmatig en ongeldig ab initio was, gelet op de toepasselijke civielrechtelijke regels.

142.

Voor zover deze rechten vóór 1 januari 2002 zijn gevestigd ten gunste van niet-ingezetenen, had de verwerving ervan door deze personen krachtens de toepasselijke nationale regeling inzake controles op valutatransacties immers moeten worden onderworpen aan de afgifte van een vergunning door de met die valutatransacties belaste autoriteit, te weten de nationale bank van Hongarije. Uit door deze instelling verstrekte informatie blijkt echter dat nooit een valutatransactievergunning is aangevraagd voor het verwerven van rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond. Bij gebreke van een dergelijke vergunning zijn de betrokken rechten van vruchtgebruik niet op geldige wijze gevestigd.

143.

Daarnaast zijn de overeenkomsten waarmee deze rechten van vruchtgebruik zijn gevestigd, op frauduleuze wijze gesloten teneinde te ontsnappen aan het wettelijke verbod voor natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen, om de eigendom van landbouwgrond te verkrijgen.

144.

Dienaangaande volgt uit de tekst van artikel 17, lid 1, van het Handvest dat deze bepaling enkel de ‘rechtmatig verkregen’ goederen beschermt. Deze voorwaarde komt niet voor in de tekst van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM. Bijgevolg kan zij mijns inziens niet te ruim worden uitgelegd zonder het door deze bepaling geboden beschermingsniveau te verlagen. Bijgevolg is mijns inziens deze voorwaarde vervuld wanneer de verwerving van de betrokken goederen redelijkerwijs geldig en rechtmatig kon worden geacht tot op het moment van de inmenging door de litigieuze maatregelen, alsook gelet op de gewettigde hoop van de houders van deze goederen.

145.

Aangaande de vermeende ongeldigheid ab initio van de verwerving van door de litigieuze regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik ben ik er in casu in de eerste plaats niet van overtuigd dat de Hongaarse regering echt heeft aangetoond dat de civielrechtelijke regels dienen te worden uitgelegd zoals zij voorstelt.

146.

Wat het feit betreft dat de houders van de afgeschafte rechten van vruchtgebruik geen vergunning van de met de valutatransacties belaste autoriteit hebben verkregen, is het juist dat volgens § 215, leden 1 en 3, van het burgerlijk wetboek (oud) de rechtsgevolgen van de ongeldigheid van toepassing zijn op een overeenkomst waarvoor de voor de inwerkingtreding ervan vereiste goedkeuring door een overheidsinstantie niet is verkregen.

147.

Zoals de Commissie betoogt en de Hongaarse regering zelf heeft toegegeven in haar antwoord op het met redenen omkleed advies, is het ontbreken van een valutatransactievergunning echter in geen enkele uitspraak van een Hongaarse rechter aangemerkt als een verzuim op grond waarvan een overeenkomst van vruchtgebruik nietig ab initio kan worden beschouwd.

148.

Daarnaast voert de Commissie aan dat uit de rechtspraak van de Hongaarse rechters met betrekking tot § 237, leden 1 en 2, van het burgerlijk wetboek (oud) volgde dat de rechter vóór de nietigverklaring van een overeenkomst moet nagaan of het mogelijk is de overeenkomst in kwestie geldig te verklaren, wat het geval is wanneer de ongeldigheidsgrond is verdwenen na de sluiting ervan, met name bij een wijziging van de toepasselijke regels. De verplichting om een valutatransactievergunning te verkrijgen is met ingang van 16 juni 2001 afgeschaft voor de verkrijging van vermogenswaarden.122. Zelfs al waren de overeenkomsten tot vestiging van de betrokken rechten van vruchtgebruik op een bepaald ogenblik mogelijk ongeldig wegens het ontbreken van een dergelijke vergunning, dan nog hadden zij dus geldig kunnen worden verklaard met terugwerkende kracht tot die datum.123. Deze uitlegging van het nationale recht lijkt mij heel redelijk.

149.

Aangaande de vermeende nietigheidsgrond inzake de omzeiling van de beperkingen op de verwerving van landbouwgrond heeft de Hongaarse regering niet vermeld dat er een uitspraak van een nationale rechter bestaat waarin een recht van vruchtgebruik om die reden onwettig is verklaard. De Commissie heeft zich daarentegen gebaseerd op een arrest van de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) waarin deze rechter in wezen heeft geoordeeld dat het louter vestigen van een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond op zich niet als een dergelijke omzeiling kan worden aangemerkt.

150.

In de tweede plaats is het volgens mij zo dat zelfs als de uitlegging van de nationale civielrechtelijke regels door de Hongaarse regering juist is, dit niet verhindert de betrokken rechten van vruchtgebruik aan te merken als ‘rechtmatig verkregen’ goederen, gelet op de gewettigde hoop die de omstandigheden in de ogen van hun houders hebben kunnen wekken.

151.

In dat verband herinner ik eraan dat het iedereen naar alle waarschijnlijkheid vrijstond om een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te verwerven na de wetswijzigingen die in de jaren 1991 en 1994 waren doorgevoerd om natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen te verbieden dergelijke grond te verwerven. De wet productiegrond van 1994 is pas met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd om deze natuurlijke of rechtspersonen ook uit te sluiten van de mogelijkheid om bij overeenkomst een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te vestigen. De in het onderhavige beroep bedoelde rechten waren echter vóór die datum gevestigd.

152.

Zoals de Commissie aanvoert, waren de betrokken rechten van vruchtgebruik — althans op het eerste gezicht — rechtmatig gevestigd en door de bevoegde autoriteiten zonder voorbehoud ingeschreven in het grondregister. Deze inschrijving is beslissend124., rekening houdend met het belang ervan op het vlak van de bewijsvoering125. en op dat van de tegenwerpelijkheid van de rechten in kwestie aan derden126.. Bovendien had, tot aan de vaststelling van de litigieuze regeling, niemand de geldigheid van deze rechten in twijfel getrokken — mogelijk jarenlang dus.127.

153.

De Hongaarse regering kan in deze context het bestaan van dergelijke gewettigde hoop niet weerleggen door aan te voeren dat de betrokken vruchtgebruikers te kwader trouw zijn. Kwade trouw wordt immers niet vermoed, maar moet worden bewezen.128. Zoals de Commissie betoogt, kan deze regering niet enkel in abstracto, zonder onderzoek per geval, stellen dat elke vruchtgebruiker die geen naast familielid van de eigenaar van de grond is en die gewoon de mogelijkheden heeft aangewend die het bestaande wettelijke kader hem bood, te kwader trouw heeft gehandeld.

4) Begrip ‘ontneming van eigendom’

154.

Net zoals artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM129. bevat artikel 17, lid 1, van het Handvest drie verschillende normen, namelijk een algemene regel [eerste zin: ‘Eenieder heeft het recht de goederen […] in eigendom te bezitten […].’], een regel betreffende de ontneming van eigendom [tweede zin: ‘Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen […].’] en een regel betreffende de regeling van het gebruik van de goederen [derde zin: ‘Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld […].’].

155.

Zoals ik heb vermeld, vormt de litigieuze regeling mijns inziens een inmenging in het grondrecht op eigendom van de getroffen houders van rechten van vruchtgebruik, die als een ontneming van deze eigendom moet worden aangemerkt (tweede zin van dit artikel 17, lid 1).

156.

Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt immers dat van een dergelijke ontneming sprake is in geval van eigendomsoverdracht als gevolg van een formele onteigening van het goed.130.

157.

Ten eerste heeft de litigieuze regeling wel degelijk de houders van de rechten in kwestie onteigend, omdat zij bepaalde bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond ex lege afschaft. Deze personen is daadwerkelijk het recht ontnomen om de betrokken grond te gebruiken (usus) alsook het recht om de vruchten ervan te plukken (fructus).131.

