HvJ EU, 18-12-2014, nr. ADVIES 2/13

Titel I van het EVRM omschrijft de rechten en vrijheden die de verdragsluitende partijen volgens artikel 1 ervan ‘verzekeren [aan] eenieder, die ressorteert onder hun rechtsmacht’. Van deze verplichting kan niet worden afgeweken, behalve in het door artikel 15 van dit verdrag bepaalde geval, namelijk ‘[i]n tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt’. In het bijzonder kan in geen geval worden afgeweken van de verplichtingen die zijn vastgesteld in de artikelen 2 (recht op leven, behalve in het geval dat de dood voortvloeit uit noodzakelijk geweld), 3 (verbod van foltering), 4, lid 1 (verbod van slavernij), en 7 (nulla poena sine lege).

Artikel 6 EVRM, ‘Recht op een eerlijk proces’, bepaalt:

Artikel 13 EVRM, met als opschrift ‘Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel’, luidt als volgt:

Titel II EVRM regelt de mechanismen volgens welke wordt gecontroleerd of de verdragsluitende partijen de verplichtingen nakomen die zij overeenkomstig artikel 1 ervan zijn aangegaan. Tot deze titel behoren met name artikel 19 EVRM, waarbij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: ‘EHRM’) wordt ingesteld, en artikel 46, waarbij aan het Comité van Ministers de bevoegdheid wordt verleend om toe te zien op de tenuitvoerlegging van de arresten van dat Hof.

Volgens artikel 53 EVRM mag geen bepaling van dit Verdrag worden uitgelegd als een beperking op te leggen aan, of een inbreuk te maken op, de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden die verzekerd kunnen worden ingevolge de wetten van enige verdragsluitende partij of ingevolge enig ander verdrag waarbij de verdragsluitende partij partij is.

Volgens artikel 55 EVRM komen de verdragsluitende partijen overeen dat zij, behoudens bijzondere overeenkomsten, een geschil dat is ontstaan uit de interpretatie of toepassing van dit Verdrag niet zullen onderwerpen aan een andere wijze van regeling dan die waarin dit Verdrag voorziet.

Volgens artikel 57, lid 1, EVRM kunnen de verdragsluitende partijen, ten tijde van de ondertekening van dit Verdrag of van de neerlegging van zijn akte van bekrachtiging, ‘een voorbehoud maken met betrekking tot een specifieke bepaling van dit Verdrag, voor zover een wet die op dat tijdstip op zijn grondgebied van kracht is, niet in overeenstemming is met deze bepaling’, met dien verstande dat ‘voorbehouden van algemene aard’ verboden zijn.

Het EVRM wordt aangevuld door een reeks van veertien protocollen.

Een eerste groep protocollen, die het Aanvullend Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: ‘aanvullend protocol’) alsook de protocollen nrs. 4, 6, 7, 12 en 13 omvat, vult het EVRM inhoudelijk aan door aanvullende grondrechten in het leven te roepen. Alle lidstaten zijn partij bij het aanvullend protocol en bij protocol nr. 6 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, inzake de afschaffing van de doodstraf (hierna: ‘protocol nr. 6’). Daarentegen is bij elk van de andere protocollen slechts een beperkt aantal lidstaten aangesloten.

Een tweede groep protocollen, die de protocollen nrs. 2, 3, 5, 8 tot en met 11 en 14 omvat, brengt slechts wijzigingen aan het EVRM aan en heeft geen autonome inhoud. De meeste van die protocollen zijn overigens ingetrokken of zonder voorwerp geworden.

Van de protocollen van deze tweede groep is het op 13 mei 2004 vastgestelde en op 1 juni 2010 in werking getreden protocol nr. 14 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarbij het controlesysteem van het Verdrag wordt gewijzigd, het meest relevant voor het onderhavige verzoek om advies. Bij artikel 17 van dat protocol is artikel 59, lid 2, EVRM gewijzigd teneinde de toetreding van de Unie tot dat Verdrag in beginsel mogelijk te maken. Deze bepaling luidt thans als volgt:

Ten slotte zijn twee aanvullende protocollen voor ondertekening opengesteld. Deze zijn nog niet in werking getreden. Het gaat om protocol nr. 15, houdende wijziging van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat het EVRM op een aantal relatief geringe punten wijzigt, en om het op 2 oktober 2013 ondertekende protocol nr. 16 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: ‘protocol nr. 16’), waarvan artikel 1, lid 1, bepaalt dat de hoogste rechtscolleges van de verdragsluitende partijen het EHRM kunnen verzoeken om adviezen over principiële vragen over de uitlegging of de toepassing van de door het EVRM of de protocollen erbij omschreven rechten en vrijheden.

Volgens de Commissie heeft het in artikel 1, sub a, van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste dat de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie in stand blijven wat de bijzondere voorwaarden betreft waaronder de Unie aan de werkzaamheden van de controle-instanties van het EVRM kan deelnemen, tot doel te garanderen dat de Unie zoals elke andere verdragsluitende partij deelneemt aan de werkzaamheden van de controle-instanties van dat Verdrag, namelijk het EHRM, de Vergadering en het Comité van Ministers.

Volgens haar verzekert het ontwerpakkoord dat de Unie aan de werkzaamheden van deze controle-instanties deelneemt.

Wat het EHRM betreft, is immers geen enkele wijziging van het EVRM vereist om ervoor te zorgen dat een rechter voor de Unie zitting kan houden in deze instantie, aangezien artikel 22 van dat Verdrag bepaalt dat voor elke verdragsluitende partij een rechter wordt gekozen. Wat de verkiezing van de rechters bij het EHRM door de Vergadering betreft, bepaalt artikel 6, lid 1, van het ontwerpakkoord dat een delegatie van het Europees Parlement deelneemt aan de zittingen van de Vergadering die met dat doel plaatsvinden, en daarbij stemrecht uitoefent. Wat het Comité van Ministers betreft, bepaalt artikel 7, lid 2, van het ontwerpakkoord dat de Unie het recht heeft om deel te nemen aan diens vergaderingen en daarin haar stem uit te brengen, wanneer dit Comité besluiten neemt in het kader van de uitoefening van de bevoegdheden waarover het krachtens het EVRM beschikt. Daarbij beschikt de Unie evenals de 47 andere verdragsluitende partijen over een stem.

De Commissie wijst erop dat de Unie en de lidstaten krachtens hun verplichting tot loyale samenwerking op gecoördineerde wijze moeten handelen wanneer zij een standpunt innemen of hun stem uitbrengen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een tegen de Unie of een lidstaat gewezen arrest van het EHRM waarbij een schending van het EVRM wordt vastgesteld in een procedure waarbij de Unie medeverweerster was. Volgens de Commissie volgt hieruit dat de Unie en de lidstaten na de toetreding samen over 29 van de in totaal 48 stemmen binnen het Comité van Ministers zullen beschikken en dat zij op zich een ruime meerderheid binnen dat Comité zullen hebben. Teneinde de doeltreffendheid van het controlemechanisme en de wezenlijke gelijkheid tussen de verdragsluitende partijen te handhaven, bepaalt artikel 7, lid 4, sub a, tweede volzin, van het ontwerpakkoord dus dat de regels inzake het toezicht op de tenuitvoerlegging moeten worden aangepast om het Comité van Ministers in staat te stellen zijn functies effectief uit te oefenen. Daartoe worden in ontwerpregel 18 speciale stemregels vastgesteld. Volgens lid 4 van deze ontwerpregel kunnen deze regels slechts worden gewijzigd met eenparigheid van stemmen van alle verdragsluitende partijen.

Ten slotte kan de Unie, die geen lid is van de Raad van Europa, wanneer het Comité van Ministers krachtens de algemene bevoegdheden waarover het krachtens artikel 15 van het statuut van deze internationale organisatie beschikt akten of teksten zonder bindende rechtsgevolgen vaststelt, niet deelnemen aan de vaststelling van deze besluiten en daarbij geen stem uitbrengen. Artikel 7, lid 3, van het ontwerpakkoord vereist dus dat de Unie vóór de vaststelling van dergelijke teksten of akten wordt geraadpleegd, en preciseert dat dit Comité terdege rekening dient te houden met het standpunt van de Unie.

Met betrekking tot het in artikel 1, sub b, van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste dat de specifieke kenmerken van de Unie en het recht van de Unie in stand blijven wat de benodigde mechanismen betreft om ervoor te zorgen dat procedures die zijn ingeleid door staten die geen lidstaat zijn, alsook individuele beroepen correct tot de lidstaten en/of de Unie worden gericht, naargelang van het geval, merkt de Commissie op dat, voor zover een naar aanleiding van een handeling of een nalatigheid van een verdragsluitende partij voor het EHRM aangevoerde schending van het EVRM verband houdt met een andere rechtsbepaling, de verenigbaarheid van deze bepaling met dat Verdrag aan de orde is, zodat de door de instanties van het EVRM uitgeoefende controle noodzakelijkerwijs betrekking heeft op deze bepaling. Anders dan elke andere verdragsluitende partij die zowel verantwoordelijk is voor de handeling als voor de bepaling die de grondslag vormt voor deze handeling, is de Unie echter, wanneer een naar aanleiding van een handeling van een lidstaat voor het EHRM aangevoerde schending verband houdt met een bepaling van Unierecht, als verdragsluitende partij die deze bepaling heeft vastgesteld, geen partij bij de procedure voor dat Hof. Hetzelfde geldt voor alle lidstaten, samen beschouwd, wanneer een naar aanleiding van een handeling of een nalatigheid van een instelling, een orgaan, een instantie of een agentschap van de Unie voor het EHRM aangevoerde schending verband houdt met een bepaling van de Verdragen, waarvoor enkel de lidstaten verantwoordelijk zijn.

