HvJ EU, 15-12-2011, nr. C-409/10

De overeenkomst van Cotonou is in werking getreden op 1 april 2003. Niettemin is krachtens besluit nr. 1/2000 van de ACS-EG-Raad van Ministers van 27 juli 2000 betreffende overgangsmaatregelen die geldig zijn van 2 augustus 2000 tot de inwerkingtreding van de ACS-EG-partnerschapsovereenkomst (PB L 195, blz. 46), zoals verlengd bij besluit nr. 1/2002 van de ACS-EG-Raad van Ministers van 31 mei 2002 (PB L 150, blz. 55), in de vervroegde toepassing van deze overeenkomst voorzien, vanaf 2 augustus 2000.

Een overeenkomst met wijzigingen is te Luxemburg ondertekend op 25 juni 2005 en is in werking getreden op 1 juli 2008. Op 14 juni 2010 is besluit 2010/648/EU van de Raad betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, van de Overeenkomst tot tweede wijziging van de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 en voor de eerste maal gewijzigd te Luxemburg op 25 juni 2005 (PB L 287, blz. 1), vastgesteld. Gelet op de datum van de feiten in het hoofdgeding blijft de onderhavige zaak echter onderworpen aan de regels die in de oorspronkelijke versie van de overeenkomst van Cotonou waren opgenomen.

Artikel 100 van de overeenkomst van Cotonou preciseert dat ‘[d]e protocollen en bijlagen die aan de Overeenkomst zijn gehecht […] daarvan een integrerend deel uit[maken] […]’.

Bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou, met als opschrift ‘Handelsregeling die tijdens de in artikel 37, lid 1, bedoelde voorbereidingsperiode van toepassing is’, bepaalde in artikel 1 dat ‘[p]roducten van oorsprong uit de ACS-staten […] in de Gemeenschap vrij van douanerechten en heffingen van gelijke werking [worden] ingevoerd’.

Protocol nr. 1 bij deze bijlage V bevatte de definitie van het begrip ‘producten van oorsprong’ en regelde de methoden van administratieve samenwerking (hierna: ‘Protocol nr. 1’). Artikel 2, lid 1, ervan luidde als volgt:

Tot titel IV van Protocol nr. 1, met als opschrift ‘Bewijs van de oorsprong’, behoorde onder meer artikel 14 van dit protocol, waarvan lid 1 bepaalde:

Artikel 15, lid 1, van dit protocol preciseerde dat het EUR.1-certificaat wordt afgegeven door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. Luidens lid 3 van dat artikel ‘[moet] [d]e exporteur die om de afgifte van een [EUR.1-certificaat] verzoekt, […] op verzoek van de douaneautoriteiten van de ACS-staat van uitvoer waar dit certificaat is afgegeven, steeds bereid zijn de nodige documenten over te leggen waaruit blijkt dat de betrokken producten van oorsprong zijn […]’.

Volgens artikel 28, lid 1, van het protocol moet die exporteur de in artikel 15, lid 3, bedoelde documenten gedurende een periode van ten minste drie jaar bewaren.

Titel V van Protocol nr. 1 bevatte onder het opschrift ‘Regelingen voor administratieve samenwerking’ onder meer de artikelen 31 en 32 van het protocol, respectievelijk getiteld ‘Wederzijdse bijstand’ en ‘Controle van de bewijzen van de oorsprong’.

Artikel 31, lid 1, en lid 2, eerste alinea, bepaalde:

Artikel 32 van Protocol nr. 1 luidde als volgt:

Het douanewetboek is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek) (PB L 145, blz. 1), waarvan sommige bepalingen met ingang van 24 juni 2008 van toepassing zijn geworden. Gelet op het tijdstip waarop de feiten in het hoofdgeding hebben plaatsgevonden, blijft het onderhavige geschil evenwel aan de regels van het douanewetboek onderworpen.

In de in het hoofdgeding toepasselijke versie ervan bepaalde artikel 220, lid 1, van het douanewetboek dat ‘[i]ndien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt […] of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, […] de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten [dient] te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). […’

Lid 2 van artikel 220 voorzag evenwel in uitzonderingen op boeking achteraf. Deze bepaling luidde als volgt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 32 van Protocol nr. 1 aldus moet worden uitgelegd dat de resultaten van een controle achteraf van door een ACS-staat afgegeven certificaten de autoriteiten van de lidstaat waar de in deze EUR.1-certificaten vermelde goederen zijn ingevoerd, binden, wanneer deze controle grotendeels bestond uit een in deze ACS-staat door de Commissie uitgevoerd onderzoek en die resultaten aan deze autoriteiten zijn meegedeeld aan de hand van een verslag dat mede is ondertekend door een vertegenwoordiger van die ACS-staat.

