HvJ EU, 21-07-2011, nr. C-159/10, nr. C-160/10

Om te beginnen moet worden nagegaan welke de gevolgen zijn van de omstandigheid dat het door het HBG nagestreefde doel niet precies in deze wet is vermeld en dat dit doel en de context ervan zijn gewijzigd, en worden onderzocht of op verschillende doelstellingen beroep kan worden gedaan.

Allereerst volgt uit de verwijzingsbeslissing dat het HBG het doel van § 50, lid 1, dat de leeftijdsgrens voor ambtenaren in vaste dienst op 65 jaar vaststelt, niet duidelijk preciseert.

In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 niet kan worden afgeleid dat een gebrek aan precisie met betrekking tot het nagestreefde doel van de betrokken regeling automatisch zou uitsluiten dat zij kan worden gerechtvaardigd op grond van deze bepaling. Wanneer een dergelijke precisie ontbreekt, is het van belang dat het onderliggende doel van de betrokken maatregel kan worden bepaald aan de hand van andere elementen, ontleend aan de algemene context van de betrokken maatregel, zodat de legitimiteit ervan en het passende en noodzakelijke karakter van de ter bereiking van dit doel gebruikte middelen door de rechter kunnen worden getoetst (arresten van 16 oktober 2007, Palacios de la Villa, C-411/05, Jurispr. blz. I-8531, punten 56 en 57; 12 januari 2010, Petersen, C-341/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 40, en 12 oktober 2010, Rosenbladt, C-45/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 58).

Met betrekking tot de wijziging van het nagestreefde doel volgt uit de verwijzingsbeslissing dat § 50 HBG aanvankelijk was gebaseerd op het onweerlegbare vermoeden dat iemand na de leeftijd van 65 jaar arbeidsongeschikt is. Ter terechtzitting hebben het Land Hessen en de Duitse regering echter benadrukt dat dit vermoeden niet langer kon worden geacht de grondslag van de leeftijdsgrens te zijn en dat de wetgever had toegegeven dat iemand ook na die leeftijd in staat kan zijn te werken.

Een wijziging van de context van een wet, die inhoudt dat het doel van deze wet wordt gewijzigd, kan op zich niet uitsluiten dat deze een legitiem doel nastreeft in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78.

De omstandigheden kunnen wijzigen en de wet kan toch worden gehandhaafd om andere redenen.

Zo heeft de door de verwijzende rechter aangehaalde omstandigheid dat de leeftijdsgrens is ingevoerd in een tijdvak van volledige werkgelegenheid en vervolgens in een tijdvak van werkloosheid is gehandhaafd, in de onderhavige hoofdgedingen niet alleen kunnen leiden tot een gewijzigde opvatting over de geschiktheid om na de leeftijd van 65 jaar te werken, maar ook tot een wijziging van het nagestreefde doel, zonder daarbij echter uit te sluiten dat dit doel legitiem is.

Met betrekking tot het beroep op verschillende doelstellingen tezelfdertijd volgt uit de rechtspraak dat het naast elkaar bestaan van verschillende doelstellingen niet uitsluit dat er van een legitiem doel in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 sprake is.

Dat was het geval in de zaak die tot voormeld arrest Rosenbladt aanleiding heeft gegeven. In de punten 43 en 45 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat doelstellingen als die waarop de Duitse regering wees, konden worden geacht te behoren tot de in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 vermelde doelstellingen.

De aangevoerde doelstellingen kunnen samenhangen (zie in die zin arrest van 18 november 2010, Georgiev, C-250/09 en C-268/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 45, 46 en 68) of naar belangrijkheid zijn geordend zoals in de zaak die tot voormeld arrest Petersen heeft geleid. Uit de punten 41 en 65 van laatstgenoemd arrest volgt dat de Duitse regering zich primair op een doel en subsidiair op een ander doel had beroepen.

Volgens de verwijzende rechter heeft § 50, lid 1, HBG met name tot doel een ‘gunstige leeftijdsstructuur’ te creëren, die zou worden gevormd door de gelijktijdige aanwezigheid in het betrokken beroep, dat wil zeggen dat van procureurs, van starters op de arbeidsmarkt en van oudere werknemers die zich in een gevorderd stadium van hun carrière bevinden. Het Land Hessen en de Duitse regering betogen dat dit het hoofddoel van die bepaling is. De verplichting om aan 65 jaar met pensioen te gaan, beoogt volgens hen een evenwicht tussen de generaties tot stand te brengen. Daarmee houden drie andere door de verwijzende rechter vermelde doelstellingen verband, te weten de vertrekken en nieuwe aanstellingen efficiënt te plannen, de aanstelling en de bevordering van jonge mensen aan te moedigen en geschillen over de geschiktheid van de werknemer om zijn activiteit na die leeftijd uit te oefenen te voorkomen.

