CBb, 26-04-2021, nr. 20/343

Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Op grond van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht als hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur.

Op grond van het tweede lid bedraagt de verhoging, bedoeld in het eerste lid, het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken.Op grond van het derde lid blijft de verhoging achterwege als deze kleiner zou zijn dan 5% van het vastgestelde fosfaatrecht (de 5%-drempel).

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

Appellant exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2006 hield appellant 39 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee op zijn bedrijf. Op de peildatum 2 juli 2015 hield hij 12 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Appellant is zelfzuivelaar.

Uit het vonnis van de pachtkamer van de rechtbank Maastricht van 4 juli 2007 volgt dat de pachtovereenkomst tussen appellant en de gemeente [plaats] met betrekking tot in totaal 9,963 ha grond met ingang van 1 januari 2008 is ontbonden in verband met de realisatie van natuur in het bestemmingsplan ‘ [naam 2] ’. Verder is op 21 april 2015 de pachtovereenkomst tussen appellant en de provincie Limburg met betrekking tot 13,18 ha grond ontbonden in verband met de aanleg van de [naam 3] door de provincie.

Besluiten van verweerder

Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 733 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen op 2 juli 2015: 0 melk- en kalfkoeien, 17 stuks jongvee jonger dan een jaar en 26 stuks jongvee ouder dan een jaar. Omdat het bedrijf van appellant grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant met betrekking tot de melkproductie en dieraantallen gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.402 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen op 2 juli 2015: 12 melk- en kalfkoeien (met als excretieforfait 39,1 het forfait voor zelfzuivelaars), 31 stuks jongvee jonger dan een jaar en 29 stuks jongvee ouder dan een jaar. Verweerder heeft het beroep van appellant op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit afgewezen. Appellant heeft geen vervangende gronden aangeschaft, zodat hij niet tijdelijk over minder grond beschikte.

Beroepsgronden

Appellant voert aan dat verweerder zijn beroep op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit ten onrechte heeft afgewezen. Appellant heeft in totaal 23 ha bedrijfsgronden moeten afstaan voor de aanleg van infrastructuur en compensatienatuur. De gronden die appellant heeft moeten afstaan, zijn de gronden nabij de boerderij waar hij zijn melkkoeien liet weiden. Appellant beschikt nu alleen nog over gronden die te ver van de boerderij verwijderd zijn om daar melkkoeien te kunnen weiden. Het is niet mogelijk de melkkoeien jaarrond op stal te houden. Appellant heeft ter onderbouwing daarvan een rapport van Dierenartscentrum [plaats] van 16 februari 2021 en een verklaring van [naam 4] van Rundvee Agrifirm van 16 februari 2021 overgelegd. Appellant kan daarom minder melkvee houden. Als alternatieve peildatum moet 1 april 2006 gehanteerd worden. Uitgaande van de veebezetting op die datum (39 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee) wordt de 5%-drempel ruimschoots gehaald. Dat appellant voor de peildatum nog geen vervangende gronden heeft gevonden, doet hier niet aan af. Appellant heeft veel inspanningen verricht om vervangende gronden aan te kopen, maar is daar tot op heden niet in geslaagd. In beroep heeft hij verschillende stukken ingebracht ter onderbouwing van deze inspanningen.

Appellant voert aan dat hij in bezwaar heeft opgeworpen dat als geen toepassing wordt gegeven aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Appellant heeft immers door overheidsingrijpen zijn melkveebedrijf noodgedwongen en ingrijpend moeten verkleinen, waardoor het bedrijf niet meer rendabel als melkveehouderij kan worden geëxploiteerd. Verweerder is aan deze bezwaargrond volledig voorbijgegaan en het bestreden besluit is dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

Appellant wijst er verder op dat hij in bezwaar met een beroep op artikel 7:4, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder heeft verzocht stukken ter beschikking te stellen die samenhangen met de beschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)). Verweerder heeft niet op dit verzoek gereageerd. Ook om deze reden is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