Om te voorkomen dat de verdragsluitende partij die de betrokken bepaling heeft vastgesteld, in deze twee gevallen niet kan deelnemen aan de procedure voor het EHRM en evenmin in voorkomend geval gebonden kan zijn door de uit artikel 46, lid 1, EVRM voortvloeiende verplichting tot wijziging of intrekking van deze bepaling, voorziet het ontwerpakkoord in specifieke procedureregels waarbij het co-respondentmechanisme wordt ingevoerd. Meer bepaald biedt artikel 3 van het ontwerpakkoord enerzijds de Unie de mogelijkheid om medeverweerster te worden wanneer de aangevoerde schending de verenigbaarheid van een bepaling van Unierecht met het EVRM aan de orde stelt, en anderzijds de lidstaten de mogelijkheid om medeverweerder te worden wanneer de aangevoerde schending de verenigbaarheid van een bepaling van de Verdragen met het EVRM aan de orde stelt.

De Commissie merkt op dat de tweede volzin van het nieuwe lid 4 van artikel 36 EVRM, dat hieraan wordt toegevoegd door artikel 3, lid 1, van het ontwerpakkoord, bepaalt dat ‘[d]e medeverweerder […] partij [is] in de procedure’. Aldus geniet hij alle procedurele rechten waarover partijen beschikken en wordt hij dus niet louter beschouwd als een derde die intervenieert. Wanneer in een arrest van het EHRM een schending van het Verdrag wordt vastgesteld waardoor ook een bepaling van Unierecht aan de orde wordt gesteld, dient de medeverweerder bovendien deze schending ongedaan te maken om zich naar dat arrest te voegen, hetzij door deze bepaling te wijzigen, hetzij door haar in te trekken.

Volgens de Commissie zorgen de in de drie vorige punten van dit advies genoemde bepalingen ervoor dat de autonomie van de rechtsorde van de Unie niet wordt aangetast door de beslissingen die het EHRM zou kunnen nemen ten aanzien van de Unie en de lidstaten. In de eerste plaats wordt volgens artikel 3, lid 5, van het ontwerpakkoord de hoedanigheid van medeverweerder verworven hetzij door aanvaarding van een uitnodiging van het EHRM in die zin, hetzij door een beslissing van dat Hof die is gebaseerd op de vaststelling dat de argumenten die de betrokken verdragsluitende partij in haar verzoek heeft aangevoerd, aannemelijk zijn. Aldus hoeft het EHRM het recht van de Unie niet incidenteel uit te leggen om na te gaan of de verenigbaarheid van een van de bepalingen van dat recht met het EVRM aan de orde wordt gesteld door het verwijt dat dit Verdrag is geschonden. In de tweede plaats stelt artikel 3, lid 7, als regel voorop dat de verweerder en de medeverweerder in het kader van een procedure waarin een verdragsluitende partij medeverweerster is, gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor elke schending van dat Verdrag. In dergelijke gevallen stelt het EHRM dus enkel een dergelijke schending vast. Het dient zich daarentegen niet rechtstreeks uit te spreken over de vraag in welke zin en in welke mate de Unie respectievelijk de betrokken lidstaat aan deze schending heeft deelgenomen en dus ook niet indirect over de respectieve verplichting van de Unie en de lidstaten tot uitvoering van het arrest en met name over de individuele en algemene maatregelen die daartoe moeten worden genomen. Voorts kan het EHRM volgens lid 7, in fine, slechts op basis van de eventueel gezamenlijk door de verweerder en de medeverweerder aangevoerde argumenten beslissen dat slechts één van hen verantwoordelijk moet worden gesteld.

Verder is de Commissie van mening dat het ontwerpakkoord eveneens garandeert dat een arrest van het EHRM dat is gewezen in een zaak waarin de Unie medeverweerster is, geen afbreuk kan doen aan de bevoegdheden van deze laatste. Een dergelijk arrest kan immers voor de Unie geen verplichtingen in het leven roepen die verder gaan dan die welke zij dient na te komen krachtens de haar in de Verdragen toebedeelde bevoegdheden.

Volgens de Commissie moet de Unie meer bepaald automatisch als medeverweerster aan de procedure deelnemen telkens wanneer het verwijt dat het EVRM is geschonden door een handeling van een lidstaat waarbij een bepaling van Unierecht wordt uitgevoerd, de verenigbaarheid van deze bepaling met dat Verdrag aan de orde stelt. Het ontwerpakkoord biedt hiertoe de mogelijkheid. Artikel 3, lid 5, van het ontwerpakkoord bepaalt immers dat het EHRM beoordeelt of het in het licht van de door de verdragsluitende partij aangevoerde argumenten aannemelijk is dat is voldaan aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in lid 2 of lid 3 van dit artikel, naargelang van het geval, wanneer het uitspraak doet over het verzoek van deze partij om medeverweerster te worden. Deze overwegingen zijn overigens van overeenkomstige toepassing op de lidstaten wanneer het verwijt dat het EVRM is geschonden door een handeling van de Unie de verenigbaarheid van de Verdragen met het EVRM aan de orde stelt. In een dergelijk geval vereist de verplichting tot loyale samenwerking evenwel dat de lidstaten door één enkele vertegenwoordiger voor het EHRM worden vertegenwoordigd. Dit vereiste zou in de interne regels moeten worden opgenomen.

Wat het in artikel 6, lid 2, tweede volzin, VEU en artikel 2, eerste volzin, van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste betreft dat de toetreding geen afbreuk mag doen aan de bevoegdheden van de Unie, zoals bepaald in de Verdragen, stelt de Commissie vast dat de toetreding voor de Unie de verplichting meebrengt om de door het EVRM gewaarborgde rechten in acht te nemen. Voor zover deze verplichting de verplichting omvat om geen maatregelen te nemen die deze rechten zouden schenden, aanvaardt de Unie met haar toetreding tot dit Verdrag slechts beperkingen aan de uitoefening van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toebedeeld. Voor zover deze verplichting van de Unie de verplichting omvat om specifieke maatregelen te nemen, bepaalt artikel 1, lid 3, tweede volzin, van het ontwerpakkoord dat geen van de bepalingen van dat Verdrag of van de protocollen erbij de Unie ertoe kan verplichten om een handeling te verrichten of een maatregel te treffen waarvoor zij niet bevoegd is krachtens het Unierecht. De door de Unie bij de toetreding aangegane verplichtingen doen dus geenszins afbreuk aan haar bevoegdheden.

Aan de bevoegdheden van de Unie wordt evenmin afbreuk gedaan door het feit dat het ontwerpakkoord bepaalt dat de Unie niet alleen toetreedt tot het EVRM, maar ook tot het aanvullende protocol en tot protocol nr. 6, en tevens voorziet in de mogelijkheid om tot de andere bestaande protocollen toe te treden. Dienaangaande is de Commissie primair van mening dat de Unie krachtens artikel 6, lid 2, VEU bevoegd is om tot alle bestaande protocollen toe te treden, ongeacht of alle lidstaten partij zijn bij die protocollen. Anders zou de regel van artikel 2, tweede volzin, van protocol nr. 8 EU, volgens welke het toetredingsakkoord moet waarborgen dat de toetreding van de Unie de situatie van de lidstaten ten aanzien van de protocollen onverlet laat, geen enkele zin hebben. Voorts zijn deze protocollen slechts ondergeschikt ten opzichte van het EVRM. De Unie is dus bevoegd om in voorkomend geval nieuwe protocollen te sluiten of daartoe later toe te treden, op voorwaarde dat deze ook ondergeschikt zijn aan dat Verdrag.

Volgens de Commissie doet de toetreding geen afbreuk aan de bevoegdheden van de andere instellingen van de Unie dan het Hof. Deze instellingen moeten immers hun bevoegdheden ten aanzien van het EVRM en de controle-instanties ervan op dezelfde manier uitoefenen als ten aanzien van alle andere internationale overeenkomsten en instanties die bij dergelijke overeenkomsten zijn opgericht of waaraan door deze overeenkomsten beslissingsbevoegdheden zijn toegekend. Meer bepaald vloeit met name uit zowel artikel 335 VWEU als punt 94 van het arrest Reynolds Tobacco e.a./Commissie (C-131/03 P, EU:C:2006:541) voort dat de Unie door de Commissie wordt vertegenwoordigd voor andere rechterlijke instanties dan die van de lidstaten. In casu dient de Commissie de Unie voor het EHRM te vertegenwoordigen, maar wanneer in een procedure voor die rechterlijke instantie een in een handeling van een andere instelling dan de Commissie vervatte bepaling van Unierecht aan de orde wordt gesteld, blijven de bevoegdheden van deze andere instelling overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen onverlet doordat deze wordt betrokken bij de voorbereiding van de bij het EHRM in te dienen processtukken. Bovendien is de procedure van artikel 218, lid 9, VWEU van rechtswege van toepassing wanneer het Comité van Ministers handelingen met rechtsgevolgen dient vast te stellen.