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, berust het systeem van administratieve samenwerking dat tot stand is gebracht via een protocol dat — in een bijlage bij een tussen de Unie en een derde staat gesloten overeenkomst — regels betreffende de oorsprong van waren vaststelt, op wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten van invoer en die van de staat van uitvoer (arresten van 9 februari 2006, Sfakianakis, C-23/04-C-25/04, Jurispr. blz. I-1265, punt 21, en 1 juli 2010, Commissie/Duitsland, C-442/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 70).

Wat inzonderheid de controle achteraf van de door de staat van uitvoer afgegeven EUR.1-certificaten betreft, binden de door de autoriteiten van deze staat gedane bevindingen de autoriteiten van de lidstaat van invoer. De door een protocol met betrekking tot de oorsprong van producten tot stand gebrachte samenwerking is immers pas verzekerd wanneer de douaneadministratie van de staat van invoer de door de autoriteiten van de staat van uitvoer ter zake rechtsgeldig uitgebrachte beoordelingen erkent (arresten van 17 juli 1997, Pascoal & Filhos, C-97/95, Jurispr. blz. I-4209, punt 33; Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 72 en 73, en 25 februari 2010, Brita, C-386/08, Jurispr. blz. I-1289, punt 62).

Met betrekking tot de vraag of — in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding — de resultaten van een achteraf verrichte controle door de staat van uitvoer rechtsgeldig uitgebrachte beoordelingen vormen en dus de autoriteiten van de lidstaat van invoer binden, dient er om te beginnen op te worden gewezen dat, in tegenstelling tot hetgeen Afasia betoogt, een controle achteraf van door een ACS-staat afgegeven EUR.1-certificaten ook kan worden verricht zonder dat de autoriteiten van de lidstaat van invoer daarom verzoeken.

In dit verband moet worden vastgesteld dat, naast de in artikel 32, leden 1 tot en met 6, van Protocol nr. 1 neergelegde regels, lid 7 van dit artikel preciseert dat de ACS-staat op eigen initiatief of op verzoek van de Unie een onderzoek instelt om eventuele schendingen van de bepalingen van dit protocol vast te stellen en te voorkomen.

Hieruit volgt dat, zoals in de schriftelijke opmerkingen van de Tsjechische en de Italiaanse regering alsook door de Commissie is onderstreept en de advocaat-generaal in punt 23 van zijn conclusie heeft aangegeven, een controle achteraf niet enkel op verzoek van de autoriteiten van het land van invoer kan worden verricht, maar in de regel ook wanneer volgens een van de verdragsluitende staten die partij zijn bij de overeenkomst of volgens de Commissie — die overeenkomstig artikel 211 EG op de juiste toepassing van de overeenkomst moet toezien — aanwijzingen bestaan die een onregelmatigheid betreffende de oorsprong van de ingevoerde goederen doen vermoeden (zie, naar analogie, reeds aangehaalde arresten Sfakianakis, punten 30 en 31, en Commissie/Duitsland, punt 82).

Vervolgens dient te worden geconstateerd dat de ACS-staat van uitvoer de Commissie krachtens artikel 32, lid 7, van Protocol nr. 1 kan verzoeken aan het onderzoek deel te nemen. In casu wordt niet betwist dat de door OLAF uitgevoerde onderzoeksmissie, zoals uit het verslag van deze missie blijkt, is verricht op uitnodiging van het Jamaicaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel. In die omstandigheden kan het door OLAF op het Jamaicaanse grondgebied verrichte onderzoek, anders dan Afasia stelt, niet als een inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van deze staat worden beschouwd, en vormt dit onderzoek dus geen schending van de soevereiniteit van die staat.