158.

Ten tweede zijn de attributen van de eigendom van de betrokken landbouwgrond waarover deze personen beschikten (usus en fructus) overgedragen — of, preciezer gezegd, teruggekeerd — aan de eigenaars van de grond ten gevolge van de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik in kwestie. Zoals de Commissie terecht stelt, is het irrelevant dat deze overdracht niet de staat zelf ten goede is gekomen, maar particulieren — de betrokken eigenaars.132.

159.

Derhalve zijn de twee bestanddelen van de ontneming van een goed — onteigening en overdracht — mijns inziens in casu aanwezig.

5) Mogelijkheid om een dergelijke ontneming van eigendom te rechtvaardigen

160.

Alvorens de vraag te beantwoorden of de litigieuze regeling is te rechtvaardigen, moet ik verduidelijken welke methodologie dient te worden toegepast.

161.

In het kader van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM bestaat de rechtvaardigingstoets van een maatregel tot ontneming van eigendom allereerst erin na te gaan of de eigendom is ontnomen ‘in het algemeen belang’ en ‘onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht’, zoals de tekst van dit artikel bepaalt.

162.

Vervolgens moet overeenkomstig de in de EHRM-rechtspraak gestelde eisen worden uitgemaakt of de nationale wetgever een ‘juiste afweging’ heeft gemaakt ‘tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap enerzijds en de eisen van bescherming van de fundamentele rechten van het individu anderzijds’, wat inhoudt dat wordt nagegaan of er bij ‘een maatregel die een persoon zijn eigendom ontneemt, een redelijke verhouding bestaat tussen de ingezette middelen en het nagestreefde doel’.133.

163.

Teneinde te bepalen of de aan de orde zijnde ontneming van eigendom evenwichtig is, moet het Hof met name onderzoeken of daarmee geen ‘onevenredige last’ aan de getroffen particulier wordt opgelegd.134. Om te beoordelen of dat het geval is, houdt het EHRM rekening met de voorwaarden voor schadevergoeding.135. Het is vaste rechtspraak van het EHRM dat, zonder de betaling van een ‘bedrag dat in redelijke verhouding staat tot de waarde van de eigendom’136., ontneming van eigendom gewoonlijk een buitensporige inbreuk vormt en dat het totaal ontbreken van een schadeloosstelling in het kader van artikel 1 slechts gerechtvaardigd kan zijn in buitengewone omstandigheden.137. Om aan het evenredigheidsvereiste te voldoen, moet deze vergoeding bovendien binnen een redelijke termijn worden betaald.138.

164.

In het systeem van het Handvest lijkt het ingewikkelder te zijn. Volgens de bewoordingen van artikel 17, lid 1, ervan kan een maatregel tot ontneming van eigendom slechts worden vastgesteld (1) in het algemeen belang, (2) als de wet erin voorziet en (3) een ‘billijke’ vergoeding ‘tijdig’ wordt betaald — deze twee laatste aspecten vormen een codificatie van de in de EHRM-rechtspraak gestelde eisen.

165.

Daarnaast is artikel 52, lid 1, van het Handvest van toepassing als ‘algemene afwijkingsbepaling’. Overeenkomstig deze bepaling moeten beperkingen op de uitoefening van het recht op eigendom (4) bij wet worden gesteld, (5) ‘de wezenlijke inhoud’ van dat recht eerbiedigen en (6) voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, dat op zijn beurt vereist dat deze beperkingen (a) noodzakelijk zijn en (b) daadwerkelijk aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang of aan de eisen van bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.

166.

Gelet op het vereiste van artikel 52, lid 3, van het Handvest dat het Unierecht niet mag leiden tot een lager beschermingsniveau dan dat van het EVRM, lijkt het mij niettemin mogelijk deze vele voorwaarden als volgt samen te voegen:

—: de wet moet voorzien in de ontneming van eigendom [voorwaarden (2) en (4)],
—: deze ontneming van eigendom moet een doelstelling van algemeen belang nastreven [voorwaarden (1) en (6.b)],
—: deze ontneming van eigendom moet evenredig zijn met deze doelstelling [voorwaarde (6.a)], en
—: een vergoeding die in redelijke verhouding staat tot de waarde van de eigendom moet binnen een redelijke termijn worden betaald [voorwaarden (3) en (5)139.].

167.

In casu moet de litigieuze regeling dus worden onderzocht in het licht van deze vier voorwaarden.

i) Wettigheidsvereiste

168.

Overeenkomstig de rechtspraak van het EHRM houden de woorden ‘voorzien in de wet’ in dat de voorwaarden en nadere regels voor de ontneming van eigendom in kwestie worden vastgesteld door nationale bepalingen die voldoende toegankelijk, nauwkeurig en voorspelbaar zijn.140.

169.

In casu schaft de litigieuze regeling op toegankelijke, nauwkeurige en voorspelbare wijze de rechten van vruchtgebruik af die zijn gevestigd op landbouwgrond ten gunste van personen die geen naaste familieleden zijn van de eigenaar van de grond. Bovendien bepaalt de Hongaarse wet nauwkeurig welke personen naaste familieleden zijn.141. Ik meen dus dat deze eerste voorwaarde is vervuld.

ii) Bestaan van een doelstelling van algemeen belang

170.

Inzake het bestaan van een reden van ‘algemeen belang’ ter rechtvaardiging van de betrokken ontneming van eigendom verleent het EHRM een ruime beoordelingsmarge aan de staten die partij zijn bij het EVRM. Deze rechterlijke instantie eerbiedigt de wijze waarop de nationale wetgever het ‘algemeen belang’ opvat, behoudens ingeval zijn benadering ‘kennelijk een redelijke grondslag ontbeert’.142.

171.

Ik breng in herinnering dat de Hongaarse regering zich heeft beroepen op drie verschillende doelstellingen om de litigieuze regeling te rechtvaardigen, namelijk een doelstelling op het gebied van het landbouwbeleid, de wens om schendingen van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties te bestraffen en de doelstelling om bedrieglijke aankooppraktijken te bestrijden op grond van de openbare orde.143.

172.

Rekening houdend met de beoordelingsmarge waarover de lidstaten ter zake moeten beschikken, kunnen dergelijke doelstellingen mijns inziens worden beschouwd als door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang in de zin van artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest.

iii) Evenredigheid van de litigieuze regeling

173.

In de regel zou het Hof, net zoals het EHRM, de nationale wetgever een beoordelingsmarge moeten verlenen inzake de evenredigheid van een ontneming van eigendom.144.

174.

Zelfs rekening houdend met deze beoordelingsmarge meen ik dat de litigieuze ontneming van eigendom niet als evenredig met de door Hongarije nagestreefde doelstellingen kan worden beschouwd.

175.

De evenredigheid van de afschaffing ex lege van de betrokken rechten van vruchtgebruik moest mijns inziens door deze lidstaat worden bewezen. Die heeft evenwel niet echt bewijzen daarvan geleverd maar hoofdzakelijk alleen gesteld dat de rechten van vruchtgebruik in kwestie onwettig waren.

176.