Wat het Hof en, meer in het algemeen, het behoud van de specifieke kenmerken van de Unie en het Unierecht met betrekking tot het systeem van rechterlijke bescherming betreft, beoordeelt de Commissie in wezen drie punten, namelijk de uitputting van de nationale rechtsmiddelen, de effectieve rechterlijke bescherming, met name op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: ‘GBVB’), en de bevoegdheden waarover het Hof beschikt krachtens de artikelen 258 VWEU, 260 VWEU en 263 VWEU. De eerste twee punten houden verband met de artikelen 6, 13 en 35, lid 1, EVRM, volgens welke tegen alle handelingen van de verdragsluitende partijen een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie moet kunnen worden ingesteld en een bij het EHRM ingediend individueel verzoekschrift slechts ontvankelijk is indien dit rechtsmiddel zonder succes is uitgeput.

Wat ten eerste de voorafgaande uitputting van de nationale rechtsmiddelen betreft, stelt de Commissie dat het ontwerpakkoord garandeert dat de rechtsmiddelen voor de rechterlijke instanties van de Unie moeten zijn uitgeput voordat bij het EHRM een verzoekschrift betreffende een handeling van de Unie kan worden ingediend. Artikel 1, lid 5, tweede streepje, van het ontwerpakkoord preciseert immers dat de term ‘nationale’ in artikel 35, lid 1, EVRM aldus moet worden opgevat dat hij eveneens, mutatis mutandis, betrekking heeft op de interne rechtsorde van de Unie. Voorts bepaalt artikel 5 van het ontwerpakkoord duidelijk dat de procedures voor de rechterlijke instanties van de Unie niet mogen worden opgevat als procedures waarbij een zaak voor onderzoek of regeling aan een internationale instantie is voorgelegd. Het feit dat een zaak voor deze rechterlijke instanties is gebracht maakt een verzoekschrift dus niet niet-ontvankelijk in de zin van artikel 35, lid 2, sub b, EVRM.

Wat de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof betreft, merkt de Commissie op dat de mogelijkheid bestaat dat een rechterlijke instantie van een lidstaat vaststelt dat een handeling of een nalatigheid van deze lidstaat inbreuk maakt op een grondrecht dat wordt gewaarborgd op het niveau van de Unie en overeenstemt met een door het EVRM gewaarborgd recht en dat deze inbreuk verband houdt met een bepaling van afgeleid recht van de Unie. In een dergelijk geval is deze nationale rechterlijke instantie niet gerechtigd om zelf incidenteel vast te stellen dat de handeling van de Unie waarin deze bepaling vervat is, ongeldig is, en om deze buiten toepassing te laten, aangezien enkel het Hof in het kader van een prejudiciële procedure kan vaststellen dat deze handeling ongeldig is (arrest Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, punten 11–20). Indien vervolgens met betrekking tot dezelfde handeling of nalatigheid voor het EHRM werd aangevoerd dat deze inbreuk maakt op hetzelfde door het EVRM gewaarborgde grondrecht, en aldus de verenigbaarheid van de betrokken bepaling van Unierecht met dat Verdrag aan de orde zou worden gesteld, zou de Unie medeverweerster worden en zouden haar instellingen, daaronder begrepen het Hof, gebonden zijn door het arrest van het EHRM waarbij een schending van dat Verdrag wordt vastgesteld. Deze situatie kan zich voordoen zonder dat het Hof de gelegenheid heeft gehad om de geldigheid van deze handeling van de Unie te toetsen aan het betrokken grondrecht waarvan de schending wordt aangevoerd voor het EHRM. In dat verband kan de verwijzing van de zaak naar het Hof op grond van artikel 267, eerste alinea, sub b, VWEU niet worden beschouwd als een nationaal rechtsmiddel dat de verzoeker had moeten uitputten om de zaak voor het EHRM te kunnen brengen, aangezien de partijen daar geen vat op hebben en het feit dat de zaak niet naar het Hof is verwezen dus niet tot gevolg kan hebben dat een verzoekschrift voor het EHRM niet-ontvankelijk is. Deze conclusie dringt zich temeer op daar het Hof onder meer bevoegd is om in voorkomend geval een handeling van de Unie ongeldig te verklaren. Om de bevoegdheden van het Hof te vrijwaren, moet worden bepaald dat het in het kader van een procedure voor het EHRM waarin de Unie medeverweerster is, kan onderzoeken of de bepaling van Unierecht verenigbaar is met het EVRM. Het moet deze mogelijkheid hebben voordat het EHRM uitspraak doet over de gegrondheid van de ingediende klacht en zich dus incidenteel uitspreekt over de verenigbaarheid van deze bepaling met het betrokken grondrecht. Dat de betrokken bepaling vooraf door het Hof dient te worden onderzocht, vloeit ook voort uit het feit dat het controlemechanisme van het EVRM subsidiair is ten opzichte van de systemen ter bescherming van de mensenrechten die bestaan op het niveau van de verdragsluitende partijen.

Om aan deze noodzaak te voldoen, bepaalt artikel 3, lid 6, eerste volzin, van het ontwerpakkoord dat het Hof in dergelijke omstandigheden de nodige tijd wordt verleend om de betrokken bepaling te onderzoeken in het kader van een procedure van voorafgaande beoordeling. Volgens de tweede volzin van dat lid moet dit onderzoek snel worden verricht, zodat de procedure voor het EHRM niet onnodig wordt vertraagd. Het EHRM is niet gebonden door de beoordeling van het Hof, zoals blijkt uit de laatste volzin van deze bepaling.

Artikel 3, lid 6, moet worden aangevuld door interne Unieregels betreffende de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof, die niet vervat zijn in het ontwerpakkoord. Deze regels hoeven echter niet te worden opgenomen in een internationale overeenkomst, maar dienen autonoom op het niveau van de Unie te worden vastgesteld, aangezien zij een binnen de Unie geldende procedure dienen te regelen. Het is ook niet nodig en zelfs niet passend om deze procedurele bepalingen in de Verdragen op te nemen. Deze Verdragen leggen namelijk enerzijds de instellingen van de Unie en de lidstaten de verplichting op om ervoor te zorgen dat de Unie tot het EVRM toetreedt, en bepalen anderzijds dat deze toetreding geen afbreuk mag doen aan de bevoegdheden van het Hof. In dit verband acht de Commissie het passender dat de voorschriften die bepalen dat in beginsel een procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof dient plaats te vinden en welke instanties bevoegd zijn om deze procedure in te leiden, alsook de normen waaraan de verenigbaarheid dient te worden getoetst, worden opgenomen in het op grond van artikel 218, lid 6, sub a-ii, VWEU vastgestelde besluit van de Raad houdende sluiting van het toetredingsakkoord. Wat de inhoud betreft van de interne bepalingen betreffende de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof, moet om te beginnen de bevoegdheid om deze procedure via een bij het Hof ingediend verzoek in te leiden toekomen aan de Commissie en aan de lidstaat waartegen het bij het EHRM ingediende verzoekschrift is gericht. Bovendien moet het Hof zich kunnen uitspreken voordat de Unie en de betrokken lidstaat een standpunt innemen voor het EHRM. Aangezien de procedure bepaalde structurele gelijkenissen met de prejudiciële procedure vertoont, moeten de regels betreffende het recht om hieraan deel te nemen voorts overeenstemmen met die van artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Ten slotte kan aan het vereiste van een snelle behandeling worden voldaan door de toepassing van de versnelde procedure zoals bedoeld in artikel 23 bis van dat Statuut.

Wat ten tweede de effectieve rechterlijke bescherming betreft, moeten volgens de Commissie dezelfde toerekeningscriteria worden gehanteerd als die welke binnen de Unie gelden om de Unie of een lidstaat op grond van het EVRM voor een handeling verantwoordelijk te stellen. Artikel 1, lid 4, eerste volzin, van het ontwerpakkoord voldoet aan dit vereiste, voor zover het bepaalt dat een maatregel van een lidstaat voor de toepassing van dit akkoord aan deze staat wordt toegerekend, zelfs wanneer deze maatregel plaatsvindt in het kader van de uitvoering van het Unierecht, met inbegrip van besluiten die zijn vastgesteld op grond van het VEU en het VWEU. Het bestaan van een effectief rechtsmiddel is dus gewaarborgd, aangezien de rechterlijke instanties van deze lidstaat volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU rechterlijke bescherming tegen handelingen van deze laatste moeten verzekeren.

Op het gebied van het GBVB rijzen echter specifieke vragen met betrekking tot de effectieve rechterlijke bescherming. Het Unierecht vertoont op dat vlak twee bijzondere kenmerken.

