HvJ EU, 11-02-2010, nr. C-541/08

De Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, hebben op 21 juni 1999 zeven overeenkomsten gesloten, waaronder de overeenkomst over het vrije verkeer van personen (hierna: ‘overeenkomst’). Deze zeven overeenkomsten werden bij besluit 2002/309/EG, Euratom van de Raad en de Commissie van 4 april 2002 (PB L 114, blz. 1), in naam van de Gemeenschap goedgekeurd en zijn op 1 juni 2002 in werking getreden.

Volgens de preambule van de overeenkomst waren de overeenkomstsluitende partijen bij de sluiting van deze overeenkomst ‘[e]rvan overtuigd […] dat het vrije verkeer van personen op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij een belangrijke voorwaarde is voor de harmonieuze ontwikkeling van hun betrekkingen, [en] [v]astbesloten het vrije onderlinge verkeer van personen tot stand te brengen, daarbij uitgaande van de bepalingen die in de Europese Gemeenschap worden toegepast’.

Artikel 1 van de overeenkomst, met als titel ‘Doel’, bepaalt als volgt:

Artikel 5, lid 1, van de overeenkomst, met als titel ‘Dienstverleners’, luidt als volgt:

Artikel 17 van bijlage I bij de overeenkomst, met als titel ‘Dienstverleners’, bepaalt:

Artikel 18 van bijlage I bepaalt als volgt:

Afdeling VI van bijlage I, met als titel ‘Verwerving van onroerend goed’ bevat slechts één artikel, namelijk artikel 25, dat als volgt luidt:

De §§ 53 en 57 van het Grundbuchgesetz [Oostenrijkse federale kadasterwet] bepalen dat de houder van een eigendomsrecht op een onroerend goed kan verlangen dat zijn recht in het kadaster wordt ingeschreven en dat andere inschrijvingen betreffende het onroerend goed waarop hij een eigendomsrecht heeft, worden doorgehaald.

§ 1, lid 1, van het Wiener Ausländergrunderwerbsgesetz [wet van de deelstaat Wenen inzake de verwerving van onroerend goed door buitenlanders] (Wiener Landesgesetzblatt 1998/11 van 3 maart 1998; hierna: ‘WrAuslGEG’), in werking getreden op 4 maart 1998, luidt als volgt:

§ 2 van deze wet bepaalt:

Volgens § 3, lid 2, van deze wet is § 1 onder andere niet van toepassing op natuurlijke en rechtspersonen die de door het recht van de Unie en de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte verleende vrijheden genieten, en overeenkomstig § 3, lid 3, ‘voor zover andere internationale verplichtingen daaraan in de weg staan’.

§ 5 van deze wet bepaalt:

Het vereiste van een negatieve verklaring wanneer de verwerving van een recht op een onroerend goed door een buitenlander van de vergunningplicht is vrijgesteld, werd op 4 maart 1998 ingevoerd bij het WrAuslGEG. Door dit laatste werd vanaf deze datum het Wiener Landesgesetz betreffend den Grunderwerb durch Ausländer in Wien [wet van de deelstaat Wenen inzake de verkrijging van onroerend goed door buitenlanders in Wenen] van 1967 (Wiener Landesgesetzblatt 1967/33; hierna: ‘AuslGEG’) ingetrokken.

Overeenkomstig het AuslGEG was de verwerving van eigendom (mede-eigendom) van onroerende goederen door buitenlanders in beginsel onderworpen aan een vergunningplicht. Het begrip ‘buitenlander’ omvatte ook rechtspersonen waarin een meerderheidsbelang werd gehouden door buitenlanders, en voor de inschrijving in het kadaster moest het vergunningsbesluit worden voorgelegd. Het verschil tussen het stelsel van het AuslGEG en het huidige stelsel is dat het Grundbuchsgericht volgens de eerdere wet zelf het bestaan mocht nagaan van een wettelijke uitzondering ten gunste van de verkrijger van onroerende eigendom, maar niet bevoegd was tot opheldering van feitelijke vragen. Degene die om inschrijving verzocht diende derhalve met behulp van officiële stukken te bewijzen dat hij voldeed aan de feitelijke voorwaarden voor een vergunningvrije verwerving. Een ‘negatieve verklaring’ was dus niet vereist.