Aangetekend zij eveneens dat noch in Protocol nr. 1, noch in andere handelingen van de overeenkomst van Cotonou is gepreciseerd op welke wijze de Unie aan de onderzoeken in de ACS-staat van uitvoer dient deel te nemen. Bij gebreke van specifieke regels dienaangaande en gelet op de doelstellingen van een correcte toepassing van deze overeenkomst en een goede administratieve samenwerking, moet worden geoordeeld dat artikel 32, lid 7, van dit protocol de ACS-staat van uitvoer toestaat om, indien deze staat een voorstel van de Unie in die zin wenst of een dergelijk voorstel aanvaardt, een beroep te doen op de middelen en de deskundigheid van OLAF door dit onderzoek overwegend door deze laatste te laten uitvoeren. Wanneer de ACS-staat van uitvoer ervoor kiest om aldus te werk te gaan, komt deze staat zijn verplichtingen — in zijn hoedanigheid van orgaan dat verantwoordelijk is voor de controle achteraf — ook reeds na wanneer hij ondubbelzinnig schriftelijk verklaart, de resultaten van het door OLAF verrichte onderzoek over te nemen.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 25 en 29 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet deze erkenning van de resultaten van het onderzoek gedateerd zijn en namens de ACS-staat van uitvoer geldig zijn ondertekend. Dat deze resultaten in een document met het briefhoofd van OLAF zijn opgenomen, is in dit verband irrelevant.

Aangezien artikel 32, lid 7, van bedoeld protocol evenmin voorschrijft in welke vorm de resultaten van de onderzoeken aan de lidstaat van invoer dienen te worden meegedeeld om de autoriteiten van deze lidstaat te kunnen binden, moet worden geoordeeld dat de overlegging van het — naar behoren namens de ACS-staat van uitvoer ondertekende — verslag van het onderzoek van OLAF, waarin ondubbelzinnig wordt vastgesteld dat de EUR.1-certificaten onjuist en dus ongeldig zijn, ertoe leidt dat die resultaten aan voornoemde autoriteiten kunnen worden tegengeworpen.

Wat ten slotte de — eveneens door Afasia aan de orde gestelde — vraag betreft of de persoon die het verslag van het onderzoek namens de ACS-staat van uitvoer heeft ondertekend, krachtens het recht van deze staat de bevoegdheid daartoe had, moet enerzijds worden geconstateerd dat indien deze bevoegdheid ontbreekt, de betrokken staat niet kan worden geacht de resultaten van het onderzoek te hebben overgenomen, en anderzijds dat het wederzijdse vertrouwen dat de samenwerking tussen de ACS-staten van uitvoer en de lidstaten van invoer kenmerkt, impliceert dat laatstgenoemde staten niet systematisch de geldigheid hoeven te onderzoeken van de handtekeningen van personen die de ACS-staat van uitvoer op het gebied van uitvoer lijken te kunnen binden.

Bijgevolg moeten de autoriteiten van de lidstaat van invoer enkel in geval van twijfel over de bevoegdheid van de persoon die namens de staat van uitvoer heeft ondertekend, bij de betrokken ACS-staat verifiëren of deze persoon wel degelijk bevoegd was om die staat op dit gebied te binden.

In casu zal de verwijzende rechter op basis van de in het onderzoeksverslag opgenomen informatie en van de argumenten die Afasia heeft aangevoerd inzake de beweerde onbevoegdheid van de Permanente Secretaris van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel om dit document namens Jamaica te ondertekenen, dienen te beoordelen of het Hauptzollamt dienaangaande enige verificatie had moeten verrichten.

Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 32 van Protocol nr. 1 aldus dient te worden uitgelegd dat de resultaten van een controle achteraf betreffende de juistheid van de oorsprong van goederen die in door een ACS-staat afgegeven EUR.1-certificaten is aangegeven, welke controle in hoofdzaak bestond uit een onderzoek dat in deze ACS-staat door de Commissie — meer bepaald door het OLAF — op uitnodiging van die staat is verricht, de autoriteiten van de lidstaat waar de goederen zijn ingevoerd binden, mits deze autoriteiten — hetgeen de verwijzende rechter dient te beoordelen — een document hebben ontvangen waarin ondubbelzinnig wordt bevestigd dat die ACS-staat voornoemde resultaten overneemt.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd dat in een situatie waarin de voor invoer van goederen in de Unie afgegeven EUR.1-certificaten ongeldig zijn verklaard wegens onregelmatigheden bij de afgifte van deze certificaten en omdat de op deze certificaten vermelde preferentiële behandeling bij een controle achteraf niet kon worden bevestigd, de importeur zich tegen navordering van de invoerrechten kan verzetten door aan te voeren dat niet kan worden uitgesloten dat sommige van deze goederen in werkelijkheid voornoemde preferentiële oorsprong hebben.

