Hof Arnhem-Leeuwarden, 20-08-2013, nr. 12/00337

Artikel 229 van de Gemeentewet (zowel in de thans als in de ten tijde van de oplegging van het gevorderde bedrag geldende tekst) luidt, voor zover hier van belang:

“1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van:

a. (…)

b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

c. (…)

2. (…)

3. Voor de toepassing van deze paragraaf en de eerste en vierde paragraaf van dit hoofdstuk worden de in het eerste lid bedoelde rechten aangemerkt als gemeentelijke belastingen.”

In zijn arrest van 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN: BQ4105, BNB 2011/257, geeft de Hoge Raad een ontkennend antwoord op de vraag of op de voet van de onder 4.1 aangehaalde wetsbepaling leges kunnen worden geheven ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. De Hoge Raad overweegt daartoe, voor zover hier van belang:

“3.3.7. Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort. Daarvan uitgaande brengt mee dat onder de werking van de WUID niet kan worden aangenomen dat de aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.”

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft naar aanleiding van het onder 4.2 genoemde arrest op 22 september 2011 een wetsvoorstel tot regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart bij de Tweede Kamer ingediend. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2011/12, 33 011, nr. 3) merkt hij onder meer op:

“Dit wetsvoorstel heeft tot doel om met spoed een reparatie aan te brengen in de wettelijke grondslag voor de heffing van rechten door gemeenten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. (…) Als gevolg van het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2011 (…) is heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet echter niet meer toegestaan.

(…)

Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de (…) kosten [die gemeenten maken voor de handelingen die zij moeten verrichten in verband met de aanvraag, de verstrekking en de uitreiking van reisdocumenten] (…). Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.(…)

[Artikel 1] bepaalt dat voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, rechten kunnen worden geheven. Deze mogelijkheid geldt zowel voor aanvragers die als ingezetene in de GBA van de desbetreffende gemeente zijn ingeschreven als voor personen die niet als ingezetene in de GBA zijn ingeschreven en een aanvraag doen voor een Nederlandse identiteitskaart bij de burgemeester van een daartoe in artikel 7 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 aangewezen gemeente.

Teneinde zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande procedures schrijft het artikel voor dat de rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen, waarop de bepalingen in Hoofdstuk XV, paragrafen 1 en 4, van de Gemeentewet van toepassing zijn. Dit betekent onder meer dat de tarieven van de te heffen rechten, evenals thans, bij gemeentelijke verordening worden vastgesteld.

De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

(…)

Op dit moment hebben de gemeenten verordeningen vastgesteld, gericht op het heffen van leges voor (onder meer) het aanvragen van een identiteitskaart. Dat zijn verordeningen ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Het eerste lid [van artikel 2] voorziet er in dat die verordeningen (althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt, berusten op artikel 1. Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt.

Dat neemt niet weg dat de gemeenten de bevoegdheid houden om de verordening te wijzigen. Het is ook wenselijk om – op enig moment – de verordening te wijzigen, om verwarring inzake de grondslag van heffing te vermijden.

(…)

Het derde lid [van artikel 2] biedt duidelijkheid inzake de aanvragen voor een identiteitskaart die zijn ingediend na het arrest van de Hoge Raad. Aanvragen ingediend vanaf de datum van het arrest en tot de dag dat deze wet terugwerkt, worden afgewikkeld zonder dat daar rechten voor worden geheven.

Voor burgers die een aanvraag voor een identiteitskaart hebben ingediend betekent dit het volgende.Aanvragers, die hun aanvraag hebben ingediend in de periode van 9 september jl. tot en met de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, hoeven niet te betalen voor hun identiteitskaart. Hetzelfde geldt voor alle aanvragers die vóór 9 september tijdig een bezwaarschrift hebben ingediend, waarvan de behandeling is aangehouden tot na die datum. Aanvragers die voor 9 september de gemeentelijke rechten in verband met de aanvraag van een NIK hebben voldaan, geen bezwaarschrift hebben ingediend en voor wie ook de mogelijkheid tot het maken van bezwaar meer open staat, hebben geen recht op restitutie van reeds betaalde rechten.

(…)

[Artikel 3] bepaalt dat deze wet in werking treedt met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en terugwerkt tot en met de dag na de indiening van dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer. Het toekennen van terugwerkende kracht aan een belastende regeling is in het algemeen bezwaarlijk. In dit uitzonderlijke geval wordt toch terugwerkende kracht verleend. Overeenkomstig de beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen zijn twee aspecten van belang: de rechtvaardiging van de terugwerkende kracht enerzijds en de periode van terugwerkende kracht anderzijds.”

Het onder 4.3 genoemde wetsvoorstel heeft geleid tot de Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (hierna: de Wet). De Wet, die in het Staatsblad 2011, nr. 440, uitgegeven op 14 oktober 2011, is geplaatst, luidt, voor zover hier van belang:

“Artikel 1

Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2

1. Een gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, berust vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt op artikel 1.

2. Artikel 7, tweede lid van de Paspoortwet en een algemene maatregel van rijksbestuur als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, hebben mede betrekking op rechten als bedoeld in artikel 1.