Volgens het huidige stelsel is de daartoe bevoegde instantie niet het Grundbuchsgericht, maar de gemeentelijke autoriteit. Deze autoriteit dient op verzoek van de koper, die al het nodige bewijs moet overleggen, schriftelijk te bevestigen dat werd voldaan aan de voorwaarden voor vrijstelling van het vergunningvereiste en hem daartoe de in § 5, lid 4, WrAuslGEG bedoelde ‘negatieve verklaring’ afgeven.

De vraag of de bepalingen van de overeenkomst aldus kunnen worden uitgelegd dat zij eveneens van toepassing zijn op rechtspersonen, is wat specifiek het recht van vestiging betreft gerezen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 12 november 2009, Grimme (C-351/08, Jurispr. blz. I-00000).

In dit arrest overwoog het Hof in limine dat de overeenkomst is ondertekend nadat de Zwitserse Bondsstaat op 6 december 1992 de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) had afgewezen en dat deze staat door zijn weigering het project verwierp van een geïntegreerd economisch geheel met één enkele markt, gebaseerd op gemeenschappelijke regels voor de leden ervan, en koos voor het sluiten van bilaterale overeenkomsten met de Unie en haar lidstaten op bepaalde gebieden (zie in die zin arrest Grimme, reeds aangehaald, punt 27).

Als gevolg daarvan oordeelde het Hof dat de Zwitserse Bondsstaat niet is toegetreden tot de interne markt van de Unie en dat bijgevolg de uitlegging die werd gegeven aan de bepalingen van het Unierecht over die markt niet automatisch kan worden getransponeerd op de uitlegging van de overeenkomst, behoudens uitdrukkelijke bepalingen in die zin in de overeenkomst zelf (zie in die zin arrest Grimme, reeds aangehaald, punten 27 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Vervolgens heeft het Hof benadrukt dat de in artikel 1 omschreven doelstellingen van de overeenkomst volgens de tekst van deze bepaling zijn vastgesteld in het belang van de onderdanen van de lidstaten en van de Zwitserse Bondstaat, dus natuurlijke personen, en dat alle in de overeenkomst bedoelde groepen personen, onderdanen van de lidstaten en van Zwitserland, behalve de dienstverrichters en de ontvangers van diensten, naar hun aard veronderstellen dat het natuurlijke personen betreft (zie in die zin arrest Grimme, reeds aangehaald, punten 33 en 34).

Het Hof kwam tot de vaststelling dat, behalve de artikelen 5, lid 1, van de overeenkomst en 18 van bijlage I bij de overeenkomst, die vennootschappen een bepaald recht tot het verrichten van diensten verlenen, geen enkele bepaling van deze overeenkomst of van de bijlage een recht aan rechtspersonen verleent (zie in die zin arrest Grimme, reeds aangehaald, punt 35).

Na te hebben vastgesteld dat de overeenkomst het recht van vestiging op het grondgebied van een overeenkomstsluitende partij voorbehoudt aan de zelfstandige die onderdaan is van een lidstaat van de Unie of de Zwitserse Bondstaat, en dat artikel 1, sub a, van de overeenkomst het recht van vestiging als zelfstandige uitdrukkelijk uitsluitend toekent aan natuurlijke personen, oordeelde het Hof dat niet kan worden gesteld dat rechtspersonen krachtens de overeenkomst hetzelfde recht van vestiging als natuurlijke personen genieten (zie in die zin arrest Grimme, reeds aangehaald, punten 36, 37 en 39).

Deze uitlegging van de overeenkomst door het Hof in het arrest Grimme, reeds aangehaald, en met name het erin vermelde principiële standpunt inzake de omvang van het recht van vestiging in het kader van de overeenkomst, gelden eveneens voor de beoordeling van deze zaak.

De in casu gestelde vraag betreft het recht van een op het grondgebied van een overeenkomstsluitende partij gevestigde rechtspersoon die in handen is van rechtspersonen die vallen onder het recht van een andere overeenkomstsluitende partij, om een onroerende goed te verwerven dat gelegen is op het grondgebied van eerstgenoemde overeenkomstsluitende partij.

