Hof Amsterdam, 16-05-2013, nr. 11/00739, nr. 11/00740

Op 5 oktober 2009 heeft belanghebbende een aanvraag bouwvergunning 1e fase ingediend voor het bouwen van een bedrijfspand met twee bovenwoningen op het adres […] te [P].

Bij beslissing van 27 november 2009 hebben B&W van de gemeente Zaanstad (hierna: B&W) de termijn om op de aanvraag te beslissen met zes weken verlengd tot 18 januari 2010.

Op 7 december 2009 heeft belanghebbende de aanvraag gewijzigd, omdat de welstandscommissie had geoordeeld dat de dakbeëindiging en de gootconstructie een te luxe uitstraling hadden ten opzichte van de omgeving.

De welstandscommissie heeft op 15 december 2009 een positief advies gegeven over de aangepaste aanvraag.

Bij beschikking van 24 december 2009 is de bouwvergunning met kenmerk 2009[…] geweigerd.

Belanghebbende heeft bij brief van 9 januari 2010 bezwaar gemaakt tegen het weigeringsbesluit met kenmerk 2009[…].

Bij besluit van 23 februari 2010 is de beschikking van 24 december 2009 herroepen en is alsnog een bouwvergunning 1e fase verleend.

Met dagtekening 16 maart 2010 wordt de onder 1.1 genoemde nota bouwleges aan belanghebbende opgelegd. Het bedrag aan leges is als volgt opgebouwd:

Gefaseerde bouwaanvraag maatschappelijk/economisch

(352m2 à € 19/m2) € 6.688,00

Gefaseerde bouwaanvraag wonen (212 m2 à € 10,85/m2) € 2.300,20

Welstandbeoordeling (2 beoordelingen à € 629,16) € 1.258,32

Totaal € 10.246,52

Belanghebbende heeft op 22 juni 2010 een aanvraag bouwvergunning 2e fase ingediend.

De hiervoor onder 1.8 genoemde nota betreft de bouwleges 2e fase. Het bedrag aan leges is als volgt opgebouwd:

Gefaseerde bouwaanvraag maatschappelijk/economisch

(352m2 à € 19,19/m2) € 6.754,88

Gefaseerde bouwaanvraag wonen (212 m2 € l0,96/m2) € 2.323.52

Totaal € 9.078.40

De aanvragen voor de bouwvergunningen zijn, voor zover het betreft de begane grond, gedaan voor kantoren en daarbij behorende opslag.

Uitspraak met kenmerk 10/6843 (nota bouwleges 1e fase)

“4.4. In artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, gelezen in verbinding met artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van die wet, is bepaald dat de tarieven in onder meer een legesverordening zodanig moeten worden vastgesteld, dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten van de aan de heffing van leges onderhevige door het gemeentebestuur verstrekte diensten. De in eerstgenoemd artikel neergelegde opbrengstlimiet wordt volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad toegepast op het totaal van geraamde baten van de rechten die in de verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten worden geheven. Het gaat dus niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten (vgl. Hoge Raad 4 februari 2005, nr. 40 072, BNB 2005/113 en HR 14 augustus 2009, nr. 43 120, BNB 2009/276).

Blijkens de stukken is de kostendekkendheid van het geheel van de in de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2009 van de gemeente Zaanstad (hierna: Legesverordening 2009) genoemde diensten 73,5%. De grief dat de opbrengstlimiet is overschreden omdat de kostendekkendheid voor bouwvergunningen zonder vooronderzoek 104,9% bedraagt, faalt. Kruissubsidiëring is blijkens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad immers toegestaan. Voor zover ter zitting over strijdigheid met de Europese Dienstenrichtlijn (de rechtbank begrijpt: Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt) is geklaagd, passeert de rechtbank deze grief omdat de gemachtigde deze grief op geen enkele wijze heeft onderbouwd.

Grondslag

Eiser stelt dat de aanslag ten onrechte is opgelegd op basis van de hoofdfunctie ‘maatschappelijk/economisch’ in plaats van de hoofdfunctie ‘industrie’ voor de begane grond.

Ter zitting is komen vast te staan dat in de aanvraag bouwvergunning is aangegeven dat de begane grond een kantoorfunctie heeft. Op de bij de aanvraag overgelegde bouwtekening zijn de diverse ruimtes op de begane grond aangeduid als kantoorruimte onderscheidenlijk opslagruimte.