Wat in de eerste plaats de toerekenbaarheid van de handelingen betreft, voeren de lidstaten het GBVB uit door militaire operaties te verrichten overeenkomstig de artikelen 24, lid 1, tweede alinea, vierde volzin, VEU, 28, lid 1, VEU, 29 VEU en 42, lid 3, VEU. Om rekening te houden met dit aspect, bepaalt artikel 1, lid 4, van het ontwerpakkoord dat de handelingen van de lidstaten worden toegerekend aan de betrokken lidstaat en niet aan de Unie, zelfs wanneer het gaat om operaties die worden verricht in het kader van het GBVB. Deze precisering dient om uit te sluiten dat de rechtspraak van het EHRM betreffende de verantwoordelijkheid van een internationale organisatie voor handelingen die een verdragsluitende partij ter uitvoering van een besluit van deze organisatie verricht, kan worden toegepast op de betrekkingen tussen de Unie en haar lidstaten (beslissing EHRM, Behrami en Behrami/Frankrijk en Saramati/Frankrijk, Duitsland en Noorwegen, nrs. 71412/01 en 78166/01, § 122, 2 mei 2007, en arrest EHRM, Al-Jedda/Verenigd Koninkrijk, nr. 27021/08, § 76, 7 juli 2011). Zoals in punt 24 van de ontwerptoelichting is gepreciseerd, bestond er in de zaken die tot deze rechtspraak hebben geleid namelijk geen specifieke regel inzake de toerekening van handelingen zoals die van artikel 1, lid 4, van het ontwerpakkoord.

Wat in de tweede plaats de doeltreffendheid betreft van de controle die de Unierechter op het gebied van het GBVB uitoefent, merkt de Commissie op dat deze controle wordt beperkt door zowel artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU als artikel 275, tweede alinea, VWEU. Uit deze bepalingen vloeit in wezen voort dat het Hof niet bevoegd is ten aanzien van de bepalingen van het GBVB en ten aanzien van de op grond daarvan vastgestelde handelingen. Het is slechts bevoegd om toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU en uitspraak te doen inzake beroepen die onder de in artikel 263, vierde alinea, VWEU bepaalde voorwaarden worden ingesteld om toezicht te doen uitoefenen op de wettigheid van besluiten houdende ‘beperkende maatregelen’ jegens natuurlijke personen of rechtspersonen die door de Raad op grond van titel V, hoofdstuk 2, EU-Verdrag zijn vastgesteld. De vraag kan dus rijzen of de Unie op het gebied van het GBVB voorziet in effectieve interne rechtsmiddelen.

Dienaangaande merkt de Commissie op dat een verzoekschrift voor het EHRM slechts ontvankelijk is indien de verzoeker kan beweren dat hij slachtoffer is van een schending van de rechten die door het EVRM of de protocollen daarbij worden erkend, en dat hij dus rechtstreeks wordt geraakt door de litigieuze handeling of het litigieuze verzuim.

Voor zover een persoon rechtstreeks wordt geraakt door handelingen van een lidstaat op het gebied van het GBVB en hierover dus een verzoekschrift bij het EHRM kan worden ingediend, staat het aan de rechterlijke instanties van de lidstaten om rechterlijke bescherming tegen deze handelingen te bieden. Wanneer een dergelijke handeling bij wijze van uitzondering is gebaseerd op een bepaling van een besluit van de Raad dat is vastgesteld op grond van artikel 28, lid 1, VEU, kan de verenigbaarheid van deze bepaling met het EVRM aan de orde worden gesteld. Volgens de Commissie vormt het besluit van de Raad in dat geval zelf een ‘beperkende maatregel’ in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU, zodat een verzoek om een prejudiciële beslissing over deze bepalingen, in voorkomend geval over de geldigheid ervan, kan worden ingesteld, ook al erkent deze bepaling slechts uitdrukkelijk de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring ‘die onder de in artikel 263, vierde alinea, [VWEU] bepaalde voorwaarden worden ingesteld’. Dienaangaande baseert de Commissie zich met name op het arrest Segi e.a./Raad (C-355/04 P, EU:C:2007:116), waarin het Hof, ondanks het feit dat zijn bevoegdheid om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen volgens artikel 35, lid 1, EU, zoals gewijzigd door het Verdrag van Nice, zich niet uitstrekt tot ‘gemeenschappelijke standpunten’, niettemin zou hebben aanvaard dat de nationale rechter het Hof een prejudiciële vraag kan stellen over een gemeenschappelijk standpunt dat, gelet op de inhoud ervan, op zich rechtsgevolgen heeft voor derden en aldus een ruimere draagwijdte heeft dan die welke door het EU-Verdrag aan dit soort handeling wordt toegekend. Voorts is de Commissie van mening dat in dergelijke omstandigheden ook de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof moet worden toegepast.

Wat de handelingen van de instellingen van de Unie op het gebied van het GBVB betreft, moet een onderscheid worden gemaakt tussen handelingen met en handelingen zonder bindende rechtsgevolgen. Handelingen met bindende rechtsgevolgen vormen, voor zover zij inbreuk kunnen maken op grondrechten, ‘beperkende maatregelen’ in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU, zodat hiertegen bij de Unierechter een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld. Handelingen zonder dergelijke rechtsgevolgen kunnen daarentegen naar hun aard niet het voorwerp uitmaken van een beroep tot nietigverklaring of van een prejudiciële verwijzing. Het enige rechtsmiddel dat binnen de Unie tegen dergelijke handelingen kan worden ingesteld is de aansprakelijkheidsvordering op grond van artikel 340 VWEU, die volgens de Commissie niet wordt uitgesloten door artikel 275, eerste alinea, VWEU.

Volgens de Commissie hebben artikel 1, lid 4, van het ontwerpakkoord, artikel 19, lid 1, eerste alinea, VEU en de artikelen 275 VWEU en 340 VWEU, in hun onderlinge samenhang beschouwd, dus tot gevolg dat daadwerkelijk bij de rechterlijke instanties van de Unie of de lidstaten een beroep kan worden ingesteld tegen alle handelingen en maatregelen van de Unie en de lidstaten op het gebied van het GBVB ten aanzien waarvan een persoon kan beweren dat hij slachtoffer is van een schending van de door het EVRM erkende rechten.

Ten derde doet het ontwerpakkoord volgens de Commissie evenmin afbreuk aan de bevoegdheden waarover het Hof beschikt krachtens de artikelen 258 VWEU, 260 VWEU en 263 VWEU. Artikel 5 ervan bevat immers een interpretatieve bepaling volgens welke ‘[d]e procedures voor het [Hof niet] mogen […] worden opgevat als […] wijzen van geschillenregeling in de zin van artikel 55 [EVRM]’. De mogelijkheid om geschillen betreffende de uitlegging en de toepassing van het EVRM, of zelfs van de op het niveau van de Unie en met name in het Handvest omschreven grondrechten, voor het Hof aanhangig te maken wordt dus uitdrukkelijk gehandhaafd.

Wat meer bepaald de beroepen wegens niet-nakoming betreft, merkt de Commissie op dat uit artikel 1, lid 3, van het ontwerpakkoord voortvloeit dat het Unierecht de lidstaten geen verplichtingen met betrekking tot het EVRM en de protocollen erbij oplegt. Een beroep wegens niet-nakoming kan dus per definitie geen betrekking hebben op de niet-nakoming door een lidstaat van de krachtens het EVRM op hem rustende verplichtingen. De verwijzing in artikel 5 van het ontwerpakkoord naar artikel 55 EVRM is niettemin nuttig, gelet op het vereiste dat de toetreding de bevoegdheden van het Hof onverlet laat. De lidstaten zijn immers krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest gebonden door de op het niveau van de Unie omschreven grondrechten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Voor zover het verbod van artikel 55 EVRM aldus zou kunnen worden opgevat dat het tevens betrekking heeft op geschillen tussen verdragsluitende partijen betreffende de uitlegging of de toepassing van bepalingen van een internationaal rechtsinstrument — zoals, in het geval van de lidstaten, de Verdragen en het Handvest — die inhoudelijk overeenstemmen met de bepalingen van het EVRM, heeft artikel 5 van het ontwerpakkoord tot gevolg dat een dergelijke uitlegging niet kan worden gevolgd ten aanzien van de Unie.

Voorts heeft het EHRM gepreciseerd dat de uitoefening door de Commissie van de haar door artikel 258 VWEU verleende bevoegdheden niet overeenstemt met een beroep op een internationale instantie met het oog op een onderzoek of een regeling in de zin van artikel 35, lid 2, sub b, EVRM (arrest EHRM, Karoussiotis/Portugal, nr. 23205/08, §§ 75 en 76, 1 februari 2011).

Volgens de Commissie hoeft het ontwerpakkoord niet te voorzien in een specifieke exceptie van niet-ontvankelijkheid ten aanzien van verzoekschriften die op grond van artikel 33 EVRM door de Unie tegen een lidstaat of, omgekeerd, door een lidstaat tegen de Unie worden ingediend bij het EHRM met betrekking tot een geschil inzake de uitlegging of de toepassing van dat Verdrag, aangezien dergelijke verzoekschriften kennelijk in strijd zijn met het recht van de Unie. Daarmee zou immers niet alleen artikel 258 VWEU worden omzeild, maar tegen het besluit om een dergelijk verzoekschrift in te dienen zou ook een beroep tot nietigverklaring kunnen worden ingesteld op grond van artikel 263 VWEU. Bovendien zou een lidstaat die via een verzoekschrift een beroep tegen de Unie zou instellen, hiermee artikel 263 VWEU of, in voorkomend geval, artikel 265 VWEU omzeilen, wat krachtens het Unierecht zou worden bestraft in het kader van een inbreukprocedure.