Deze rechterlijke instantie heeft dus twijfels aangaande de eventuele rechtsgevolgen van de door de onderzoekers verrichte vaststellingen zoals die in punt 21 van het onderhavige arrest zijn vermeld, volgens welke een aantal van deze goederen mogelijkerwijs van oorsprong uit Jamaica zijn zonder dat de exporteurs daarvan evenwel bewijzen hebben overgelegd.

In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat de controle achteraf tot doel heeft, de juistheid van de op het EUR.1-certificaat vermelde oorsprong na te gaan (arrest van 9 maart 2006, Beemsterboer Coldstore Services, C-293/04, Jurispr. blz. I-2263, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wanneer bij een controle achteraf de oorsprong van de in een EUR.1-certificaat vermelde goederen niet kan worden bevestigd, moet, zoals het Hof in die context herhaaldelijk heeft geoordeeld, worden geconcludeerd dat deze goederen van onbekende oorsprong zijn en dat het EUR.1-certificaat en het preferentiële tarief derhalve ten onrechte zijn toegekend (arresten van 7 december 1993, Huygen e.a., C-12/92, Jurispr. blz. I-6381, punten 17 en 18; 14 mei 1996, Faroe Seafood e.a., C-153/94 en C-204/94, Jurispr. blz. I-2465, punt 16, en arrest Beemsterboer Coldstore Services, reeds aangehaald, punt 34).

Deze rechtspraak staat eraan in de weg dat een importeur aan de navordering van de invoerrechten kan ontkomen door zich erop te beroepen dat de oorsprong van de goederen onbekend is en dat dus niet kan worden uitgesloten dat sommige van deze goederen de preferentiële oorsprong hebben die op de ongeldig verklaarde EUR.1-certificaten is aangegeven.

Uit de rechtspraak volgt integendeel dat de navordering van niet bij de invoer betaalde douanerechten het normale gevolg is van het feit dat de in het EUR. 1-certificaat vermelde oorsprong bij een controle achteraf niet kan worden bevestigd (reeds aangehaalde arresten Huygen e.a., punt 19, en Faroe Seafood e.a., punt 16).

Opdat de importeur geldig een gewettigd vertrouwen kan inroepen uit hoofde van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek en aldus aanspraak kan maken op de bij deze bepaling vastgestelde uitzondering op navordering, dient te zijn voldaan aan drie cumulatieve voorwaarden. Om te beginnen moet de onregelmatige afgifte van de EUR.1-certificaten te wijten zijn aan een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf, vervolgens moet de vergissing van deze autoriteiten van dien aard zijn geweest dat een belastingschuldige te goeder trouw deze redelijkerwijze niet kon ontdekken, en ten slotte moet deze laatste voor zijn douaneaangifte aan alle voorschriften van de geldende regelgeving hebben voldaan (zie onder meer arrest Faroe Seafood e.a., reeds aangehaald, punt 83; arresten van 3 maart 2005, Biegi Nahrungsmittel en Commonfood/Commissie, C-499/03 P, Jurispr. blz. I-1751, punt 46, en 18 oktober 2007, Agrover, C-173/06, Jurispr. blz. I-8783, punt 30).

Wanneer — zoals in het hoofdgeding — de autoriteiten van de staat van uitvoer in het kader van een systeem van administratieve samenwerking onjuiste EUR.1-certificaten hebben afgegeven, dient deze afgifte overeenkomstig voormeld artikel 220, lid 2, sub b, tweede en derde alinea, als een vergissing van die autoriteiten te worden aangemerkt, tenzij zou blijken dat deze certificaten zijn opgesteld op basis van een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur. Indien deze certificaten op basis van valse verklaringen van de exporteur zijn opgesteld, is de eerste van de drie voornoemde cumulatieve voorwaarden niet vervuld en dient bijgevolg tot navordering van de invoerrechten te worden overgegaan, behalve indien met name de instanties die het certificaat hebben afgegeven, klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.

Ook al stelt de verwijzende rechter in het hoofdgeding de vaststelling die in het verslag over de uitgevoerde controle is verricht, volgens welke de Jamaicaanse autoriteiten niet wisten of niet konden weten dat het door ARH uitgevoerde textiel niet voldeed aan de voorwaarden om als van oorsprong uit Jamaica te worden aangemerkt, niet ter discussie, hij betwijfelt of het Hauptzollamt dient te bewijzen dat de onjuiste certificaten op basis van valse verklaringen van deze onderneming zijn opgesteld dan wel of het integendeel aan Afasia staat om te bewijzen dat ARH ten aanzien van de Jamaicaanse autoriteiten de feiten juist heeft weergegeven.