Bij de stukken bevindt zich een kopie van de “Werkinstructie leges in rekening brengen volgens de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2009” (hierna: de werkinstructie). De werkinstructie houdt onder meer in:

“(…)

Gelet op hetgeen daarover in de werkinstructie is opgenomen, heeft verweerder op basis van de aanvraag en de daarbij door eiser verstrekte informatie aan de begane grond terecht de functie ‘maatschappelijk/economisch’ toegekend. Dat op de bouwtekening het oppervlak van de opslagruimten dat van de kantoorruimten overschrijdt, doet daar niet aan af. De rechtbank gaat voorbij aan de discussie tussen partijen over de vraag onder welke van beide functies een bakkerij valt, nu de aanvraag geen betrekking heeft op een bakkerij.

Voor zover eiser een beroep bedoelt te doen op het vertrouwensbeginsel, omdat hem door een medewerkster van bouw- en woningtoezicht telefonisch is medegedeeld dat de aanslag naar een onjuiste grondslag is opgelegd, overweegt de rechtbank als volgt.

Aan een als toezegging op te vatten uitlating mag de belastingplichtige in het algemeen het vertrouwen ontlenen dat de fiscus zich daaraan zal houden. Op door zodanige uitlating gewekt vertrouwen kan echter in redelijkheid geen beroep worden gedaan, en een dergelijk beroep kan dan ook niet worden gehonoreerd, indien de uitlating, omdat zij naar de mening van de fiscus op een vergissing berustte, onverwijld en onmiskenbaar duidelijk is herroepen, hetgeen echter uitzondering kan lijden indien en voor zover de belastingplichtige intussen op grond van het (kortstondige) gewekte vertrouwen iets heeft gedaan of nagelaten dat niet meer zonder nadeel kan worden hersteld (HR 14 juni 2000, nr. 34 218, BNB 2000/331; HR 17 november 1995, nr. 15 765, NJ 1997, 185).

Tussen partijen is niet in geschil dat mevrouw [O], medewerkster van bouw- en woningtoezicht van de gemeente Zaanstad, telefonisch aan eiser heeft medegedeeld dat de aanslag naar een onjuiste grondslag is opgelegd en dat zij eiser nog diezelfde middag heeft teruggebeld om te zeggen dat zij zich had vergist. Nu de uitlating onverwijld en onmiskenbaar is herroepen en gesteld noch gebleken is dat eiser op grond van het hierdoor bij hem (kortstondig) gewekte vertrouwen iets heeft gedaan of nagelaten dat niet meer zonder nadeel kan worden hersteld, kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet worden gehonoreerd.

Restitutie leges

Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat hij recht heeft op restitutie van 50% van de leges, aangezien niet binnen de wettelijke termijn op de aanvraag is beslist.

Ingevolge paragraaf 17, artikel 13 van de Legesverordening 2009 worden de leges voor het in behandeling nemen van de aanvraag voor 50% gerestitueerd indien de bouwvergunning van rechtswege is verleend.

Tussen partijen is niet in geschil dat op de aanvraag bouwvergunning 1e fase is beslist binnen de verlengde beslistermijn. Dat op grond van het door eiser ingestelde bezwaar bij beslissing van 23 februari 2010 de beschikking van 24 december 2009 is herroepen waardoor deze beschikking met terugwerkende kracht niet meer bestaat, doet er niet aan af dat binnen de verlengde beslistermijn op de aanvraag is beslist. Derhalve is er geen reden voor restitutie van 50% van de bouwleges.

Dubbele welstandstoets

Eiser klaagt er voorts over dat hem voor de tweede behandeling door de welstandscommissie € 629,16 in rekening is gebracht, terwijl die tweede behandeling een hamerstuk was en slechts één minuut heeft geduurd.

Ingevolge paragraaf 17, artikel 6 onder d van de Legesverordening 2009 is het tarief voor elke behandeling van de welstandscommissie ten behoeve van een aanvraag om een 1e fase of een gewijzigde 1e fase bouwvergunning, ongeacht de aard van het advies, 14% van het tarief voor het in behandeling nemen van een 1e of een gewijzigde 1e fase bouwvergunning.

De rechtbank stelt voorop dat de gemeente een grote vrijheid heeft bij het kiezen van de heffingsmaatstaven en het bepalen van de aan die maatstaven gekoppelde tarieven. Het behoort tot zijn bevoegdheid om desgewenst diensten van een bepaalde soort te onderwerpen aan een tarief dat slechts in geringe mate verband houdt met de hoogte van de aan de betreffende diensten voor de gemeente verbonden lasten (vgl. Hoge Raad 18 september 1991, nr. 24 457, BNB 1991/351; Hoge Raad 14 augustus 2009, nr. 43 120, BNB 2009/276). Hieruit volgt dat ook deze grief faalt. Ten overvloede wijst de rechtbank erop, dat per welstandtoetsing niet 14% maar 7% van het tarief voor het in behandeling nemen van een (gewijzigde) bouwvergunning 1e fase aan eiser in rekening is gebracht.”