Standpunt van verweerder

Verweerder erkent dat appellant te maken heeft gehad met meerdere overheidsprojecten op het gebied van natuur- en infrastructuur, waardoor hij diverse gronden heeft moeten afstaan. Ook erkent verweerder dat appellant op 2 juli 2015 minimaal 5% minder vee hield dan op de alternatieve peildatum. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat er geen direct causaal verband bestaat tussen deze projecten en de verkleining van de veestapel. Ter zitting heeft verweerder erkend dat appellant zich heeft ingespannen om vervangende gronden aan te kopen en zijn standpunt dat appellant niet tijdelijk over minder grond beschikte niet langer gehandhaafd. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat niet is gebleken dat het noodzakelijk was voor appellant om de veestapel te verkleinen. In 2015 mocht appellant de gronden die hij aan de provincie heeft moeten afstaan nog gebruiken. Hij beschikte op 15 mei 2015 over 64,39 ha grond en daarmee over een fosfaatruimte van 4.672,7 kg. Ook met de veebezetting van 1 april 2006 (ter zitting heeft verweerder erkend dat appellant op die datum 39 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee hield) zou het bedrijf van appellant nog grondgebonden zijn geweest. Verweerder concludeert dan ook dat het verlies van de pachtgronden niet noodzaakte tot het verkleinen van de veestapel. Appellant beschikte bovendien met 140 dierplaatsen over voldoende stalruimte om de dieren te houden. Tot slot heeft verweerder er ter zitting op gewezen dat appellant in 2016 over minder grond beschikte dan in 2015 (namelijk 47,41 ha), maar meer dieren hield dan in 2015 (namelijk 26 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee op 1 april 2016). Dit strookt niet met het betoog van appellant dat hij door het verlies van grond minder dieren kon houden.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Verweerder bestrijdt dat appellant zijn veestapel door overheidsingrijpen heeft moeten verkleinen. Appellant heeft ook niet op andere wijze inzichtelijk gemaakt waarom er in zijn situatie sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de stukken waar appellant om heeft verzocht geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn zoals bedoeld in artikel 7:4 van de Awb en dat hij daarom niet gehouden was deze stukken aan appellant te verstrekken.

Beoordeling

Het College stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat appellant te maken heeft gehad met de realisatie van meerdere overheidsprojecten op het gebied van natuur en infrastructuur waardoor hij diverse gronden heeft moeten afstaan. Ook is niet in geschil dat het vastgestelde fosfaatrecht minimaal 5% lager is dan op de alternatieve peildatum 1 april 2006. In geschil is of er sprake is van een causaal verband tussen de genoemde projecten en de verkleining van de veestapel.

Volgens vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:407) rust de bewijslast voor het causaal verband tussen de overheidsprojecten en het tijdelijk houden van minder melkvee op 2 juli 2015 op appellant. Verweerder betwist niet meer dat de situatie tijdelijk is, maar stelt zich op het standpunt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij gedwongen was zijn veestapel te verkleinen.

Appellant heeft ter zitting uitgelegd dat de gronden die hij heeft moeten afstaan de gronden rondom de boerderij zijn (de huiskavel). Er is nog een klein stuk van de huiskavel over, waar hij een beperkt aantal dieren op kan weiden. Alle andere gronden van appellant zijn ver van de boerderij verwijderd en daarom ongeschikt voor het weiden van melkkoeien, omdat het dan praktisch onmogelijk is om ze te melken. Uit de overgelegde luchtfoto’s blijkt inderdaad dat de gronden van appellant erg verspreid liggen. Verder heeft appellant met de door hem overgelegde rapporten aangetoond dat het niet mogelijk is om de melkkoeien het hele jaar op stal te houden. Het College is van oordeel dat appellant hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij door het afstaan van gronden zijn veestapel heeft moeten verkleinen. Dat appellant in 2016 meer dieren hield dan in 2015, zoals verweerder ter zitting heeft opgemerkt, leidt niet tot een ander oordeel. Appellant heeft ter zitting uitgelegd dat hij nog behoorlijk wat jongvee had dat heeft afgekalfd maar dat het hem niet gelukt is dat vee aan te houden. Ook de niet onderbouwde stelling van verweerder dat appellant op de huiskavel meer dieren had kunnen houden dan hij op 2 juli 2015 deed leidt niet tot een ander oordeel. Of het bedrijf van appellant nog grondgebonden zou zijn geweest als hij de veestapel niet had verkleind, is niet van belang. Voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit is immers vereist dat de landbouwer op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte. De beroepsgrond slaagt. Verweerder heeft het beroep van appellant op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit ten onrechte afgewezen. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd.

Gelet op het voorgaande behoeft de onder 4.2 weergegeven beroepsgrond geen bespreking meer.

Appellant heeft er terecht op gewezen dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gereageerd op zijn verzoek om op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb de correspondentie tussen de Nederlandse overheid en de Europese Commissie ter beschikking te stellen. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

Slotsom

Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor onder 6.1.2 is overwogen. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 2.678 kg. Het College gaat bij de vaststelling van het fosfaatrecht uit van de dieraantallen op 1 april 2006: 39 melk- en kalfkoeien met een excretieforfait van 39,1 (het forfait voor zelfzuivelaars), 22 stuks jongvee jonger dan een jaar met een excretieforfait van 9,6 en 43 stuks jongvee van een jaar en ouder met een excretieforfait van 21,9. Omdat het bedrijf van appellant grondgebonden is wordt er geen korting toegepast.

Verweerder heeft zich ter zitting naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat de stukken waarom appellant in bezwaar heeft verzocht, namelijk de correspondentie tussen de Nederlandse overheid en de Europese Commissie, niet relevant zijn voor de beoordeling van het bezwaar. Appellant heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom deze stukken wel relevant zouden zijn voor de beoordeling van zijn bezwaar. Het College zal daarom ook op dit punt zelf in de zaak voorzien en bepalen dat geen sprake is van op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 7:4 van de Awb zodat de stukken niet op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb aan appellant verstrekt hoeven te worden.

Het College bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).