Daarnaast heeft de Commissie er hoe dan ook op gewezen dat de door Hongarije nagestreefde doelen met een aantal minder drastische maatregelen dan een dergelijke afschaffing ex lege hadden kunnen worden bereikt. Wat de doelstelling op het gebied van het landbouwbeleid betreft, was het mogelijk geweest te eisen dat de vruchtgebruiker de bestemming van de betrokken grond als landbouwgrond behield, in voorkomend geval door die grond daadwerkelijk zelf te exploiteren en wel op zo een wijze dat de levensvatbaarheid van deze exploitatie werd verzekerd. Wat de doelstelling betreft om eventuele schendingen van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties te bestraffen, waren eenvoudige geldboeten voldoende geweest. De doelstelling om bedrieglijke aankooppraktijken te bestrijden op grond van de openbare orde kan de afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik niet rechtvaardigen wanneer niet per geval wordt onderzocht of zij werkelijk bedrieglijk zijn.145. Voor het overige vormden deze doelstellingen mijns inziens geen rechtvaardiging voor de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik in kwestie met een zo korte overgangsperiode.146.

iv) Schadevergoedingsregeling

177.

Ik breng in herinnering dat de litigieuze regeling niet voorziet in een specifieke vergoedingsregeling voor de onteigende vruchtgebruikers. Zij kunnen enkel een schadevergoeding verkrijgen van de eigenaars van de grond in het kader van de afrekening bij het tenietgaan van het vruchtgebruik, overeenkomstig de civielrechtelijke bepalingen.147.

178.

De Commissie en de Hongaarse regering zijn het oneens over de toe te passen specifieke regels en over de omvang van de schadevergoeding die de vruchtgebruiker van de eigenaar kan verkrijgen. De Commissie is van mening dat § 5:150, lid 2, van het burgerlijk wetboek (nieuw)148. van toepassing is, welk voorschrift bij het tenietgaan van het vruchtgebruik alleen voorziet in de terugbetaling van de kostprijs van buitengewone renovatie- en herstelwerkzaamheden die de vruchtgebruiker heeft uitgevoerd en die in beginsel ten laste zijn van de eigenaar. De Hongaarse regering voert daarentegen aan dat de bepalingen van § 6:180, lid 1, van dit wetboek149. van toepassing zijn, die betrekking hebben op de afwikkeling van de gevolgen van de juridische onmogelijkheid om een overeenkomst uit te voeren, eventueel aangevuld met een regeling op grond van deze § 5:150, lid 2. Volgens deze regering kan de vruchtgebruiker een schadevergoeding verkrijgen die in totaal gelijk is aan een deel van de door hem aanvankelijk voor het vruchtgebruik betaalde financiële tegenprestatie plus zijn investeringen ter verbetering van de grond — gereedschap, beplanting enz. De Commissie repliceert dat een dergelijke schadevergoeding hoe dan ook noch de niet rechtstreeks kwantificeerbare investeringen dekt die de vruchtgebruiker heeft gedaan in de hoop de grond te blijven gebruiken, noch de gederfde inkomsten.

179.

Wat ook het toepasselijke artikel van het Hongaarse burgerlijk wetboek is, de vergoedingsregeling is mijns inziens niet verenigbaar met de vereisten van artikel 17, lid 1, van het Handvest, en dat opnieuw ondanks de beoordelingsmarge die de lidstaten ter zake moet worden verleend.

180.

Allereerst leggen de ter zake aangevoerde civielrechtelijke bepalingen op de vruchtgebruiker immers de last om de hem verschuldigde vergoeding te vorderen middels procedures die lang en duur kunnen zijn.150. De rechtspraak van het EHRM wijst erop dat een nationale regeling waarbij de noodzakelijke vergoeding niet automatisch wordt betaald en de getroffen particulier wordt verplicht zijn recht af te dwingen middels een dergelijke gerechtelijke procedure, niet voldoet aan de vereisten van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM.151.

181.

Vervolgens bieden deze civielrechtelijke bepalingen de vruchtgebruiker niet de garantie dat hij een vergoeding zal verkrijgen die in redelijke verhouding staat tot de waarde van de eigendom.152. Krachtens deze bepalingen kan hij hooguit een deel van de oorspronkelijk betaalde tegenprestatie — waarbij dus geen rekening wordt gehouden met de daadwerkelijke waarde van het vruchtgebruik op de dag waarop het ex lege is afgeschaft — en het bedrag van bepaalde investeringen in de grond terugvorderen. Voor zover in casu de onteigende goederen het ‘werkinstrument’ van de vruchtgebruikers vormden, moet de vergoeding noodzakelijkerwijs dit specifieke verlies dekken, wat inhoudt dat niet alleen de verliezen op de dag van deze afschaffing worden vergoed maar ook het op een redelijke wijze geschatte verlies van toekomstige inkomsten die de exploitatie van de grond hun zou hebben opgeleverd indien hun rechten niet waren afgeschaft.153.

182.

Ten slotte loopt de vruchtgebruiker met een dergelijke vergoedingsregeling het risico dat de eigenaar insolvabel is en deze vergoeding niet kan betalen.154.

183.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 onverenigbaar is met artikel 17, lid 1, van het Handvest.

VI. Conclusie

184.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

1): vast te stellen dat Hongarije de krachtens artikel 63 VWEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door overeenkomstig § 108, lid 1, van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (wet nr. CCXII van 2013 houdende een aantal bepalingen en overgangsmaatregelen betreffende wet nr. CXXII van 2013 betreffende de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond) ex lege de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik op landbouw- en bosbouwgrond af te schaffen die eerder zijn gevestigd ten gunste van rechtspersonen of van natuurlijke personen die niet kunnen aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar van de grond zijn;
2): het beroep te verwerpen voor het overige.

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 29‑11‑2018

Oorspronkelijke taal: Frans.

Hierna zal ik eenvoudigheidshalve de termen ‘vruchtgebruik’ of ‘rechten van vruchtgebruik’ gebruiken ter aanduiding van zowel de rechten van vruchtgebruik stricto sensu als de rechten van gebruik, en de term ‘landbouwgrond’ ter aanduiding van zowel landbouw- als bosbouwgrond.

C-52/16 en C-113/16, EU:C:2018:157; hierna: ‘arrest SEGRO en Horváth’.

Conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth (C-52/16 en C-113/16, EU:C:2017:410).

§ 38, lid 1, van de földről szóló 1987. évi I. törvény (wet nr. I van 1987 inzake grond), zoals gepreciseerd bij 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról (decreet nr. 26 van de ministerraad van 30 juli 1987 tot uitvoering van wet nr. I van 1987 inzake grond), vervolgens bij a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet módosításáról szóló 73/1989. (VII. 7.) (decreet nr. 73 van de ministerraad van 7 juli 1989).

§ 1, lid 5, van de a külföldiek ingatlanszerzéséről 171/1991. (XII. 27.) Korm. (regeringsbesluit nr. 171 van 27 december 1991).

Wet gewijzigd bij wet nr. CXVII van 2001 tot wijziging van de [wet productiegrond van 1994].

Overeenkomstig hoofdstuk 3, punt 2, van bijlage X bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33) alsook besluit 2010/792/EU van de Commissie van 20 december 2010 tot verlenging van de overgangsperiode met betrekking tot de verwerving van landbouwgrond in Hongarije (PB 2010, L 336, blz. 60).

Wet nr. CCXIII van 2012 tot wijziging van bepaalde wetten betreffende de landbouw.

10.

Overeenkomstig § 37, lid 1, van deze wet.

11.

In de aanmaningsbrief verweet de Commissie Hongarije ook te hebben toegestaan dat vóór 27 juli 1994 gesloten pachtovereenkomsten voor landbouwgrond met een duur van meer dan twintig jaar overeenkomstig § 60, lid 5, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 vanaf 25 februari 2014 eenzijdig konden worden opgezegd. De Commissie heeft vervolgens deze grief blijkbaar ingetrokken, aangezien deze in het met redenen omkleed advies niet wordt vermeld.

12.