Het Land Hessen en de Duitse regering betogen dat de aanwezigheid in de betrokken overheidsdienst van personeel van verschillende leeftijden het ook mogelijk maakt om de ervaring van oudere werknemers door te geven aan jongere werknemers en om de door jongere werknemers recentelijk verworven kennis mee te delen en daardoor bijdraagt tot een kwalitatief hoogstaande rechterlijke macht.

Volgens de rechtspraak vormt de bevordering van de werkgelegenheid onbetwistbaar een legitiem doel van sociaal beleid of werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, met name wanneer het erom gaat de toegang van jongeren tot de uitoefening van een beroep te bevorderen (arrest Georgiev, reeds aangehaald, punt 45). Het Hof heeft overigens geoordeeld dat het samenleven van verschillende generaties werknemers ook kan bijdragen tot de kwaliteit van de verrichte activiteiten, met name door de uitwisseling van ervaring te bevorderen (zie in die zin, met betrekking tot docenten en onderzoekers, arrest Georgiev, reeds aangehaald, punt 46).

Evenzo kan worden geoordeeld dat de doelstelling, een evenwichtige leeftijdsstructuur tussen jonge en oudere ambtenaren te creëren om nieuwe aanstellingen en de bevordering van jongeren aan te moedigen, het personeelsbeheer te optimaliseren en daarmee eventuele geschillen over de geschiktheid van de werknemer om zijn activiteit na een bepaalde leeftijd uit te oefenen te voorkomen, niet alleen een kwalitatief hoogstaande rechterlijke macht beoogt te waarborgen, maar ook een legitiem doel van het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid kan vormen.

De verwijzende rechter vraagt zich echter af of een maatregel als § 50, lid 1, HBG niet eerder het belang van de werkgever dan het algemeen belang dient. Hij stelt in het bijzonder de vraag of bepalingen die door één Land zijn aangenomen, voor een deel van zijn personeel, in casu de ambtenaren in vaste dienst, waarvan de procureurs deel uitmaken, geen te beperkte groep van personen betreffen om een maatregel te vormen die een doel van algemeen belang nastreeft.

Het Hof heeft geoordeeld dat de doelstellingen die als ‘legitiem’ in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 zijn te beschouwen, doelstellingen zijn van algemeen belang die zich onderscheiden van louter individuele beweegredenen die eigen zijn aan de situatie van de werkgever, zoals de vermindering van de kosten of de verbetering van het concurrentievermogen, zonder dat echter valt uit te sluiten dat een nationale regel, bij het nastreven van die legitieme doelstellingen, de werkgever een zekere mate van flexibiliteit toekent (zie in die zin arrest van 5 maart 2009, Age Concern England, C-388/07, Jurispr. blz. I-1569, punt 46).

Doelstellingen zoals die welke in punt 50 van het onderhavige arrest zijn vermeld, die in het kader van bezorgdheden in verband met het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid met de belangen van alle betrokken ambtenaren rekening houden om een kwalitatief hoogstaande openbare dienst, in casu die van de rechterlijke macht, te verzekeren, kunnen als doelstellingen van algemeen belang worden beschouwd.

Het Hof heeft overigens geoordeeld dat de bevoegde autoriteiten op nationaal, regionaal of sectorniveau de voor het bereiken van een legitieme doelstelling van algemeen belang ingezette middelen moeten kunnen wijzigen, bijvoorbeeld door ze aan te passen aan de ontwikkeling van de werkgelegenheidssituatie in de betrokken lidstaat (arrest Palacios de la Villa, reeds aangehaald, punt 70).

Zo sluit de omstandigheid dat een bepaling op regionaal niveau is vastgesteld, niet uit dat deze een legitiem doel in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 nastreeft. In een staat als de Bondsrepubliek Duitsland kan de wetgever vinden dat het in het belang van alle betrokkenen aan de Länder en niet aan de federale autoriteiten staat om bepaalde onder dat voorschrift vallende wetgevende maatregelen te nemen, zoals die in verband met de pensioenleeftijd van ambtenaren in vaste dienst.

Pensionering die in beginsel verplicht is op de leeftijd van 65 jaar, zoals die welke in § 50, lid 1, HBG is voorzien, moet echter daartoe passend en noodzakelijk zijn.

Met betrekking tot de vraag of een dergelijke maatregel passend is, betogen het Land Hessen en de Duitse regering dat het aantal beschikbare posten in de overheidssector, met name procureursposten, beperkt is, in het bijzonder op de hoogste niveaus. Gelet op budgettaire eisen is de mogelijkheid om nieuwe posten te creëren beperkt. Procureurs zijn, zoals alle ambtenaren, voor het leven benoemd en zij verlaten hun functie slechts uitzonderlijk vrijwillig en vroegtijdig. De vaststelling van een verplichte pensioenleeftijd voor procureurs vormt dan ook het enige middel om de werkgelegenheid op billijke wijze tussen de generaties te verdelen.