3. In verband met het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart worden geen rechten geheven indien de aanvraag is ingediend in de periode vanaf 9 september 2011 tot de dag tot welke deze wet terugwerkt.

Artikel 3

Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en werkt terug tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.”

In de Nota van toelichting bij het Besluit van 13 november 2009, houdende wijziging van het Besluit paspoortgelden in verband met de indexering van de tarieven voor het jaar 2010 en de verstrekking van Nederlandse identiteitskaarten aan kinderen tegen een gereduceerd bedrag (Staatsblad 2009, 488) wordt de invoering van een afzonderlijk, gereduceerd tarief voor identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen die nog geen veertien jaar oud zijn, als volgt toegelicht:

“Daarnaast wordt er in voorzien dat tot en met 13 jaar een Nederlandse identiteitskaart (NIK) tegen gereduceerd tarief (jeugdtarief) kan worden aangevraagd. Dit wordt uitgewerkt in artikel 6, tweede lid, onderdeel e. Hiermee wordt invulling gegeven aan het kabinetsvoornemen zoals aangekondigd in de brief van 28 mei 2009 om de gevolgen van de afschaffing van de mogelijkheid van bijschrijving in verband met het beginsel van één paspoort per persoon (het 1p-1p beginsel) voor gezinnen in financiële zin te beperken.”

Burgemeester en Wethouders van de gemeente Zeewolde hebben bij besluit van 1 november 2011, bekendgemaakt in de huis-aan-huis verspreide blad ‘de Gemeentepagina’ van dinsdag 13 december tot en met maandag 19 december 2011, de Verordening tot tweede wijziging van de legesverordening 2011 vastgesteld (hierna: de 2e Wijzigingsverordening). De 2e Wijzigingsverordening luidt, voor zover hier van belang:

“Artikel I

A. Artikel 2 wordt vervangen door:

Artikel 2 Belastbaar feit

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:

a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

b. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet;

een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieven tabel.

B. Artikel 3 wordt vervangen door:

Artikel 3 Belastingplicht

Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst of van de Nederlandse identiteitskaart, danwel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of de handelingen zijn verricht.

C. Hoofdstuk 2 van titel 1 van de tarieventabel wordt gewijzigd als volgt:

De onderdelen 1.2.1.6, 1.2.1.7 worden vervangen door:

1.2.1.6. Het tarief bedraagt voor het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet:

1.2.1.7 voor een persoon die op het moment van de aanvraag de leeftijd van veertien jaar nog niet heeft bereikt, het maximumtarief conform artikel 6 van het Besluit paspoortgelden

Toegevoegd wordt onderdeel 1.2.1.8:

1.2.1.8 in andere gevallen dan bedoeld in onderdeel 1.2.1.6, het maximum tarief conform artikel 6 van het Besluit paspoortgelden.

(…)

Artikel II

Deze verordening treedt in werking met ingang van de eerste dag na die van de bekendmaking, welke tevens de datum van ingang van de heffing is.”

In de Verordening op de heffing en invordering van leges 2011 (hierna: de Legesverordening 2011), zoals deze luidde vóór de wijziging bij de 2e Wijzigingsverordening, is onder meer bepaald:

“Artikel 2. Belastbaar feit

Onder de naam 'leges' worden rechten geheven ter zake van het genot van

door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening

en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 3. Belastingplicht

Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve

van wie de dienst is verleend.

(…)

Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2011

(…)

Hoofdstuk 2. Reisdocumenten

Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag

(…)

1.2.1.6 Tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart (NIK);

het maximum tarief conform artikel 6 van het Besluit paspoortgelden

1.2.1.7 Tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart (NIK) tegen het jeugdtarief;

het maximum tarief conform artikel 6 van het Besluit paspoortgelden.”

Rechtsgrond van de heffing

Het Hof komt allereerst toe aan de vraag of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld (de Legesverordening 2011) na de inwerkingtreding van de Wet berust op artikel 1 van de Wet. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Het Hof is ingevolge artikel 120 van de Grondwet niet bevoegd de grondwettigheid van de Wet te beoordelen. Evenmin mag het Hof, gelet op artikel 11 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (hierna: WAB), de innerlijke waarde of de billijkheid van de Wet beoordelen. Artikel 4 van de WAB, waarin is bepaald dat de wet alleen voor het toekomende verbindt en geen terugwerkende kracht heeft, staat niet aan het verlenen van terugwerkende kracht aan de Wet in de weg, reeds omdat uit artikel 5 van de WAB volgt dat een wet door een latere wet, voor het geheel of gedeeltelijk, haar kracht kan verliezen.

Het Hof is wel bevoegd de Wet te toetsen aan eenieder bindende verdragsbepalingen, zoals het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en daarbij behorende protocollen, en supranationale regelgeving, zoals het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Bij de onder 4.10 bedoelde toetsing van de Wet dient het Hof, naar vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad, een grote mate van terughoudendheid te betrachten. Uitgangspunt is dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, in die zin dat diens oordeel moet worden geëerbiedigd tenzij dat van redelijke grond ontbloot is.