Deze rechterlijke instantie vraagt zich inzonderheid af hoe, in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, de door het Hof in het voornoemde arrest Beemsterboer Coldstore Services aan artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek gegeven uitlegging moet worden toegepast.

In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat niet van de douaneautoriteiten van de staat van invoer kan worden verlangd dat zij het bewijs leveren dat de exporteur valse verklaringen heeft afgelegd indien blijkt dat deze laatste, ondanks de krachtens de toepasselijke regeling op hem rustende verplichting, de documenten betreffende de betrokken goederen niet gedurende ten minste drie jaar heeft bewaard. In die omstandigheden kunnen deze autoriteiten immers niet meer aantonen of de door de exporteur met het oog op de afgifte van de EUR.1-certificaten verstrekte informatie juist dan wel onjuist was (arrest Beemsterboer Coldstore Services, reeds aangehaald, punt 40).

Afasia stelt dat deze oplossing waarvoor het Hof heeft gekozen in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het voormelde arrest Beemsterboer Coldstore Services, niet kan worden toegepast op de zaak die aan de orde is in het hoofdgeding, aangezien ARH haar in artikel 28 van Protocol nr. 1 vastgestelde verplichting om de relevante stukken gedurende ten minste drie jaar te bewaren, niet is kunnen nakomen doordat haar werkplaatsen zijn vernield door een orkaan vóórdat deze termijn is verstreken. Deze overmacht brengt mee dat de vraag of de EUR.1-certificaten op basis van valse verklaringen van de exporteur zijn opgesteld, niet meer kan worden beantwoord, en dat de afgifte van de onjuiste EUR.1-certificaten bijgevolg als een vergissing van de Jamaicaanse autoriteiten moet worden gekwalificeerd.

Een dergelijk betoog gaat evenwel voorbij aan de omstandigheid dat OLAF de eigenaars van de groep Afasia niet tot medewerking heeft kunnen bewegen en dat bij de verplichte inspectie die in samenwerking met de Jamaicaanse autoriteiten is verricht in de werkplaatsen en in de kantoren van ARH geen stukken zijn aangetroffen, en OLAF om die redenen zijn onderzoek heeft toegespitst op de vervoerdocumenten en de stukken die met betrekking tot de uitgevoerde partijen goederen in het bezit van de Jamaicaanse autoriteiten waren en het de in deze documenten vermelde gegevens heeft vergeleken met die welke bleken uit de door de Chinese douaneautoriteiten overgelegde stukken. Op basis van dit onderzoek en deze gegevensvergelijking heeft het geconcludeerd dat de verklaringen die door ARH en door de andere Jamaicaanse exporteurs ten aanzien van de Jamaicaanse autoriteiten betreffende de oorsprong van die goederen waren afgelegd, enkel vals konden zijn.

Zoals de Italiaanse regering en de Commissie terecht hebben opgemerkt, kan de afgifte van onjuiste EUR.1-certificaten niet als een vergissing van de autoriteiten van de staat van uitvoer zelf worden aangemerkt wanneer deze autoriteiten zijn misleid door de exporteurs. In dit verband volgt uit vaste rechtspraak dat enkel de vergissingen die aan een actieve gedraging van de bevoegde autoriteiten zijn toe te schrijven, recht op niet-navordering van douanerechten geven. Indien geen sprake is van een dergelijke vergissing, kan de belastingschuldige geen gewettigd vertrouwen ontlenen aan artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek (zie onder meer reeds aangehaalde arresten Faroe Seafood, punten 91 en 92, en Agrover, punt 31). In die omstandigheden is het op overmacht gebaseerde betoog van Afasia irrelevant.

Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd dat in een situatie waarin de voor invoer van goederen in de Unie afgegeven EUR.1-certificaten ongeldig zijn verklaard wegens onregelmatigheden bij de afgifte van deze certificaten en omdat de op deze certificaten vermelde preferentiële behandeling bij een controle achteraf niet kon worden bevestigd, de importeur zich niet tegen navordering van de invoerrechten kan verzetten door aan te voeren dat niet kan worden uitgesloten dat sommige van deze goederen in werkelijkheid voornoemde preferentiële oorsprong hebben.