Het Hof heeft in het kader van beroepen waarin het aantal beschikbare posten beperkt was, reeds aanvaard dat een wettelijk verplichte pensioenleeftijd de toegang van jongeren tot arbeid vergemakkelijkt (zie in die zin, met betrekking tot gecontracteerde tandartsen, arrest Petersen, reeds aangehaald, punt 70, en, met betrekking tot universiteitsprofessoren, arrest Georgiev, reeds aangehaald, punt 52).

De toegang tot het beroep van procureur in Duitsland is beperkt doordat de leden ervan een bijzondere kwalificatie moeten hebben behaald die vereist dat een studiecyclus en een voorbereidende stage succesvol zijn afgerond. Bovendien zou de intrede van jongeren kunnen worden bemoeilijkt door het feit dat de betrokken ambtenaren voor het leven zijn benoemd.

In die omstandigheden lijkt het niet onredelijk dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat menen dat een maatregel als § 50, lid 1, HBG de mogelijkheid kan bieden om de doelstelling te bereiken die erin bestaat een evenwichtige leeftijdsstructuur in te voeren om het plannen van vertrekken te vergemakkelijken, de bevordering van ambtenaren, met name de jongste ambtenaren, te verzekeren en geschillen die eventueel bij pensioneringen kunnen rijzen te voorkomen.

De lidstaten beschikken over een ruime beoordelingsmarge bij het definiëren van de maatregelen die dat doel kunnen verwezenlijken (zie in die zin arrest Palacios de la Villa, reeds aangehaald, punt 68).

De lidstaten kunnen het in richtlijn 2000/78 vervatte verbod van discriminatie op grond van leeftijd echter niet uithollen. Dat verbod moet worden gelezen tegen de achtergrond van het recht om te werken dat in artikel 15, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt erkend.

Bijgevolg dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de deelneming van oudere werknemers aan het beroepsleven en daarmee het economische, culturele en sociale leven. Wanneer die personen in het beroepsleven blijven, bevordert dit de diversiteit bij de arbeid, een doelstelling die in punt 25 van de considerans van richtlijn 2000/78 wordt erkend. Dit draagt overigens bij tot de persoonlijke ontplooiing en tot de levenskwaliteit van de betrokken werknemers, hetgeen in overeenstemming is met de in de punten 8, 9 en 11 van de considerans van die richtlijn vermelde bezorgdheden van de Uniewetgever.

Het belang bij het actief blijven van die personen moet echter met inachtneming van andere eventueel tegenovergestelde belangen in aanmerking worden genomen. Personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, kunnen de wens hebben zich op dit pensioenrecht te beroepen en hun job te verlaten en dat pensioen te ontvangen in plaats van te blijven werken. Bovendien zouden clausules inzake de automatische beëindiging van arbeidsovereenkomsten van werknemers die de pensioenleeftijd hebben bereikt, in het belang van de verdeling van werk tussen de generaties, de opneming van jonge werknemers in het arbeidsproces kunnen bevorderen.

Bij het bepalen van hun sociaal beleid op basis van politieke, economische, sociale, demografische en/of budgettaire overwegingen, kunnen de betrokken nationale autoriteiten zich dan ook genoodzaakt zien om de duur van het beroepsleven van werknemers te verlengen of om integendeel in vroegtijdige pensionering van werknemers te voorzien (zie arrest Palacios de la Villa, reeds aangehaald, punten 68 en 69). Het Hof heeft geoordeeld dat het aan die autoriteiten staat om het juiste evenwicht te vinden tussen de verschillende betrokken belangen. Daarbij dient echter erop te worden gelet dat niet verder wordt gegaan dan passend en noodzakelijk is voor het bereiken van het nagestreefde legitieme doel (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Palacios de la Villa, punten 69 en 71, en Rosenbladt, punt 44).