Wat het in artikel 2, tweede volzin, van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste betreft dat de toetreding de situatie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM, en met name ten aanzien van de bijbehorende protocollen, alsook de door de lidstaten overeenkomstig artikel 15 EVRM genomen afwijkende maatregelen en de door de lidstaten overeenkomstig artikel 57 EVRM gemaakte voorbehouden onverlet laat, stelt de Commissie dat de verplichtingen van de Unie volgens artikel 1, lid 3, eerste volzin, van het ontwerpakkoord ratione personae slechts gelden voor de Unie als internationaal publiekrechtelijk subject dat onderscheiden is van de lidstaten. De rechtspositie van een lidstaat die overeenkomstig artikel 57 EVRM een voorbehoud heeft gemaakt met betrekking tot een bepaling van het Verdrag of een van de protocollen erbij waartoe de Unie toetreedt of die overeenkomstig artikel 15 EVRM maatregelen heeft genomen die afwijken van dat Verdrag, of die geen partij is bij een van de protocollen waartoe de Unie in de toekomst zou kunnen toetreden, wordt dus niet aangetast door de toetreding van de Unie tot dat Verdrag. Hieruit volgt tevens dat het ontwerpakkoord geen Unierechtelijke verplichtingen ten aanzien van het Verdrag en de protocollen erbij voor de lidstaten in het leven roept, ook al zijn de door de Unie gesloten overeenkomsten krachtens artikel 216, lid 2, VWEU verbindend voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten.

Wat ten slotte het in artikel 3 van protocol nr. 8 EU gestelde vereiste betreft dat de toetreding artikel 344 VWEU geheel onverlet laat, stelt de Commissie dat de omstandigheid dat de toetreding van de Unie tot het EVRM volgens artikel 1, lid 3, van het ontwerpakkoord voor de lidstaten geen Unierechtelijke verplichtingen ten aanzien van het EVRM en de protocollen erbij in het leven roept, tevens tot gevolg heeft dat een eventueel geschil tussen de lidstaten betreffende de uitlegging of de toepassing van het EVRM stricto sensu geen geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van de Verdragen vormt, zoals bedoeld in het verbod van artikel 344 VWEU.

De verwijzing in artikel 5 van het ontwerpakkoord naar artikel 55 EVRM komt echter ook tegemoet aan dat vereiste. Voor zover het verbod van artikel 55 aldus zou kunnen worden opgevat dat het tevens betrekking heeft op geschillen tussen verdragsluitende partijen betreffende de uitlegging of de toepassing van bepalingen van een internationaal rechtsinstrument — zoals, in het geval van de lidstaten, de Verdragen en het Handvest — die inhoudelijk overeenstemmen met de bepalingen van het EVRM, heeft artikel 5 van het ontwerpakkoord immers tot gevolg dat een dergelijke uitlegging niet kan worden gevolgd ten aanzien van de lidstaten. De Commissie voegt hieraan toe dat niet in een regel hoeft te worden vastgelegd dat een verzoekschrift dat door een lidstaat bij het EHRM wordt ingediend tegen een andere lidstaat naar aanleiding van een geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van bepalingen van Unierecht die inhoudelijk overeenstemmen met die van het EVRM, met name van bepalingen van het Handvest, niet-ontvankelijk is. De indiening van een dergelijk verzoekschrift zou immers reeds een schending van artikel 344 VWEU vormen, wat op het niveau van de Unie zou worden bestraft in het kader van de in de artikelen 258 VWEU tot en met 260 VWEU bedoelde procedures.

Alle lidstaten en instellingen die opmerkingen hebben ingediend, zijn het in wezen eens met de beoordeling van de Commissie op basis waarvan deze tot de conclusie komt dat het ontwerpakkoord de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie onverlet laat wat de specifieke regels betreft volgens welke de Unie aan de werkzaamheden van de controle-instanties van het EVRM deelneemt.

Bovengenoemde lidstaten en instellingen zijn eveneens van mening dat het co-respondentmechanisme in wezen de mogelijkheid biedt om de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie in stand te houden doordat het ervoor zorgt dat beroepen die zijn ingesteld door staten die geen lidstaat zijn, alsook individuele beroepen correct tot de lidstaten en/of de Unie worden gericht, naargelang van het geval.

Volgens sommige lidstaten moet dit standpunt van de Commissie evenwel worden aangepast of genuanceerd.

Om te beginnen is de Oostenrijkse regering van mening dat het co-respondentmechanisme niet alleen in werking moet kunnen treden wanneer de verweerder de schending van het EVRM ‘slechts had kunnen vermijden door een uit het recht van de Unie voortvloeiende verplichting te schenden’, maar ook wanneer een lidstaat in het kader van de uitvoering van het recht van de Unie aansprakelijk kan worden gesteld voor een dergelijke schending, ook al verleent het Unierecht een zekere mate van autonomie aan die lidstaat. Indien de gestelde schending verband houdt met de uitvoering van een richtlijn, kan de Unie er immers belang bij hebben de rechtmatigheid van deze richtlijn voor het EHRM te verdedigen, zelfs wanneer deze richtlijn de betrokken lidstaat niet voorschrijft om de betrokken handeling te verrichten, maar dit enkel toestaat. Bovendien kan het moeilijk zijn om vooraf de omvang te kennen van de speelruimte waarover de lidstaten bij de uitvoering van een richtlijn beschikken.

Voorts is de Bulgaarse regering van mening dat het facultatieve karakter van het co-respondentmechanisme de potentiële medeverweerder de ruimte laat om zich te onttrekken aan zijn uit artikel 46 EVRM voortvloeiende verantwoordelijkheid. De Oostenrijkse regering voegt hieraan toe dat dit mechanisme slechts verenigbaar kan zijn met de vereisten van artikel 1, sub b, van protocol nr. 8 EU indien het recht van de Unie een interne bepaling bevat die de instellingen van de Unie ertoe verplicht om, wanneer een beroep wordt ingesteld tegen een of meer lidstaten, te verzoeken de Unie als medeverweerster toe te laten wanneer een schending van het EVRM wordt aangevoerd die de verenigbaarheid van het recht van de Unie met dat Verdrag aan de orde stelt. Een dergelijke interne verplichting is weliswaar reeds vastgelegd in de ontwerpverklaring, sub a, maar op dit punt moeten dwingende regels worden vastgesteld, zodat het verzuim om een dergelijk verzoek in te dienen of de weigering om in te gaan op een verzoek van het EHRM op grond van artikel 3, lid 5, van het ontwerpakkoord om aan een procedure deel te nemen een nalatigheid vormt in de zin van artikel 265 VWEU. Voorts blijkt volgens de Roemeense regering uit deze ontwerpverklaring dat het ontwerpakkoord het optreden van de Unie als medeverweerster weliswaar slechts als mogelijkheid vooropstelt, maar dat de Unie zich ertoe verbindt om intern regels vast te stellen op basis waarvan kan worden vastgesteld welke vermeende schending van de bepalingen van het EVRM verband houdt met het recht van de Unie en over welke speelruimte de betrokken lidstaat beschikt.

Verder moet volgens de Franse regering worden voorkomen dat het EHRM uitspraak doet over aspecten die het recht van de Unie betreffen, zoals de verdeling van de aansprakelijkheid wanneer een schending wordt vastgesteld in het kader van een procedure waarin een verdragsluitende partij medeverweerster is. Daartoe dient artikel 3, lid 7, van het ontwerpakkoord volgens haar stellig aldus te worden uitgelegd dat het EHRM slechts over de verdeling van de aansprakelijkheid tussen de verweerder en de medeverweerder kan beslissen op basis van de argumenten die deze in het kader van een gezamenlijk verzoek hebben aangevoerd.

Ten slotte betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de uit artikel 46, lid 1, EVRM voortvloeiende verplichting om een schending van dat Verdrag ongedaan te maken teneinde zich te voegen naar een arrest van het EHRM, anders dan de Commissie suggereert, niet louter op de medeverweerder rust, maar een gedeelde verplichting is. Indien een dergelijk arrest zowel tegen de Unie als tegen een of meer van haar lidstaten gericht zou zijn, zou het immers niet als zodanig aan een of andere instelling van de Unie, met name aan de Commissie, de handelingsbevoegdheid verlenen om de correcte uitvoering ervan te verzekeren, maar zou dit binnen de normale wetgevingsprocedure van de Unie moeten gebeuren.

De lidstaten die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, sluiten zich grotendeels aan bij de beoordeling van de Commissie met betrekking tot het vereiste dat de toetreding tot het EVRM geen afbreuk doet aan de bevoegdheden van de Unie, behalve wat de bevoegdheid van de Unie betreft om toe te treden tot de andere protocollen dan die waartoe zij toetreedt op grond van artikel 1 van het ontwerpakkoord, namelijk het aanvullende protocol en protocol nr. 6.

De Duitse regering is meer bepaald van mening dat de overwegingen in het verzoek om advies die betrekking hebben op een eventuele toetreding tot de andere protocollen dan het aanvullende protocol en protocol nr. 6 niet-ontvankelijk zijn, aangezien dienaangaande geen sprake is van een ‘voorgenomen overeenkomst’.

Ten gronde betoogt de Slowaakse regering dat de Unie thans enkel bevoegd is om tot de twee in het vorige punt genoemde protocollen toe te treden, terwijl de Deense regering van mening is dat de Unie niet bevoegd is om toe te treden tot de bestaande protocollen waarbij nog niet alle lidstaten zijn aangesloten.