Zie met name arresten van 9 september 2004, Commissie/Griekenland (C-417/02, EU:C:2004:503, punt 16); 1 februari 2007, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-199/04, EU:C:2007:72, punt 20), en 22 februari 2018, Commissie/Polen (C-336/16, EU:C:2018:94, punt 42). Het Hof toont zich in zijn rechtspraak veranderlijk ten aanzien van de vraag of het ambtshalve aanvoeren van de middelen van niet-ontvankelijkheid van openbare orde facultatief of verplicht is. Zowel het dwingende karakter van de regels van openbare orde als overwegingen inzake de gelijkheid van de justitiabelen voor de rechter en de wapengelijkheid tussen de partijen pleiten echter ervoor het als een verplichting te beschouwen (zie Clausen, F., Les moyens d'ordre public devant la Cour de justice de l'Union européenne, Thèses, Bruylant, 2018, blz. 455-472).

13.

Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 258 VWEU wordt afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure en kan tijdens de gerechtelijke procedure niet meer worden verruimd. Het met redenen omkleed advies van de Commissie en het verzoekschrift moeten op dezelfde overwegingen en middelen berusten, zodat het Hof geen rekening kan houden met een grief die niet is aangevoerd in het met redenen omkleed advies. Zie met name arresten van 9 februari 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-305/03, EU:C:2006:90, punt 22); 29 april 2010, Commissie/Duitsland (C-160/08, EU:C:2010:230, punt 43), en 10 mei 2012, Commissie/Nederland (C-368/10, EU:C:2012:284, punt 78).

14.

§ 11, lid 1, van de wet productiegrond van 1994, in de versie die van kracht was op 1 januari 2013, en § 37, lid 1, van de wet landbouwgrond van 2013 hebben immers betrekking op de vestiging van (nieuwe) rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond.

15.

Zie punten 50-60 van dat arrest.

16.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft het beroep wegens niet-nakoming een objectief karakter. Het staat aan de Commissie te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden en vast te stellen welke bepalingen zijn geschonden, waarbij het Hof moet onderzoeken of de gestelde niet-nakoming reëel is of niet. Zie in die zin arresten van 21 juni 1988, Commissie/Verenigd Koninkrijk (416/85, EU:C:1988:321, punt 9); 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland (C-431/92, EU:C:1995:260, punt 22), en 8 december 2005, Commissie/Luxemburg (C-33/04, EU:C:2005:750, punt 66).

17.

Zie in die zin arrest SEGRO en Horváth, punt 55.

18.

Arresten van 30 mei 1989, Commissie/Griekenland (305/87, EU:C:1989:218, punt 22), en 5 maart 2002, Reisch e.a. (C-515/99, C-519/99—C-524/99 en C-526/99—C-540/99, EU:C:2002:135, punt 29).

19.

Zie met name arresten van 5 maart 2002, Reisch e.a. (C-515/99, C-519/99—C-524/99 en C-526/99—C-540/99, EU:C:2002:135, punten 28-31); 23 september 2003, Ospelt en Schlössle Weissenberg (C-452/01, EU:C:2003:493, punt 24), en 25 januari 2007, Festersen (C-370/05, EU:C:2007:59, punten 22-24). Zie ook mijn conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth (C-52/16 en C-113/16, EU:C:2017:410, punten 48-63).

20.

Zie met name arresten van 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, punt 34), en 17 september 2009, Glaxo Wellcome (C-182/08, EU:C:2009:559, punt 37).

21.

Zie met name arresten van 17 september 2009, Glaxo Wellcome (C-182/08, EU:C:2009:559, punt 36); 5 februari 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C-385/12, EU:C:2014:47, punt 21), en SEGRO en Horváth, punt 53.

22.

Zie naar analogie arrest van 17 september 2009, Glaxo Wellcome (C-182/08, EU:C:2009:559, punten 49-52).

23.

Zie in die zin arrest SEGRO en Horváth, punt 55.

24.

Mocht het Hof mijn standpunt niet onderschrijven, dan meen ik dat de overwegingen in het arrest SEGRO en Horváth over de vrijheid van kapitaalverkeer hoe dan ook kunnen worden toegepast op de vrijheid van vestiging, zowel wat het bestaan van een beperking als wat het ontbreken van een rechtvaardiging betreft.

25.

Zie onder meer arresten van 9 juni 1982, Commissie/Italië (95/81, EU:C:1982:216, punt 30); 4 juni 2002, Commissie/Portugal (C-367/98, EU:C:2002:326, punt 56); 28 september 2006, Commissie/Nederland (C-282/04 en C-283/04, EU:C:2006:608, punt 43); 8 juli 2010, Commissie/Portugal (C-171/08, EU:C:2010:412, punt 80), en 10 mei 2012, Commissie/België (C-370/11, niet gepubliceerd, EU:C:2012:287, punt 21).

26.

Het gaat ten eerste om een dwingende reden van algemeen belang die erin bestaat de eigendom van landbouwgrond voor te behouden aan personen die deze grond bewerken, te voorkomen dat die grond wordt aangekocht voor puur speculatieve doeleinden, de exploitatie van die grond door nieuwe bedrijven mogelijk te maken, de oprichting te vergemakkelijken van landbouwbedrijven waarvan de omvang een levensvatbare, concurrerende landbouwproductie mogelijk maakt, en landverkaveling en de ontvolking van het platteland tegen te gaan. Ten tweede beroept de Hongaarse regering zich op artikel 65 VWEU en meer in het bijzonder op de wens om schendingen van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties te bestraffen alsook op de wens om bedrieglijke aankooppraktijken te bestrijden op grond van de openbare orde.

27.

Conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth (C-52/16 en C-113/16, EU:C:2017:410, punten 31-118).

28.

Zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C-98/14, EU:C:2015:386, punten 74-88 en 92).

29.

De overwegingen in de punten 173-182 van de onderhavige conclusie betreffende het bij artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom kunnen zo nodig worden toegepast op deze beginselen.

30.

Zie punten 76 e.v. van de onderhavige conclusie.

31.

Als ik mij niet vergis, heeft deze instelling in de hele geschiedenis van de procedure wegens niet-nakoming bovendien slechts één verzoek ingediend tot vaststelling van een schending van een in de rechtsorde van de Unie erkend grondrecht, en wel in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 27 april 2006, Commissie/Duitsland (C-441/02, EU:C:2006:253). De rechtspraak van het Hof telt niettemin enkele arresten waarin de grondrechten zijn aangevoerd ter ondersteuning van een uitlegging van de beweerdelijk door de lidstaat geschonden bepaling van het Unierecht.

32.

‘Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie’ [COM(2010) 0573 definitief, blz. 10].

33.

De verschillende jaarverslagen van de Commissie over de toepassing van het Handvest vermelden dat meerdere precontentieuze procedures zijn ingesteld inzake met name de niet-naleving van het Handvest door bepaalde lidstaten. Geen enkele van deze zaken is echter voor het Hof gebracht. Zie Łazowski, A., ‘Decoding a Legal Enigma: the Charter of Fundamental Rights of the European Union and infringement proceedings’, ERA Forum, 2013, nr. 14, blz. 573-587, die opmerkt dat deze terughoudendheid van de Commissie wellicht het gevolg was van een strategische keuze, die verband hield met de onduidelijkheid over het antwoord op de vraag in hoeverre het Handvest van toepassing is op de lidstaten.

34.

Zie, naast de onderhavige zaak, de aanhangige zaken Commissie/Hongarije (C-66/18) en Commissie/Hongarije (C-78/18).

35.

Dezelfde vaststelling geldt mijns inziens voor de als algemene beginselen van het Unierecht erkende grondrechten. Zie Barav, A., ‘Failure of Member States to Fulfil their Obligations under Community Law’, Common Market Law Review, 1975, nr. 12, blz. 369-383, met name blz. 377.