Naar het oordeel van het Hof valt de keuze van de wetgever om het op basis van een legesverordening ter zake van (de aanvraag van) een identiteitskaart gevorderde bedrag te doen berusten op artikel 1 van de Wet, binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Niet gezegd kan worden dat deze keuze van elke redelijke grond is ontbloot. Ook overigens ziet het Hof geen zwaarwegende redenen om aan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet voorbij te gaan.

Gelet op de tekst van de Wet en haar bedoeling, zoals deze blijkt uit de Memorie van Toelichting (zie onder 4.3), heeft artikel 2, lid 1, van de Wet tot gevolg dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. Dit betekent dat de desbetreffende bepalingen van de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart. In zoverre was de wijziging van de Legesverordening 2011 bij de 2e Wijzigingsverordening overbodig.

Gelet op het voorgaande kon de heffingsambtenaar op basis van § 1.2.1.6 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2011, zoals deze luidde vóór de wijziging bij de 2e Wijzigingsverordening (zie onder 4.7), van belanghebbende het in artikel 6, lid 2, aanhef en onderdeel d, van het Besluit paspoortgelden genoemde maximumtarief van € 43,89 heffen.

Het overwogene onder 4.8 tot en met 4.14 leidt tot de conclusie dat de eerste in geschil zijnde vraag bevestigend dient te worden beantwoord.

Hoogte van het gevorderde bedrag

In hoger beroep heeft belanghebbende het standpunt ingenomen dat het gevorderde bedrag niet hoger kan zijn dan het bedrag van € 9,22 dat op basis van de Legesverordening 2011 geheven kan worden indien de identiteitskaart wordt aangevraagd ten behoeve van een persoon die op het moment van de aanvraag de leeftijd van veertien jaar nog niet heeft bereikt. Ter onderbouwing van dit standpunt voert belanghebbende aan dat de kosten van de handelingen van de gemeente ten behoeve van een aanvraag van een identiteitskaart niet afhankelijk zijn van de leeftijd van de persoon door wie de identiteitskaart is aangevraagd. Daarvan uitgaande behoort het bedrag van de heffing, aldus belanghebbende, evenmin van de leeftijd van de aanvrager afhankelijk te zijn.

Het Hof vat het onder 4.16 samengevatte standpunt van belanghebbende op als strekkende ten betoge dat de gemeentelijke wetgever, door verschillende tarieven voor te schrijven voor personen die nog geen veertien jaar oud zijn en personen van veertien jaar en ouder, gelijke gevallen ongelijk behandelt zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Van een ontoelaatbare ongelijke behandeling van twee of meer gevallen kan slechts sprake zijn indien de met elkaar vergeleken gevallen gelijk zijn. De door belanghebbende met elkaar vergeleken gevallen zijn naar het oordeel van het Hof niet gelijk, reeds omdat in hogere wetgeving waaraan de gemeentelijke wetgever zich dient te houden (het Besluit paspoortgelden) voor een identiteitskaart ten behoeve van een persoon die nog geen veertien jaar oud is, een ander maximum tarief, te weten € 9,22, is voorgeschreven dan voor een identiteitskaart ten behoeve van een persoon van veertien jaar of ouder, te weten € 43,89.

Ingeval het onder 4.16 samengevatte standpunt van belanghebbende zich niet alleen tegen de tariefstelling in de Legesverordening 2011, maar ook tegen de maximeringen van de tarieven in het Besluit paspoortgelden richt, dient het Hof tevens te beoordelen of het Besluit paspoortgelden leidt tot een ongeoorloofde ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Daarbij stelt het Hof voorop dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en of, indien gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen (vgl. EHRM 22 juni 1999, nr. 46757/99, zaak Della Ciaja/Italië, LJN: AV1935). Daarbij dient het oordeel van de wetgever te worden geëerbiedigd tenzij dat van redelijke grond ontbloot is (EHRM 10 juni 2003, nr. 27793/95, zaak M.A. en anderen tegen Finland, LJN: AV4014).

Naar het oordeel van het Hof kan niet worden gezegd dat de keuze van de wetgever om onderscheid te maken tussen enerzijds identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen die nog geen veertien jaar oud zijn en anderzijds identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen van veertien jaar en ouder, van redelijke grond is ontbloot, nu de invoering van het afzonderlijke, gereduceerde tarief voor identiteitskaarten die worden verstrekt aan kinderen die nog geen veertien jaar oud zijn, verband houdt met het vervallen van de mogelijkheid van bijschrijving van deze kinderen op het paspoort van een ouder (zie onder 4.5). Mitsdien heeft de wetgever, zonder overschrijding van de hem toekomende ruime beoordelingsvrijheid, kunnen menen dat, voor zover er al sprake is van gelijke gevallen, er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin verschillend te behandelen.

Het overwogene onder 4.16 tot en met 4.20 leidt tot de conclusie dat de tweede in geschil zijnde vraag ontkennend dient te worden beantwoord.

Slotsom

Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.