Beginselen van behoorlijk bestuur

De gemachtigde van eiser heeft in het beroepschrift en ter zitting vele malen naar voren gebracht dat verweerder heeft gehandeld in strijd met diverse beginselen van behoorlijk bestuur of dat de Legesverordening 2009 of de bij die verordening behorende tarieventabel in strijd zijn met enig algemeen rechtsbeginsel. Nu de gemachtigde van eiser deze stellingen, behoudens het hiervoor onder 4.10 genoemde beroep op het vertrouwensbeginsel, van geen enkele onderbouwing heeft voorzien, passeert de rechtbank deze stellingen.

Tot de stukken behoort een verzendbewijs van PostNL waaruit blijkt dat de gemachtigde het hogerberoepschrift binnen de wettelijke termijn van zes weken ter post heeft bezorgd. Het Hof ziet dan ook geen reden het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.

Het incidentele beroep van de heffingsambtenaar was gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat aannemelijk is dat belanghebbende het bezwaarschrift tegen de legesnota bouwaanvraag 1e fase op 19 maart 2010 bij de publieksbalie van de gemeente heeft ingediend.

In zijn brief van 27 mei 2010 heeft belanghebbende verwezen naar een bezwaar van 19 maart 2010 tegen de in rekening gebrachte leges en in de uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar belanghebbende onder verwijzing naar ingediende stukken expliciet ontvankelijk verklaard. Belanghebbende noch de heffingsambtenaar hebben dit geschrift van 19 maart 2010 ingebracht. Het Hof ziet geen reden te twijfelen aan de gestelde tijdigheid van het bezwaarschrift nu belanghebbende zich, naar het Hof begrijpt, heeft beroepen op overmacht met betrekking tot het alsnog kunnen inbrengen en de heffingsambtenaar ter zitting heeft verklaard de ontvankelijkheid van dit bezwaar te willen aannemen. Het Hof verklaart het incidentele hoger beroep van de heffingsambtenaar ongegrond.

Hoofdfunctie onderste bouwlaag

Belanghebbende stelt dat bij het vaststellen van de legesnota 2009 en 2010 voor de onderste bouwlaag ten onrechte het tarief dat geldt voor de hoofdfunctie per bouwlaag in de categorie ‘Maatschappelijk/economisch’ is toegepast. In plaats daarvan zou, aldus belanghebbende het lagere tarief voor de hoofdfunctie ‘Industrie’ moeten worden toegepast. Belanghebbende voert daartoe onder meer aan dat de legesverordening geen definitie van functies bevat noch daartoe een onderbouwing geeft.

Met betrekking tot dit geschilpunt overweegt het Hof dat vaststaat dat de aanvragen, voor zover het de begane grond betreft, zijn gedaan voor kantoorruimte en opslagruimte. Belanghebbende heeft tijdens het onderzoek ter zitting bij de rechtbank verklaard dat de functie die op de begane grond wordt uitgeoefend nog niet bepaald is. De heffingsambtenaar heeft gesteld, en belanghebbende heeft dit niet dan wel onvoldoende weersproken, dat voor de plek waarvoor de vergunningen zijn gevraagd, op basis van het bestemmingsplan alleen bedrijven mogen worden gevestigd die binnen een straal van 10 meter geen hinder geven. Een vergunning met daarin een functie ‘Industrie’ kan volgens de heffingsambtenaar daarom niet worden verleend en het Hof acht dit aannemelijk. Hieruit volgt dat ten tijde van de aanvraag op geen enkele wijze is onderbouwd dat, in afwijking van hetgeen in de aanvraag is vermeld, de hoofdfunctie van de begane grond aangemerkt kan worden als industrie. Het Hof is daarom van oordeel dat de heffingsambtenaar op grond van de Verordening terecht leges heeft geheven op basis van het tarief voor de functies ‘Maatschappelijk/economisch’.