Volgens de Letse, de Nederlandse en de Poolse regering, daarentegen, kan de Unie in theorie bevoegd zijn om ook tot die laatste protocollen toe te treden. Dit is evenwel niet doorslaggevend. Volgens de Nederlandse regering is het immers, gelet op de procedure van artikel 218, lid 6, tweede alinea, sub a-ii, en lid 8, tweede alinea, VWEU, volgens welke een overeenkomst in de zin van dat artikel met eenparigheid van stemmen moet worden vastgesteld en door alle lidstaten moet worden goedgekeurd overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen, weinig waarschijnlijk dat de Unie de goedkeuring van de lidstaten zou kunnen verkrijgen om toe te treden tot protocollen waarbij zij zelf geen partij zijn. Hoe dan ook kan de Unie thans niet toetreden tot andere protocollen dan die welke in artikel 1 van het ontwerpakkoord zijn genoemd zonder dat de Raad daartoe een specifieke volmacht heeft verleend, aldus de Letse regering, of zonder dat de lidstaten dit willen, aldus de Poolse regering. Ten slotte voegt de Duitse regering hieraan toe dat deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend met inachtneming van artikel 2, tweede volzin, van protocol nr. 8 EU, volgens hetwelk het toetredingsakkoord de situatie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM, en met name ten aanzien van de bijbehorende protocollen, onverlet moet laten. Een onmiddellijke toetreding tot de protocollen waarbij niet alle lidstaten partij zijn zou inbreuk maken op deze bepaling of, aldus de Griekse regering, op het beginsel van loyale samenwerking.

Wat de doeltreffendheid betreft van de rechtsmiddelen die in de Verdragen zijn vastgesteld op het gebied van het GBVB, is de regering van het Verenigd Koninkrijk in het bijzonder van mening dat de Commissie geen standpunt hoefde in te nemen met betrekking tot de toerekening van handelingen die in het kader van dit beleid zijn vastgesteld, aangezien het EHRM zijn rechtspraak betreffende de toerekening van de handelingen van de verdragsluitende partijen aan internationale organisaties nooit op de Unie heeft toegepast. Volgens de Duitse regering kan de regel van artikel 1, lid 4, van het ontwerpakkoord, zoals nader toegelicht in de punten 22 tot en met 26 van de ontwerptoelichting, hoe dan ook slechts gelden voor de toetreding van de Unie tot het EVRM en mag deze regel geen afbreuk doen aan de algemene internationaalrechtelijke beginselen inzake de toerekening van handelingen aan internationale organisaties.

De lidstaten nemen een genuanceerder standpunt in met betrekking tot de beperkingen die de Verdragen hebben gesteld aan de bevoegdheid van het Hof op het gebied van het GBVB.

Om te beginnen is het volgens de Griekse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk niet nodig dat het Hof artikel 275 VWEU uitlegt en zich uitspreekt over zijn eventuele bevoegdheid om met name kennis te nemen van verzoeken om een prejudiciële beslissing op dat gebied.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is de door de Commissie voorgestelde ruime uitlegging van dat artikel, volgens welke de bevoegdheid van het Hof op grond van artikel 267 VWEU zich ook uitstrekt tot handelingen op het gebied van het GBVB, hoe dan ook onjuist en gebaseerd op de arresten Gestoras Pro Amnistía e.a./Raad (C-354/04 P, EU:C:2007:115) en Segi e.a./Raad (EU:C:2007:116), dat wil zeggen op rechtspraak die dateert van vóór het Verdrag van Lissabon. Zoals ook de Spaanse en de Finse regering opmerken, is het toezicht op de geldigheid van handelingen die onder het GBVB vallen, door artikel 275 VWEU juist beperkt tot beroepen tot nietigverklaring, dus met uitsluiting van verzoeken om een prejudiciële beslissing over de geldigheid. Volgens deze twee regeringen moet artikel 275 VWEU strikt worden uitgelegd, niet alleen omdat het Hof op dit gebied in beginsel onbevoegd is en dus slechts bij uitzondering bevoegd is, zoals de Franse en de Poolse regering en de Raad stellen, maar ook omdat een ruime uitlegging waarbij de bevoegdheden van het Hof op het gebied van het GBVB worden uitgebreid, niet in overeenstemming is met de vereisten van artikel 2 van protocol nr. 8 EU, zoals de Spaanse en de Poolse regering stellen. Volgens de Nederlandse regering leidt een dergelijke ruime uitlegging bovendien tot onzekerheid over de voorwaarden voor ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring van dergelijke handelingen. De Unierechter is immers enkel bevoegd om op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU uitspraak te doen over besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen die door de Raad op grond van titel V, hoofdstuk 2, EU-Verdrag zijn vastgesteld. Volgens de Franse regering heeft een ruime uitlegging van het begrip ‘beperkende maatregel’ gevolgen voor de uitlegging van de voorwaarden voor ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring en van beroepen die zijn gebaseerd op de in artikel 277 VWEU bedoelde exceptie van onwettigheid. Ten slotte kan een dergelijke ruime uitlegging volgens de Franse regering en de Raad ook doorwerken in de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof. Deze procedure kan echter de facto slechts in werking treden wanneer voor het EHRM een schending van het EVRM wordt aangevoerd die verband houdt met een beperkende maatregel, omdat anders de bevoegdheden van het Hof zouden worden uitgebreid.

Voorts zijn de Franse regering en de Raad van mening dat het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen maatregelen met en maatregelen zonder bindende gevolgen ongegrond is, aangezien enkel telt of sprake is van een ‘beperkende maatregel’ in de zin van artikel 275 VWEU. Het antwoord op deze vraag kan niet louter afhangen van de vraag of de betrokken maatregel grondrechten van particulieren kan schenden, aangezien een dergelijke definitie verder gaat dan de tekst van artikel 215, lid 2, VWEU, en artikel 275, eerste alinea, VWEU zijn nuttige werking ontneemt.

Het Hof blijft dus volgens de Raad weliswaar bevoegd om kennis te nemen van een exceptie van onwettigheid overeenkomstig artikel 277 VWEU, maar is daarentegen volgens de Poolse regering niet bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing te oordelen over de geldigheid van andere maatregelen dan beperkende maatregelen, en volgens de Franse regering en de Raad evenmin om uitspraak te doen over — op de buitencontractuele aansprakelijkheid gebaseerde — verzoeken tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door een handeling of een maatregel op het gebied van het GBVB. Volgens de Franse en de Nederlandse regering en de Raad moeten onder het begrip ‘beperkende maatregelen’ slechts ‘sanctiebesluiten’ jegens natuurlijke of rechtspersonen worden verstaan waarbij hun toelating tot het grondgebied van de lidstaten aan beperkingen wordt onderworpen of hun tegoeden en economische middelen worden bevroren, wat dus zowel betrekking heeft op de basishandelingen op grond van artikel 31, lid 1, VEU als op de uitvoeringshandelingen op grond van artikel 31, lid 2, VEU.

Dienaangaande preciseert de Franse regering dat het arrest Segi e.a./Raad (EU:C:2007:116), dat betrekking heeft op de ontvankelijkheid van verzoeken om een prejudiciële beslissing in het kader van de vroegere ‘derde pijler’, niet kan worden toegepast in het onderhavige geval, aangezien artikel 275 VWEU, anders dan artikel 35, lid 1, EU, geen prejudiciële bevoegdheid aan het Hof verleent.

Ten slotte volstaat volgens de Franse regering het feit dat deze uitlegging van artikel 275 VWEU tot gevolg kan hebben dat particulieren geen effectieve rechterlijke bescherming genieten tegen bepaalde handelingen die onder het GBVB vallen, niet om aan het Hof een bevoegdheid te verlenen die niet in de Verdragen is vastgesteld. Volgens de Franse, de Poolse, de Finse en de Zweedse regering dient de precisering in artikel 1, lid 4, van het ontwerpakkoord en de punten 23 en 24 van de ontwerptoelichting dat de lidstaten de bescherming van het recht op toegang tot de rechter en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dienen te garanderen juist om te vermijden dat de Unie stelselmatig wordt veroordeeld wegens schending van de artikelen 6 en 13 EVRM, temeer daar de Unie volgens de Raad niet is vrijgesteld van rechtsvervolging in de zin van het bij het VEU, het VWEU en het EGKS-Verdrag gehechte protocol (nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, zodat zij via een vordering tot schadevergoeding voor de nationale rechterlijke instanties kan worden gedaagd. Voorts is de vraag of het systeem van rechterlijke bescherming op het gebied van het GBVB verenigbaar is met de artikelen 6 en 13 EVRM volgens de Raad slechts relevant voor handelingen op het gebied van het GBVB die toerekenbaar zijn aan de Unie, waarbij het zowel gaat om militaire als om civiele operaties, gelet op het feit dat de rechterlijke instanties van de lidstaten dienen te garanderen dat effectief rechterlijke bescherming wordt geboden tegen dergelijke aan de lidstaten toerekenbare handelingen.