36.

Omdat een procedure wegens niet-nakoming alleen kan zijn gebaseerd op een verplichting die van kracht is en ratione temporis van toepassing is op de situatie in kwestie, kan het Hof de niet-nakoming van de in het Handvest erkende rechten uiteraard alleen vaststellen voor feiten die hebben plaatsgevonden nadat dit Handvest van kracht was geworden — dit is op 1 december 2009, de datum waarop het Verdrag van Lissabon in werking is getreden. Dat is in casu het geval, aangezien de onderhavige zaak betrekking heeft op de gevolgen van § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013, een bepaling die na deze datum is vastgesteld en in werking getreden (zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punten 38-49).

37.

Zie met name von Bogdandy, A., ‘The European Union as a Human Rights Organization? Human Rights and the core of the European Union’, Common Market Law Review, 2000, nr. 37, blz. 1307-1338, met name blz. 1316 en 1317, en Dougan, M. ‘Judicial review of Member State action under the General principles and the Charter: Defining the ‘Scope of Union Law’’, Common Market Law Review, 2015, nr. 52, blz. 1201-1246, met name blz. 1204-1210.

38.

Hierna: ‘EHRM’.

39.

Zie artikel 6, lid 1, VEU, artikel 51, lid 2, van het Handvest, en de aan het VWEU gehechte verklaring betreffende het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

40.

Arrest van 26 februari 2013 (C-617/10, EU:C:2013:105, punt 21).

41.

Dougan, M., op. cit., aangehaald in voetnoot 37, blz. 1206.

42.

Arrest van 13 juli 1989 (5/88, EU:C:1989:321, punten 17-19).

43.

Deze rechtspraak heeft betrekking op zowel de toepassing van de verordeningen (arrest van 24 maart 1994, Bostock, C-2/92, EU:C:1994:116), als de omzetting van de richtlijnen (arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood, C-20/00 en C-64/00, EU:C:2003:397), of van de kaderbesluiten (arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198), of nog de toepassing van de uit de Verdragen voortvloeiende verplichtingen (arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C-42/17, EU:C:2017:936). Voor een grondige bespreking van deze rechtspraak, zie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Ispas (C-298/16, EU:C:2017:650, punten 32-65).

44.

Arrest van 18 juni 1991 (C-260/89, EU:C:1991:254, punten 43-45; hierna: ‘arrest ERT’).

45.

C-52/16 en C-113/16, EU:C:2017:410, punt 121.

46.

Zie punt 54 van deze conclusie.

47.

Ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: ‘EVRM’).

48.

Meer in het bijzonder zijn deze rechtvaardigingsgronden vastgesteld in artikel 56 EG (thans artikel 52 VWEU) en van toepassing op de vrijheid van dienstverrichting door de verwijzing in artikel 66 EG (thans artikel 62 VWEU).

49.

Arrest ERT, punt 26.

50.

Dit had het Hof voor het eerst enkele jaren eerder geoordeeld in het arrest van 30 september 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400).

51.

Arrest ERT, punt 42.

52.

Arrest ERT, punt 43 (mijn cursivering).

53.

Zie arrest ERT, punt 44.

54.

Zie in die zin arrest ERT, punt 45.

55.

Arrest van 13 juli 1989 (5/88, EU:C:1989:321).

56.

Beweging ingezet door de arresten van 12 november 1969, Stauder (29/69, EU:C:1969:57); 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114), en 14 mei 1974, Nold/Commissie (4/73, EU:C:1974:51).

57.

Zie in die zin arresten van 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, punt 3); 13 december 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, punt 14); 26 februari 2013, Melloni (C-399/11, EU:C:2013:107, punt 60), en 6 maart 2014, Siragusa (C-206/13, EU:C:2014:126, punten 31 en 32).

58.

Weiler, J.H.H., en Lockhart, N.J.S., ‘‘Taking rights seriously’ seriously: the European court and its fundamental rights jurisprudence — part II’, Common Market Law Review, 1995, nr. 32, blz. 579-627, met name blz. 583 en 610.

59.

Om die reden is de ‘ERT’-rechtspraak helemaal niet zo consensueel als de ‘Wachauf’-rechtspraak. Het Hof wordt derhalve regelmatig verzocht de ‘ERT’-rechtspraak los te laten [zie Jacobs, F.G., ‘Human Rights in the European Union: the role of the Court of Justice’, European Law Review, 2001, nr. 26, blz. 331-341; Huber, P.M., ‘The Unitary Effect of the Community's Fundamental Rights: The ERT-Doctrine Needs to be Reviewed’, European Public Law, 2008, nr. 14, blz. 323-333, en Kühn, Z., ‘Wachauf and ERT: On the Road from the Centralised to the Decentralised System of Judicial Review’, Poiares Maduro, M., en Azoulai, L. (red.), The Past and Future of EU Law, Oxford and Portland, Oregon, 2010, blz. 151-161, met name blz. 157], of voorzichtigheid aan de dag te leggen bij de toepassing ervan (zie Weiler, J.H.H., ‘Fundamental rights and fundamental boundaries’, The constitution of Europe, Hoofdstuk 3, Cambridge University Press, 1999, die het Hof voorstelt om de lidstaten alleen te herinneren aan hun verplichtingen krachtens het EVRM, en Snell, J., ‘Fundamental Rights Review of National Measures: Nothing New under the Charter?’, European Public Law, 2015, deel 21, nr. 2, blz. 285-308, met name blz. 306).

60.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de lidstaten zelfs bij de uitoefening van hun exclusieve bevoegdheden het Unierecht eerbiedigen en, in het bijzonder, de in de Verdragen verankerde vrijheden van verkeer. Zie met name arresten van 2 oktober 2003, Garcia Avello (C-148/02, EU:C:2003:539, punt 25); 11 december 2007, International Transport Workers' Federation en Finnish Seamen's Union (C-438/05, EU:C:2007:772, punt 40), en 5 juni 2018, Coman e.a. (C-673/16, EU:C:2018:385, punten 37 en 38).

61.

Zie conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Pfleger e.a. (C-390/12, EU:C:2013:747, punt 45); Tridimas, T., The General Principles of EU Law, Oxford University Press, 2e druk, 2006, blz. 325; Craig, P., ‘The ECJ and ultra vires action: a conceptual analysis’, Common Market Law Review, 2011, nr. 48, blz. 395-437, met name blz. 431, en Eriksen, C.C., en Stubberud, J.A., ‘Legitimacy and the Charter of Fundamental Rights Post-Lisbon’, Andenas, M., Bekkedal, T., en Pantaleo, L., The Reach of Free Movement, Springler, 2017, blz. 229-252, met name blz. 240.

62.

Zie conclusie van advocaat-generaal Van Gerven in de zaak Society for the Protection of Unborn Children Ireland (C-159/90, niet gepubliceerd, EU:C:1991:249, punt 31); Weiler, J.H.H., en Fries, S.C., ‘A human right policy for the European Community and Union: The question of competences’, Alston, P., (red.), The EU and Human Rights, Oxford University Press, 1999, blz. 163, en Dougan, M., op. cit., aangehaald in voetnoot 37, blz. 1216, die benadrukt dat de ‘Wachauf’- en de ‘ERT’-rechtspraak uiteindelijk met elkaar zijn verbonden door hetzelfde vereiste van eenheid en werking van het Unierecht.

63.

Zie conclusie van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Familiapress (C-368/95, EU:C:1997:150, punt 26), en Eeckhout, P., ‘The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question’, Common Market Law Review, 2002, nr. 39, blz. 945-994, met name blz. 978.

64.