De stelling van belanghebbende dat sprake is geweest van willekeurig of onzorgvuldig handelen van de heffingsambtenaar bij het toekennen van de functie kan evenmin slagen. Dat de legesverordening geen definities bevat van de verschillende functies brengt niet mee dat de heffingsambtenaar heeft gehandeld in strijd met de door belanghebbende gestelde beginselen van behoorlijk bestuur. Aan dit oordeel doet niet af dat er mogelijk sprake zou zijn van verschillende opvattingen bij de betrokken afdelingen van de gemeente. De heffingsambtenaar, die bevoegd is om de leges te heffen, heeft immers ten aanzien van de functie een eenduidig standpunt ingenomen. De tekst van de interne werkinstructies, wat daarvan de status ook zij, leidt niet tot een voor belanghebbende gunstiger uitkomst.

Het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel faalt. De rechtbank heeft in de onderdelen 4.10 tot en met 4.12 van beide uitspraken met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan worden gehonoreerd. Het Hof maakt deze overwegingen van de rechtbank tot de zijne.

Toepassing tarief welstand (nota bouwleges 1e fase)

Belanghebbende heeft gemotiveerd gesteld dat ten onrechte tweemaal een bedrag voor welstand in rekening is gebracht. De heffingsambtenaar heeft dit bestreden en verklaard dat op de nota twee bedragen voor leges welstand zijn opgenomen omdat de aanvraag tweemaal is behandeld in de welstandscommissie. In dat geval dient ingevolge de tarieventabel twee keer een bedrag voor welstand in rekening te worden gebracht.

Ten aanzien van dit geschilpunt overweegt het Hof als volgt. Onderdeel 6d van de tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2009 luidt als volgt:

De heffingsambtenaar stelt dat voor de in rekening gebrachte bedragen voor behandeling door de welstandscommissie ten onrechte een tarief van 7% in plaats van 14% is toegepast. Het Hof merkt deze stelling aan als een beroep op interne compensatie. Aangezien het in de legesnota opgenomen bedrag van de component welstand gelijk is aan het bedrag dat op grond van de tarieventabel voor één behandeling in de commissie verschuldigd is, is er naar het oordeel van het Hof geen aanleiding voor vermindering van de leges voor de behandeling in de welstandscommissie.

Bouwvergunning 1e fase

Belanghebbende stelt dat de vergunningverlening van de bouwaanvraag 1e fase buiten de wettelijke termijn is verleend en – zo begrijpt het Hof - derhalve moet worden beschouwd als een van rechtswege verleende vergunning. Daardoor dient volgens belanghebbende ingevolge paragraaf 17, onderdeel 13 van de tarieventabel een restitutie te worden gegeven van 50% van de leges voor het in behandeling nemen van de aanvraag.

Het Hof overweegt dat de rechtbank terecht en op goede gronden in rechtsoverwegingen 4.13 tot en met 4.15 van de uitspraak met kenmerk AWB 10/6843 deze stelling heeft verworpen.

Tariefstelling

Belanghebbende stelt dat de legesverordening van de gemeente Zaanstad in strijd is met de regels neergelegd in de Gemeentewet omtrent de tariefstelling in relatie tot de geraamde lasten. Zowel voor het jaar 2009 en 2010 verwijst het Hof naar de overwegingen van de rechtbank (kenmerk AWB 10/6843 en kenmerk AWB 11/1736 rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5) en ziet in hetgeen in hoger beroep is aangevoerd geen redenen om tot een ander oordeel te komen. Dit brengt mee dat ook het Hof van oordeel is dat is voldaan aan de in artikel 229b, eerste lid, Gemeentewet gestelde vereisten met betrekking tot de hoogte van de tarieven.

Europese dienstenrichtlijn

Belanghebbende stelt dat op de bouwleges geen winst mag worden gemaakt en dat kruissubsidiëring niet toegestaan is op grond van - naar het Hof begrijpt - de richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006, Pb. 2006, L 376/36, betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Hij heeft deze stelling in algemene zin op beide zittingen verwoord.

Belanghebbende heeft die veronderstelde winst aangevoerd ter onderbouwing van zijn mening dat er strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zoals het Hof onder 5.10 heeft overwogen was bij het vaststellen van het tarief van winst echter geen sprake, laat staan dat van subsidiering van verlening van andere vergunningen sprake was.

Ook overigens is het Hof van oordeel dat uit de Dienstenrichtlijn niet voortvloeit dat de tariefstelling van de in geschil zijnde leges onverbindend zou zijn.

Ook in hetgeen overigens in hoger beroep is aangevoerd, ziet het Hof geen redenen om de hoger beroepen gegrond te achten.

Slotsom

De slotsom is dat de hoger beroepen ongegrond zijn en dat de uitspraken van de rechtbank dienen te worden bevestigd met aanvulling van gronden, als hiervoor aangegeven.