Wat de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof betreft, stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk om te beginnen dat deze procedure niet nodig is om het ontwerpakkoord verenigbaar met de Verdragen te verklaren, aangezien de beslissingen van het EHRM declaratoir van aard zijn en dus geen gevolgen hebben voor de geldigheid van het Unierecht. Volgens de Bulgaarse regering hoeft deze procedure hoe dan ook niet te worden ingeleid wanneer het Hof de geldigheid van de betrokken handeling reeds heeft getoetst aan het overeenkomstige grondrecht van het Handvest, gelet op zowel artikel 52, lid 3, van dit Handvest als het in de rechtspraak van het EHRM gehanteerde vermoeden dat het Unierecht een gelijkwaardige bescherming biedt (arrest EHRM, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret anonim Şirketi/Ierland, nr. 45036/98, § 155, 30 juni 2005).

Volgens de Tsjechische regering, Ierland, de Griekse en de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk legt de procedure van voorafgaande beoordeling het Hof weliswaar aanvullende taken op ten opzichte van die welke het reeds krachtens de Verdragen vervult, maar betekent dat niet dat het ontwerpakkoord de bevoegdheden van het Hof uitbreidt, aangezien de huidige bevoegdheden van het Hof door deze aanvullende taken niet van karakter veranderen (adviezen 1/92, EU:C:1992:189, punt 32; 1/00, EU:C:2002:231, punten 21, 23 en 26, en 1/09, EU:C:2011:123, punt 75). Bovendien vloeit de mogelijkheid voor het Hof om in het kader van de voorafgaande beoordeling een uitspraak te doen logischerwijs en noodzakelijkerwijs voort uit de Verdragen zelf en met name uit artikel 6, lid 2, VEU, aldus de Deense en de Hongaarse regering. Volgens de Franse en de Oostenrijkse regering is dus geen wijziging van de Verdragen vereist. Volgens de Deense, de Duitse en de Oostenrijkse regering volstaat het besluit van de Raad op grond van artikel 218, lid 8, VWEU om deze nieuwe taak aan het Hof toe te bedelen, en moet dit besluit door alle lidstaten worden goedgekeurd overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen. Volgens het Parlement valt echter te betwijfelen of de besluiten van de Raad betreffende de sluiting van internationale overeenkomsten een eigen normatieve inhoud kunnen hebben, aangezien zij in beginsel slechts rechtskracht aan een door de Unie gesloten overeenkomst verlenen. Dit geldt temeer daar zij niet zijn ‘onderworpen aan wijzigingen door het Parlement’.

Wat de inachtneming van de bevoegdheden van de instellingen betreft, komt de Poolse regering weliswaar niet tot de conclusie dat de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof in strijd is met de vereisten van protocol nr. 8 EU, maar zij betoogt wel dat indien zou worden erkend dat de Commissie het recht heeft om het Hof buiten het kader van de artikelen 263 VWEU en 267 VWEU te verzoeken uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van bepalingen van rechtshandelingen van de Unie, dit ertoe zou kunnen leiden dat de bevoegdheden van de instellingen, zowel van de Commissie als van het Hof zelf, van karakter veranderen en dat de door deze bepalingen gestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden worden omzeild. Zo kan bijvoorbeeld volgens artikel 263, zesde alinea, VWEU een beroep tot nietigverklaring van een handeling van de Unie door een instelling worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen vanaf de dag van bekendmaking van de handeling of van kennisgeving ervan aan de verzoeker. Indien de Commissie niet binnen deze termijn een beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld, zou zij echter de nietigverklaring van een handeling kunnen verkrijgen via de procedure van voorafgaande beoordeling en dus deze termijn kunnen omzeilen. Ook zouden de bevoegdheden van het Hof aanzienlijke wijzigingen kunnen ondergaan, aangezien artikel 267 VWEU de mogelijkheid om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen thans voorbehoudt aan de rechterlijke instanties van de lidstaten, terwijl na de toetreding het Hof het Unierecht ook zou uitleggen op verzoek van de Commissie. Het Hof beschikt echter evenmin als de andere instellingen van de Unie over algemene bevoegdheden en is slechts bevoegd om kennis te nemen van aanhangig gemaakte zaken. De mogelijkheid voor het Hof om uitspraak te doen over vragen van de Commissie moet dus een specifieke grondslag vinden in het Verdrag, wat thans niet het geval is.

Volgens de Nederlandse en de Oostenrijkse regering moet de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof weliswaar met de nodige spoed worden gevoerd, maar moet deze procedure omvattender zijn dan de huidige prejudiciële spoedprocedure waarin artikel 23 bis van het Statuut van het Hof voorziet, en alle lidstaten de mogelijkheid bieden om schriftelijke opmerkingen in te dienen. Volgens de Nederlandse regering moet deze procedure hoe dan ook niet worden geregeld door specifieke bepalingen van het besluit van de Raad houdende sluiting van het toetredingsakkoord, maar moet zij rechtstreeks door het Statuut van het Hof en zijn Reglement voor de procesvoering worden geregeld.

Ten slotte betoogt de Raad dat de bevoegdheid van het Hof om vóór het EHRM te beoordelen of de grondrechten in acht zijn genomen door handelingen op het gebied van het GBVB die rechtstreeks of indirect aan de Unie kunnen worden toegerekend, even groot moet zijn als zijn interne bevoegdheid op dat gebied. Zo moet het Hof zich vooraf uitspreken in zaken die zijn aangespannen tegen een of meer lidstaten en waarin de Unie medeverweerster is, wanneer deze betrekking hebben op een handeling van een lidstaat ter uitvoering van een handeling van de Unie die is vastgesteld op het gebied van het GBVB en wanneer is voldaan aan de voorwaarden van artikel 275 VWEU. Indien het Hof zou vaststellen dat de in artikel 40 VEU gestelde grenzen daadwerkelijk zijn overschreden en dat de betrokken handeling niet had mogen worden vastgesteld op grond van het hoofdstuk van het EU-Verdrag betreffende het GBVB, zou het bevoegd zijn om tevens uitspraak te doen over de uitlegging en de geldigheid van de betrokken handeling, aangezien het dan niet zou gaan om een handeling die onder het GBVB valt. Het feit dat handelingen van de Unie op het gebied van het GBVB waarbij personen niet rechtstreeks worden geraakt, niet nietig kunnen worden verklaard door een rechterlijke instantie in het kader van het systeem van rechterlijke bescherming van de Unie betekent niet dat dit systeem het EVRM schendt.

Sommige lidstaten betogen dat de toetreding van de Unie tot het EVRM en, eventueel, tot de protocollen erbij die nog niet door alle lidstaten zijn bekrachtigd, anders dan de Commissie stelt, wel degelijk verplichtingen voor de lidstaten meebrengt op grond van artikel 216 VWEU. Volgens de Duitse regering betekent dit dat de toetreding tot deze protocollen een schending inhoudt van artikel 2, tweede volzin, van protocol nr. 8 EU. De Tsjechische regering daarentegen komt tot de tegenovergestelde conclusie, op grond van de overweging dat deze verplichtingen hun oorsprong vinden in artikel 216, lid 2, VWEU en niet in het EVRM zelf. Volgens deze regering moet bij de toetreding tot deze protocollen hoe dan ook de procedure van artikel 218 VWEU worden gevolgd, zodat in voorkomend geval het advies van het Hof kan worden ingewonnen.

Zelfs indien de Unie bevoegd zou zijn om protocollen te sluiten die nog niet door alle lidstaten zijn bekrachtigd, kan volgens de Poolse regering niet worden uitgesloten dat, wanneer tot een van deze protocollen wordt toegetreden, een lidstaat die dit protocol niet heeft bekrachtigd, binnen de Raad ermee instemt dat zij via de Unie hierdoor gebonden is en vervolgens het besluit ‘goedkeurt’ volgens hetwelk hij aldus door het protocol is gebonden. Deze lidstaat zou dan slechts binnen het kader van de bevoegdheden van de Unie door dat protocol gebonden zijn. Volgens de Poolse regering doet deze oplossing evenwel twijfels rijzen, met name gelet op de noodzaak om het recht op coherente, transparante en uniforme wijze toe te passen. Deze twijfels zijn des te groter wanneer het gaat om de protocollen betreffende aangelegenheden die onder de gedeelde bevoegdheden vallen.

Wat de inachtneming van artikel 344 VWEU betreft, is de Griekse regering van mening dat het geen zin heeft om te bepalen dat een beroep tussen lidstaten voor het EHRM niet-ontvankelijk is, aangezien een dergelijk beroep reeds wordt verboden door artikel 344 VWEU. De Franse regering preciseert evenwel dat een lidstaat niettemin de mogelijkheid moet behouden om te interveniëren aan de zijde van een van zijn onderdanen in een zaak tussen deze onderdaan en een andere lidstaat die voor dat Hof aanhangig is gemaakt, zelfs wanneer deze laatste lidstaat handelt in het kader van de uitvoering van het Unierecht.

Voordat het verzoek van de Commissie wordt onderzocht, moet worden opgemerkt dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon een specifieke rechtsgrondslag bestaat voor de toetreding van de Unie tot het EVRM, namelijk artikel 6 VEU, anders dan het geval was in de stand van het gemeenschapsrecht zoals dat gold toen het Hof zijn advies 2/94 (EU:C:1996:140) gaf.

Deze toetreding behoudt niettemin een aantal belangrijke specifieke kenmerken.