Dit was met name aan de orde in de arresten van 12 juni 2003, Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333), en 14 oktober 2004, Omega (C-36/02, EU:C:2004:614).

65.

Arrest van 4 oktober 1991 (C-159/90, EU:C:1991:378).

66.

Zie Eeckhout, P., op. cit., aangehaald in voetnoot 63, blz. 978 (het voorbeeld is overgenomen uit dit artikel), en Van Danwitz, T., en Paraschas, K., ‘A Fresh Start for the Charter: Fundamental Questions on the Application of the European Charter of Fundamental Rights’, Fordham International Law Journal, 2017, nr. 35, blz. 1396-1425, met name blz. 1406.

67.

Arrest van 26 juni 1997 (C-368/95, EU:C:1997:325, punt 24).

68.

Zie, contra, Besselink, L.F.M., ‘The Member States, the National Constitutions and the Scope of the Charter’, Maastricht Journal, 2001, nr. 8, blz. 68-80, met name blz. 77.

69.

Arrest van 26 juni 1997, Familiapress (C-368/95, EU:C:1997:325, punt 24). Zie in die zin Tridimas, T., op. cit., aangehaald in voetnoot 61, blz. 326.

70.

Dit functionele karakter blijkt uit de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Familiapress (C-368/95, EU:C:1997:150, punt 26): ‘[ik] meen […] dat het probleem van de verenigbaarheid van de in geding zijnde nationale wettelijke regeling met artikel 10 [EVRM], dat tijdens het geding ter sprake is gebracht, een antwoord van het Hof verdient. Dit welteverstaan voor het geval dat het Hof tot de conclusie komt dat de betrokken wettelijke regeling op basis van de hier onderzochte dwingende eisen gerechtvaardigd kan zijn.’

71.

Zie mijn conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth (C-52/16 en C-113/16, EU:C:2017:410, punt 129).

72.

Arrest van 30 april 2014 (C-390/12, EU:C:2014:281).

73.

Arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a. (C-390/12, EU:C:2014:281, punt 36).

74.

Arrest van 11 juni 2015 (C-98/14, EU:C:2015:386, punten 74-91).

75.

Arrest van 21 december 2016 (C-201/15, EU:C:2016:972, punten 61-70, 102 en 103).

76.

Arrest van 20 december 2017 (C-322/16, EU:C:2017:985, punten 44-50).

77.

Arrest van 30 april 2014 (C-390/12, EU:C:2014:281).

78.

Zie arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a. (C-390/12, EU:C:2014:281, punten 48-55).

79.

Zie arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a. (C-390/12, EU:C:2014:281, punten 59 en 60).

80.

C-52/16 en C-113/16, EU:C:2017:410, punt 141.

81.

Arrest van 30 april 2014 (C-390/12, EU:C:2014:281).

82.

Zie conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2010:560, punt 162), en Weiler, J.H.H., en Fries, S.C., op. cit., aangehaald in voetnoot 62.

83.

De ‘afwijkingssituaties’ moeten derhalve worden onderscheiden van die waarin een regeling van de Unie de lidstaten een beoordelingsmarge laat en de toepassing van de grondrechten van de Unie volkomen gerechtvaardigd is, aangezien dit past in het kader van het beleid van de Unie [zie in die zin arresten van 21 december 2011, N. S. e.a. (C-411/10 en C-493/10, EU:C:2011:865, punt 68), en 9 maart 2017, Milkova (C-406/15, EU:C:2017:198, punten 52 en 53)] en de Uniewetgever de lidstaten geen discretionaire bevoegdheid kan verlenen om de grondrechten te schenden.

84.

Ik preciseer dat in de onderhavige zaak de litigieuze regeling geen enkele regel van de Unie ten uitvoer legt in de strikte zin van het woord. In het bijzonder komt deze regeling niet voort uit de tenuitvoerlegging van bijlage X bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden tot de Europese Unie voor met name Hongarije, aangezien deze akte betrekking had op de voorwaarden voor eigendomsverwerving en niet op vruchtgebruik. Het betreft evenmin een slechte omzetting van richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het [EG-]Verdrag (artikel ingetrokken door het Verdrag van Amsterdam; PB 1988, L 178, blz. 5), aangezien deze richtlijn niet meer van kracht is.

85.

Zie ook Eeckhout, P., op. cit., aangehaald in voetnoot 63, blz. 975.

86.

Zie punt 69 van deze conclusie.

87.

Zie inzonderheid de nota van het presidium van de Conventie van 15 februari 2000 (CHARTE 4123/1/00 REV 1), die vermeldt dat het Handvest alleen zou gelden voor de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie omzetten of toepassen, en die is ingegeven door de bezorgdheid te voorkomen dat het Handvest voor deze staten bindend zou zijn wanneer zij binnen hun eigen bevoegdheidsgebied handelen. Bij de opeenvolgende redacties zijn verschillende bewoordingen gebruikt: de ‘tenuitvoerlegging van het recht van de Unie’ (CHARTE 4149/00 en CHARTE 4235/00) en de ‘werkingssfeer van het recht van de Unie’ (CHARTE 4316/00).

88.

Toelichtingen bij het [Handvest] (PB 2007, C 303, blz. 17).

89.

Arrest van 26 februari 2013 (C-617/10, EU:C:2013:105).

90.

Zie punt 70 van deze conclusie.

91.

Zie XXVe congres van de Fédération internationale de droit européen (FIDE), inleiding van J.M. Sauvé op 30 mei 2012 in Tallinn (Estland), die vermeldt dat er op het Europese vasteland drie bewegingen zijn op het vlak van de grondrechten, namelijk de expansie van deze rechten, de toename van het aantal bronnen ervan en de pluraliteit van degenen die ze uitleggen.

92.

Zie punt 82 van deze conclusie. Deze toetsing van de tenuitvoerlegging van het beleid van de Unie door de lidstaten houdt de toetsing in van de rechtsmiddelen waarin deze staten op grond van artikel 19 VEU voorzien om te verzekeren dat de justitiabelen op de onder het recht van de Unie vallende gebieden daadwerkelijk een mogelijkheid hebben om in rechte op te komen tegen iedere nationale handeling die dit recht ten uitvoer legt. Zie in die zin arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, punten 29-37).

93.

De in punt 64 van deze conclusie gememoreerde verklaring dat de Commissie ‘[i]ndien nodig […] inbreukprocedures [zal] instellen tegen de lidstaten wegens niet-naleving van het Handvest bij de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie’ paste zelf in een context waarin deze instelling wenste te verzekeren dat het optreden van de Unie op het gebied van de grondrechten onberispelijk was, waarbij het Handvest als richtsnoer moest dienen voor het beleid van de Unie en voor de tenuitvoerlegging daarvan door de lidstaten [zie ‘Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie’, COM(2010) 0573 definitief, blz. 4].

94.

Zie conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2010:560, punt 155).

95.

Overeenkomstig deze bepaling ‘[moeten] [b]eperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden […] bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.’

96.

Zie arresten van 30 april 2014, Pfleger e.a. (C-390/12, EU:C:2014:281, punten 57-60); 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C-98/14, EU:C:2015:386, punten 90 en 91); 21 december 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, punten 102 en 103), en 20 december 2017, Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, punt 50).

97.

Zie Kovar, R., ‘Droit de propriété’, Répertoire du droit européen, januari 2007, § 4, en Gauthier, C., Platon, S., en Szymczak, D., Droit européen des droits de l’Homme, Sirey, 2017, blz. 215.

98.

Zie de in punt 47 van de onderhavige conclusie gememoreerde rechtspraak.

99.

Arrest SEGRO en Horváth, punten 62 en 63.

100.