In dit verband heeft het Hof aanvaard dat een maatregel waarbij werknemers verplicht met pensioen kunnen moeten gaan wanneer zij de leeftijd van 65 jaar bereiken, kan beantwoorden aan de doelstelling de werkgelegenheid te bevorderen en kan worden geacht geen excessieve inbreuk op de gerechtvaardigde aanspraken van de betrokken werknemers te zijn indien zij recht hebben op een pensioen waarvan de hoogte niet als onredelijk kan worden beschouwd (zie in die zin arrest Palacios de la Villa, reeds aangehaald, punt 73). Met betrekking tot een maatregel waarbij de automatische beëindiging van arbeidsovereenkomsten aan die leeftijd werd opgelegd, in een sector waarin deze maatregel volgens de verwijzende rechter een groot financieel nadeel voor de betrokken werknemers kon veroorzaken, heeft het Hof ook geoordeeld dat deze maatregel niet verder ging dan noodzakelijk was om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, met name aanstellingen te bevorderen. Het Hof heeft rekening gehouden met het feit dat de werknemers de uitkering van hun pensioenrechten konden verkrijgen en tegelijk op de arbeidsmarkt konden blijven en beschermd waren tegen discriminatie op grond van leeftijd (zie in die zin arrest Rosenbladt, reeds aangehaald, punten 73–76).

In de onderhavige hoofdgedingen blijkt uit het dossier dat procureurs in beginsel aan 65 jaar worden gepensioneerd en daarbij een volledig pensioen ontvangen dat ongeveer 72 % van hun laatste salaris bedraagt. Overigens voorziet § 50, lid 3, HBG in de mogelijkheid dat procureurs nog drie jaar blijven werken, tot aan de leeftijd van 68 jaar, indien zij daarom verzoeken en indien het belang van de dienst dit vereist. Tot slot staat het nationale recht er niet aan in de weg dat die personen een andere beroepsactiviteit zonder leeftijdsgrens uitoefenen, zoals die van juridisch adviseur.

Gelet daarop dient te worden geoordeeld dat een maatregel als die in § 50, lid 1, HBG, die voorziet in de pensionering van procureurs wanneer zij de leeftijd van 65 jaar bereiken, niet verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken van het doel, een evenwichtige leeftijdsstructuur te creëren om de aanstelling en de bevordering van jonge werknemers aan te moedigen, het personeelsmanagement te optimaliseren en daarmee geschillen over de geschiktheid van de werknemer om zijn activiteit na een bepaalde leeftijd uit te oefenen te voorkomen.

Voorts wenst de verwijzende rechter ook van het Hof te vernemen of de doelstelling, budgettaire besparingen te realiseren, legitiem is in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78.

Het Land Hessen en de Duitse regering hebben echter betoogd dat § 50, lid 1, HBG volgens hen geen dergelijke doelstelling heeft. Volgens het Land Hessen vindt de omstandigheid dat bepaalde ambtenaren in vaste dienst, in casu procureurs, niet zijn vervangen, haar verklaring in het feit dat deze waren benoemd om aan een uitzonderlijke stijging van bepaalde geschillen op een bepaald tijdstip het hoofd te bieden. Dat Land merkt op dat afgezien van dat schrappen van banen, het aantal procureurs sinds 2006 is gestegen.

In dit verband staat het aan de nationale rechter na te gaan of het HBG onder meer tot doel heeft budgettaire besparingen te realiseren.

Er rust een vermoeden van relevantie op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken (zie met name arrest van 22 juni 2010, Melki en Abdeli, C-188/10 en C-189/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27). In casu blijkt niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het vraagstuk van hypothetische aard is, zodat het Hof de gestelde vraag moet beantwoorden.

Zoals uit punt 65 van het onderhavige arrest blijkt, staat het Unierecht er in het kader van de vaststelling van maatregelen inzake pensioenen niet aan in de weg dat de lidstaten niet alleen met politieke, sociale of demografische overwegingen, maar ook met budgettaire overwegingen rekening houden, voor zover zij daarbij in het bijzonder het algemene verbod van discriminatie op grond van leeftijd in acht nemen.

Weliswaar kunnen budgettaire overwegingen aan de basis liggen van de keuzes van sociaal beleid van een lidstaat en de aard of de omvang van de maatregelen die deze wenst vast te stellen beïnvloeden, maar dergelijke overwegingen kunnen op zich geen legitiem doel in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 vormen.

Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat richtlijn 2000/78 niet in de weg staat aan een wet, zoals het HBG, die voorziet in de verplichte pensionering van ambtenaren in vaste dienst, in casu procureurs, wanneer zij de leeftijd van 65 jaar bereiken, maar hun tegelijk de mogelijkheid biedt om maximaal tot de leeftijd van 68 jaar te blijven werken indien het belang van de dienst dit vereist, voor zover deze wet tot doel heeft een evenwichtige leeftijdsstructuur te creëren om de aanstelling en de bevordering van jonge werknemers aan te moedigen, het personeelsmanagement te optimaliseren en daarmee eventuele geschillen over de geschiktheid van de werknemer om zijn activiteit na een bepaalde leeftijd uit te oefenen te voorkomen, en zij het mogelijk maakt dit doel met passende en noodzakelijke middelen te bereiken.