Sinds de vaststelling van het EVRM kunnen namelijk enkel staten partij zijn bij dat Verdrag, wat verklaart dat het momenteel slechts staten verbindt. Dit wordt overigens bevestigd door de omstandigheid dat niet alleen artikel 59 EVRM is gewijzigd om de toetreding van de Unie mogelijk te maken, maar dat de voorgenomen overeenkomst zelf eveneens voorziet in een aantal wijzigingen van dat Verdrag om ervoor te zorgen dat deze toetreding in de praktijk gevolgen kan sorteren in het kader van het systeem dat het EVRM zelf vaststelt.

Deze wijzigingen worden juist gerechtvaardigd door het feit dat de Unie, anders dan elke andere verdragsluitende partij, vanuit internationaalrechtelijk oogpunt naar haar aard zelf niet als een staat kan worden beschouwd.

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld, hebben de Verdragen tot oprichting van de Unie immers, anders dan gewone internationale overeenkomsten, een nieuwe rechtsorde met eigen instellingen in het leven geroepen, ten gunste waarvan de lidstaten op een steeds breder terrein hun soevereine rechten hebben beperkt en waarvan niet alleen deze staten, maar ook hun onderdanen de subjecten zijn (zie met name arresten Van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, blz. 23, en Costa, 6/64, EU:C:1964:66, blz. 1218, alsook advies 1/09, EU:C:2011:123, punt 65).

De omstandigheid dat de Unie een nieuw soort rechtsorde sui generis vormt, binnen een eigen constitutioneel kader fungeert, op specifieke fundamentele beginselen berust en beschikt over een zeer fijn ontwikkelde institutionele structuur en over een afgerond geheel van rechtsregels die de werking ervan verzekeren, heeft gevolgen voor de procedure volgens welke en de voorwaarden waaronder zij tot het EVRM kan toetreden.

Juist wegens deze omstandigheid onderwerpen de Verdragen deze toetreding aan verschillende voorwaarden.

Zo preciseert artikel 6, lid 2, VEU om te beginnen, na te hebben bepaald dat de Unie toetreedt tot het EVRM, meteen in de tweede zin ervan dat ‘[d]ie toetreding […] de bevoegdheden van de Unie, zoals bepaald in de Verdragen, niet [wijzigt]’.

Voorts bepaalt protocol nr. 8 EU, dat dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen, met name dat het toetredingsakkoord moet voorzien in de instandhouding van de specifieke kenmerken van de Unie en het recht van de Unie en moet waarborgen dat de toetreding de bevoegdheden van de Unie en die van haar instellingen, de situatie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM en artikel 344 VWEU onverlet laat.

Ten slotte is de Intergouvernementele Conferentie die het Verdrag van Lissabon heeft aangenomen, met de verklaring ad artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie overeengekomen dat de toetreding op zodanige wijze moet worden georganiseerd dat de specifieke kenmerken van de rechtsorde van de Unie in stand blijven.

In het licht van met name deze bepalingen dient het Hof in het kader van de opdracht die het krachtens artikel 19, lid 1, eerste alinea, VEU dient te vervullen, te controleren of de juridische voorwaarden waaronder de Unie voornemens is tot het EVRM toe te treden in overeenstemming zijn met bovengenoemde voorschriften en, meer in het algemeen, met de Verdragen, die het constitutionele handvest vormen waarop de Unie is gegrond (arrest Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, punt 23).

Met het oog op deze controle moet worden opgemerkt dat de voorwaarden waarvan de Verdragen de toetreding afhankelijk stellen, zoals blijkt uit de punten 160 tot en met 162 van dit advies, meer bepaald beogen te waarborgen dat deze toetreding de specifieke kenmerken van de Unie en van het Unierecht onverlet laat.

Deze kenmerken houden onder meer verband met de constitutionele structuur van de Unie, die weerspiegeld wordt in het beginsel van bevoegdheidstoedeling zoals bedoeld in de artikelen 4, lid 1, en 5, leden 1 en 2, VEU, en in het institutionele kader dat wordt omschreven in de artikelen 13 VEU tot en met 19 VEU.

Daarnaast zijn er de specifieke kenmerken die verband houden met de aard zelf van het Unierecht. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft opgemerkt, wordt het Unierecht inzonderheid hierdoor gekenmerkt dat het zijn oorsprong vindt in een autonome rechtsbron, de Verdragen, dat het voorrang heeft boven het recht van de lidstaten (zie in die zin arresten Costa, EU:C:1964:66, blz. 1219, en Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punt 3; adviezen 1/91, EU:C:1991:490, punt 21, en 1/09, EU:C:2011:123, punt 65, alsook arrest Melloni, C-399/11, EU:C:2013:107, punt 59) en dat een hele reeks bepalingen die toepasselijk zijn op de onderdanen van de lidstaten en op de lidstaten zelf, rechtstreekse werking hebben (arrest Van Gend & Loos, EU:C:1963:1, blz. 23, en advies 1/09, EU:C:2011:123, punt 65).

Deze essentiële kenmerken van het Unierecht hebben geleid tot een gestructureerd netwerk van beginselen, regels en onderling samenhangende juridische betrekkingen tussen de Unie zelf en haar lidstaten en tussen de lidstaten onderling, die thans betrokken zijn in een ‘proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’, zoals in artikel 1, tweede alinea, VEU in herinnering wordt gebracht.

Een dergelijke juridische constructie berust op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen.

Voorts vormen de grondrechten die erkend zijn door het Handvest — dat krachtens artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft — een wezenskenmerk van deze juridische constructie. De eerbiediging van deze rechten vormt een voorwaarde voor de rechtmatigheid van de handelingen van de Unie, zodat maatregelen die onverenigbaar zijn met deze rechten niet kunnen worden toegestaan in de Unie (zie arresten ERT, C-260/89, EU:C:1991:254, punt 41; Kremzow, C-299/95, EU:C:1997:254, punt 14; Schmidberger, C-112/00, EU:C:2003:333, punt 73, en Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, EU:C:2008:461, punten 283 en 284).

De autonomie van het Unierecht ten opzichte van het recht van de lidstaten en het internationaal recht vereist dat deze grondrechten worden uitgelegd in het licht van de structuur en de doelstellingen van de Unie (zie in die zin arrest Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punt 4, en Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, EU:C:2008:461, punten 281–285).

Wat de structuur van de Unie betreft, zij opgemerkt dat het Handvest niet alleen in acht moet worden genomen door de instellingen, de organen en de instanties van de Unie, maar ook door de lidstaten wanneer deze het recht van de Unie ten uitvoer brengen (zie in die zin arrest Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punten 17–21).

De doelstellingen van de Unie, zoals opgesomd in artikel 3 VEU, worden nagestreefd door een reeks fundamentele bepalingen, zoals die welke voorzien in het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen, het burgerschap van de Unie, de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en het concurrentiebeleid. Deze bepalingen, die deel uitmaken van een systeem dat eigen is aan de Unie, zijn aldus gestructureerd dat zij elk op hun specifieke domein en met hun bijzondere kenmerken bijdragen tot de verwezenlijking van het integratieproces dat de bestaansreden vormt van de Unie zelf.

Voorts dienen de lidstaten onder meer krachtens het in artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU genoemde beginsel van loyale samenwerking, op hun respectieve grondgebied de toepassing en de eerbiediging van het recht van de Unie te verzekeren. Ingevolge artikel 4, lid 3, tweede alinea, moeten de lidstaten bovendien alle algemene en bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren (advies 1/09, EU:C:2011:123, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om het behoud van de specifieke kenmerken en de autonomie van deze rechtsorde te waarborgen, hebben de Verdragen een rechterlijk systeem ingesteld dat de coherente en eenvormige uitlegging van het Unierecht dient te verzekeren.

In dat kader staat het aan de nationale rechterlijke instanties en aan het Hof om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de rechten die de justitiabelen aan dat recht ontlenen, rechterlijke bescherming genieten (advies 1/09, EU:C:2011:123, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De hoeksteen van het aldus opgezette rechterlijke systeem wordt meer bepaald gevormd door de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU, die tot doel heeft de eenvormige uitlegging van het Unierecht te verzekeren door specifiek tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten een dialoog van rechter tot rechter tot stand te brengen (zie in die zin arrest Van Gend & Loos, EU:C:1963:1, blz. 23), en die aldus de mogelijkheid biedt de coherentie, de volle werking en de autonomie van het Unierecht te verzekeren en, in laatste instantie, de eigenheid van het door de Verdragen geschapen recht in acht te nemen (zie in die zin advies 1/09, EU:C:2011:123, punten 67 en 83).

De met name in het Handvest erkende grondrechten moeten dus in de Unie worden uitgelegd en toegepast met inachtneming van dit constitutionele kader, dat in de punten 155 tot en met 176 van dit advies in herinnering is gebracht.

Om een standpunt met betrekking tot het verzoek van de Commissie om advies te kunnen innemen, moet het Hof nagaan of de voorgenomen overeenkomst afbreuk kan doen aan de zojuist in herinnering gebrachte specifieke kenmerken van het Unierecht en, zoals de Commissie zelf heeft opgemerkt, aan de autonomie van dat recht wat de uitlegging en de toepassing van de grondrechten betreft, zoals deze worden erkend door het recht van de Unie en met name door het Handvest, en moet het tevens onderzoeken of de door bovengenoemd akkoord vastgelegde institutionele en procedurele mechanismen verzekeren dat de voorwaarden in acht worden genomen waaraan de Verdragen de toetreding van de Unie aan het EVRM hebben onderworpen.