Zie punten 157–159 van de onderhavige conclusie.

101.

Zie punten 92 en 106 van het arrest SEGRO en Horváth en punt 176 van de onderhavige conclusie.

102.

Zie punt 91 van het arrest SEGRO en Horváth en punten 179–182 van de onderhavige conclusie.

103.

Het geschonden voorschrift van Unierecht moet ertoe strekken aan particulieren rechten toe te kennen, het moet om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaan en er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen deze schending en de geleden schade. Zie arrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punt 51), en voor een recente toepassing arrest van 4 oktober 2018, Kantarev (C-571/16, EU:C:2018:807, punt 94).

104.

Zie met name arrest van 30 mei 2013, Commissie/Zweden (C-270/11, EU:C:2013:339, punt 49). Zie ook de mededeling van de Commissie betreffende de uitvoering van artikel 228 van het EG-Verdrag [SEC(2005) 1658], punt 16.1: ‘Om het belang van de communautaire voorschriften waarop de inbreuk is gepleegd, te beoordelen, zal de Commissie meer letten op de aard en de draagwijdte van die voorschriften dan op de plaats die de norm waarvan de niet-nakoming werd vastgesteld, inneemt in de normenhiërarchie. […] [I]nbreuken op de fundamentele rechten en de vier fundamentele vrijheden die in het Verdrag zijn verankerd, [moeten] als ernstig worden aangemerkt en […] geldelijke sancties [moeten] in aanmerking komen die aan deze ernst zijn aangepast’ (mijn cursivering).

105.

Zie de rechtspraak in voetnoot 16 van de onderhavige conclusie.

106.

Zie arresten van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland (70/72, EU:C:1973:87, punt 13), en 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije (C-364/10, EU:C:2012:630, punt 68).

107.

Zie met name arresten van 6 november 2012, K (C-245/11, EU:C:2012:685); 18 april 2013, Irimie (C-565/11, EU:C:2013:250); 4 juli 2013, Gardella (C-233/12, EU:C:2013:449, punten 37-41); 5 juni 2014, Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 64); 4 september 2014, Zeman (C-543/12, EU:C:2014:2143, punt 39); 4 februari 2015, Melchior (C-647/13, EU:C:2015:54, punt 29); 25 juni 2015, Loutfi Management Propriété intellectuelle (C-147/14, EU:C:2015:420, punt 27), en 10 september 2015, Wojciechowski (C-408/14, EU:C:2015:591, punt 53).

108.

Al was het maar omdat de uitlegging van de inhoud van een grondrecht, een norm van de hoogste rang, die met name de Uniewetgever bindt in zijn normatieve bevoegdheid, geen onbeduidende oefening is.

109.

Zie arresten van 14 mei 1974, Nold/Commissie (4/73, EU:C:1974:51), en 13 december 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290).

110.

Artikel 17, lid 2, van het Handvest betreft de bescherming van de intellectuele eigendom en is dus niet aan de orde in de onderhavige zaak.

111.

Deze bepaling, met als opschrift ‘Bescherming van eigendom’, luidt: ‘Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.’

112.

Zie arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C-402/05 P en C-415/05 P, EU:C:2008:461, punt 356), en 13 juni 2017, Florescu e.a. (C-258/14, EU:C:2017:448, punt 49).

113.

Betreffende de rechtspraak van het EHRM, zie in die zin EHRM, 23 februari 1995, Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH tegen Nederland, CE:ECHR:1995:0223JUD001537589, § 53; EHRM, 12 december 2002, Wittek tegen Duitsland, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 42, en EHRM, 18 november 2010, Consorts Richet en Le Ber tegen Frankrijk, CE:ECHR:2010:1118JUD001899007, § 89. Voor de rechtspraak van het Hof, zie in die zin arrest van 22 januari 2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, punt 34).

114.

Zie in die zin EHRM, 29 november 1991, Pine Valley Developments Ltd e.a. tegen Ierland, CE:ECHR:1991:1129JUD001274287, § 51; EHRM, 20 november 1995, Pressos Compania Naviera S.A. e.a. tegen België, CE:ECHR:1995:1120JUD001784991, § 29, en EHRM, 18 april 2002, Ouzounis e.a. tegen Griekenland, CE:ECHR:2002:0418JUD004914499, § 24.

115.

Arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, punt 34), en 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie (C-398/13 P, EU:C:2015:535, punt 60).

116.

Bij het recht van gebruik wordt alleen de usus overgedragen aan de houder ervan, en behoudt de eigenaar de fructus en de abusus.

117.

Zie voor een uiteenzetting van de kenmerken van vruchtgebruik, zoals geregeld in het Romeinse recht en in het recht van verschillende lidstaten, conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak ‘Goed Wonen’ (C-326/99, EU:C:2001:115, punten 54-56).

118.

In het kader van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM heeft het EHRM bijvoorbeeld als ‘eigendom’ aangemerkt: vruchtgebruik (EHRM, 12 december 2002, Wittek tegen Duitsland, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, §§ 43 en 44, en EHRM, 16 november 2004, Bruncrona tegen Finland, CE:ECHR:2004:1116JUD004167398, § 78), andere vormen van dienstbaarheden (Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, 13 december 1984, S tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1984:1213DEC001074184, §§ 238 en 239), of nog een persoonlijk recht op genot van de zaak als gevolg van een pachtovereenkomst (EHRM, 24 juni 2003, Stretch tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:2003:0624JUD004427798, § 35).

119.

Dienaangaande merk ik op dat de overdracht van een recht van vruchtgebruik in vele rechtsstelsels bij de wet is uitgesloten of daarvoor ten minste de toestemming van de eigenaar noodzakelijk is. Als personele dienstbaarheid is vruchtgebruik hooguit lijfrente, zodat het niet wordt overgedragen aan de erfgenamen van de vruchtgebruiker bij zijn overlijden, maar terugkeert aan de eigenaar. Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak ‘Goed Wonen’ (C-326/99, EU:C:2001:115, punt 56).

120.

Zie naar analogie arrest van 22 januari 2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, punt 35). Met andere woorden, de omstandigheid dat vruchtgebruik door de vruchtgebruiker niet kan worden overgedragen aan een derde, verandert het niet in een niet-vermogensrecht zonder in cijfers uit te drukken waarde.

121.

Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak ‘Goed Wonen’ (C-326/99, EU:C:2001:115, punt 56).

122.

Zie § 1 van decreet nr. 88 van 15 juni 2001 tot uitvoering van wet nr. XCV van 1995 betreffende deviezen.

123.

§§ 6:110 en 6:111 van het burgerlijk wetboek (nieuw) handhaven deze oplossing.

124.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punt 103. Zie ook EHRM, 29 november 1991, Pine Valley Developments Ltd e.a. tegen Ierland, CE:ECHR:1991:1129JUD001274287, § 51, en EHRM, 22 juli 2008, Köktepe tegen Turkije, CE:ECHR:2008:0722JUD003578503, § 89: ‘verzoeker heeft te goeder trouw in 1993 het litigieuze terrein verworven, dat op dat ogenblik zonder discussie als landbouwgrond was gekwalificeerd […] waarvoor geen enkele beperking in het grondregister werd ingeschreven, dat alleen in het Turkse recht rechtsgeldig is […]. De verwerving van het terrein door verzoeker vertoonde dus geen onregelmatigheden die aan hem konden worden tegengeworpen; anders had de algemene directie van de eigendomstitels en het kadaster hem zeker niet de naar behoren opgestelde eigendomstitel afgegeven […]’ (mijn cursivering).

125.

Overeenkomstig § 5, lid 1, van de wet grondregister ‘moet worden vermoed tot bewijs van het tegendeel dat een in het register ingeschreven vastgoedgegeven bestaat en dat een uit het register geschrapt vastgoedgegeven niet bestaat’.

126.

§ 3 van de wet grondregister, die met ingang van 15 maart 2014 is ingetrokken bij § 12, punt a), van wet nr. CCIV van 2013 tot wijziging van [de wet grondregister], bepaalde tot die datum dat een recht pas tot stand komt wanneer het in dit register wordt ingeschreven en dat voor iedere wijziging een nieuwe inschrijving nodig is.

127.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punten 109 en 110. Zie ook EHRM, 23 september 2014, Valle Pierimpiè Società Agricola S.p.a. tegen Italië, CE:ECHR:2014:0923JUD004615411, §§ 48-51.

128.

Zie in die zin arrest SEGRO en Horváth, punten 116, 117 en 121.

129.

Zie EHRM, 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth tegen Zweden, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, § 67; EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 37, en EHRM, 12 december 2002, Wittek tegen Duitsland, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 41.

130.

Zie in die zin EHRM, 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth tegen Zweden, CE:ECHR:1982:0923JUD000715275, §§ 62 en 63, en EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 40.

131.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punt 63.

132.

Het EHRM heeft aldus gevallen waarin een particulier werd verplicht om zijn onroerend goed over te dragen aan een andere particulier, erkend als ‘eigendomsoverdracht’ en bijgevolg ‘ontneming’ (zie EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379; EHRM, 21 februari 1990, Håkansson en Sturesson tegen Zweden, CE:ECHR:1990:0221JUD001185585, en EHRM, 10 juli 2014, Milhau tegen Frankrijk, CE:ECHR:2014:0710JUD000494411).

133.

Zie met name EHRM, 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth tegen Zweden, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, § 69, en EHRM, 12 december 2002, Wittek tegen Duitsland, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 53.

134.

Zie met name EHRM, 12 december 2002, Wittek tegen Duitsland, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 54.

135.

Zie met name EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 54. Merk op dat artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM geen verwijzing naar een dergelijke schadevergoeding bevat. Zoals het EHRM in dit arrest heeft opgemerkt, zou de bescherming van het recht op eigendom bij gebreke van een verplichting tot vergoeding echter ‘grotendeels illusoir en ondoeltreffend’ worden. Deze rechterlijke instantie heeft derhalve het ontbreken van een dergelijke verwijzing in de tekst verholpen door te oordelen dat de noodzaak van een schadevergoeding ‘impliciet voortvloeit uit artikel 1 van protocol nr. 1 in zijn geheel’ (EHRM, 8 juli 1986, Lithgow e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0708JUD000900680, § 109).

136.

Artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM waarborgt geen recht op een integrale vergoeding, omdat rechtmatige doelstellingen van algemeen belang kunnen pleiten voor een lagere vergoeding dan de volledige handelswaarde. Bovendien verleent het EHRM de staat ter zake een ruime beoordelingsmarge (EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 54).

137.

Zie met name EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 54; EHRM, 9 december 1994, Les saints monastères tegen Griekenland, CE:ECHR:1994:1209JUD001309287, § 71, en EHRM, 23 november 2000, ex-koning van Griekenland e.a. tegen Griekenland, CE:ECHR:2000:1123JUD002570194, § 89.

138.

Zie met name EHRM, 21 februari 1997, Guillemin tegen Frankrijk, CE:ECHR:1997:0221JUD001963292, § 54.

139.

Mijns inziens zijn de voorwaarden (3) en (5) wezenlijk met elkaar verbonden. Een maatregel tot ontneming van eigendom kan de wezenlijke inhoud van het recht op eigendom niet eerbiedigen indien hij, als tegenprestatie voor deze onteigening, niet voorziet in een billijke vergoeding binnen een redelijke termijn — behoudens uitzonderlijke omstandigheden.

140.

Zie in die zin EHRM, 1 december 2005, Păduraru tegen Roemenië, CE:ECHR:2005:1201JUD006325200, § 77.

141.

Zie § 5, punt 13, van de wet van 2013 betreffende landbouwgrond.

142.

Zie met name EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 46; EHRM, 22 juni 2004, Broniowski tegen Polen, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 149, en EHRM, 14 februari 2006, Lecarpentier e.a. tegen Frankrijk, CE:ECHR:2006:0214JUD006784701, § 44.

143.

Zie voetnoot 26 van de onderhavige conclusie.

144.

Zie naar analogie arrest van 13 juni 2017, Florescu e.a. (C-258/14, EU:C:2017:448, punt 57).

145.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punten 92, 93, 106, 121 en 122.

146.

Ik breng in herinnering dat deze overgangsperiode van aanvankelijk twintig jaar uiteindelijk is beperkt tot 4 maanden en 15 dagen (zie punten 24 en 25 van de onderhavige conclusie).

147.

Zoals is vermeld in de punten 29 en 62 van de onderhavige conclusie, heeft de Alkotmánybíróság in zijn arrest nr. 25 van 21 juli 2015 geoordeeld dat een dergelijke vergoedingsregeling verenigbaar was met de Hongaarse grondwet, voor zover de eigenaar een vergoeding van de staat kon verkrijgen.

148.

Volgens deze bepaling ‘[kan de vruchtgebruiker] bij de afschaffing van het vruchtgebruik […], op grond van de regels betreffende ongerechtvaardigde verrijking, van de eigenaar een terugbetaling vorderen van het bedrag dat overeenstemt met de waardestijging van het goed als gevolg van de buitengewone restauratie- of herstelwerkzaamheden die hij voor zijn rekening heeft uitgevoerd’.

149.

Dit voorschrift bepaalt dat ‘[i]ndien geen enkele partij [verantwoordelijk kan worden gesteld] voor de onmogelijkheid om de overeenkomst uit te voeren, […] de tegenwaarde in geld van de vóór het einde van de overeenkomst geleverde dienst [moet] worden vergoed. Indien de andere partij de dienstverrichting niet heeft uitgevoerd die overeenstemt met de reeds betaalde tegenprestatie in geld, wordt deze terugbetaald.’ Zoals de Commissie opmerkt, is het op zijn minst merkwaardig dat Hongarije, gelet op zijn argumentatie over de vermeende ongeldigheid ab initio van de betrokken overeenkomsten van vruchtgebruik, zich hier beroept op de civielrechtelijke bepalingen betreffende de onmogelijke uitvoering van een — per definitie geldige — overeenkomst en niet op de bepalingen met betrekking tot de restitutio in integrum in geval van nietigheid van de overeenkomst.

150.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punt 91.

151.

Zie in die zin EHRM, 30 mei 2000, Carbonara en Ventura tegen Italië, CE:ECHR:2000:0530JUD002463894, § 67, en EHRM, 9 oktober 2003, Biozokat A.E. tegen Griekenland, CE:ECHR:2003:1009JUD006158200, § 29. Zie ook Kjølbro, J.F., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention: for praktikere, 4. udgave, blz. 1230.

152.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punt 91.

153.

Zie naar analogie EHRM, 12 juni 2003, Lallement tegen Frankrijk, CE:ECHR:2003:0612JUD004604499, § 10.

154.

Zie naar analogie arrest SEGRO en Horváth, punt 91. Wat het argument van Hongarije betreft dat de personen wier recht op vruchtgebruik is ontnomen, de landbouwgrond in kwestie kunnen blijven gebruiken doordat zij bijvoorbeeld een pachtovereenkomst met de eigenaars van de grond sluiten, behoeft in navolging van de Commissie slechts te worden opgemerkt dat deze oplossing deze personen geen enkele garantie biedt, aangezien niets de eigenaars ertoe verplicht een dergelijke overeenkomst te sluiten.