In dit verband moet worden benadrukt dat het beroep op artikel 48 EG, in die zin dat vennootschappen ter zake van de vrijheid van vestiging worden gelijkgesteld met natuurlijke personen, in casu niet relevant is. Er zij immers aan herinnerd dat de uitlegging van de bepalingen van het Unierecht, met inbegrip van de verdragsbepalingen inzake de interne markt, niet automatisch kan worden toegepast op de uitlegging van de overeenkomst, en dat de rechtspersonen op grond van de overeenkomst hoe dan ook geen recht van vestiging genieten.

Artikel 25 van bijlage I bij de overeenkomst inzake de verwerving van onroerende goederen vermeldt als houders van de rechten op dat gebied de ‘onderdaan van een overeenkomstsluitende partij die een verblijfsrecht geniet’ en de ‘grensarbeider’.

Bijgevolg blijkt uit de bewoordingen van de bepalingen van dit artikel 25 ondubbelzinnig dat de in de bepalingen bedoelde groepen personen die het recht in kwestie genieten, geacht worden natuurlijke personen te zijn die dit recht uitoefenen in het kader van hun recht op vrij verkeer.

Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 25 van bijlage I bij de overeenkomst aldus moet worden uitgelegd dat de gelijkstelling met nationale onderdanen die ter zake van de verwerving van onroerende goederen is voorgeschreven, alleen geldt voor natuurlijke personen.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 64, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat nationale bepalingen als die van het WrAuslGEG, die voorschrijven dat buitenlanders in de zin van deze wet in geval van de verwerving van onroerende goederen houder van een vergunning voor die verwerving moeten zijn of een verklaring moeten overleggen dat de bij deze wet voorziene voorwaarden voor een vrijstelling van het vergunningvereiste vervuld zijn, in de verhouding met de Zwitserse Bondstaat als derde land, een geoorloofde beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormen.

Hoewel de vraag zoals door de verwijzende rechter geformuleerd, alleen de door de bevoegde gemeentelijke instantie af te leveren verklaring betreft waarin wordt bevestigd dat vrijstelling van bovenvermeld vereiste wordt genoten, vloeit het vereiste van een dergelijke verklaring voort uit de aan buitenlanders opgelegde basisverplichting een vergunning te verkrijgen om een onroerend goed te kunnen verwerven. Bijgevolg moet de toetsing door het Hof tot die basisverplichting worden uitgebreid.

Overeenkomstig artikel 64, lid 1, VWEU doet het verbod op beperkingen van het vrije kapitaalverkeer in de zin van artikel 63 VWEU, geen afbreuk aan de toepassing op derde landen van beperkingen die op 31 december 1993 bestaan uit hoofde van het nationale recht of het Unierecht inzake het kapitaalverkeer naar of uit dergelijke landen in verband met directe investeringen, met inbegrip van, onder andere, investeringen in onroerende goederen.

Er dient dus te worden onderzocht, of de beperkingen uit de bovenvermelde bepalingen van het WrAuslGEG kunnen worden beschouwd als beperkingen die op 31 december 1993 bestonden, nu die wet na deze datum, namelijk op 4 maart 1998, in werking is getreden.

In dit verband zij opgemerkt dat volgens de rechtspraak van het Hof aan de voorwaarde van artikel 64, lid 1, VWEU inzake op 31 december 1993 ten opzichte van derde landen bestaande beperkingen werd voldaan, indien een na deze datum vastgestelde nationale regeling bepalingen bevat die op de voornaamste punten identiek zijn aan de vroegere op deze datum bestaande wettelijke regeling. Aan deze voorwaarde werd niet voldaan indien de na deze datum vastgestelde bepalingen op een andere hoofdgedachte berusten dan het vroegere recht en nieuwe procedures invoeren (zie in die zin arrest van 24 mei 2007, Holböck, C-157/05, Jurispr. blz. I-4051, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Blijkens het bij het Hof ingediende dossier, was het reeds onder de Oostenrijkse regeling die gold op 31 december 1993, namelijk het AuslGEG, voor buitenlanders in de zin van deze regeling, met inbegrip van vennootschappen, niet mogelijk vrij eigendom of mede-eigendom te verwerven van in de deelstaat Wenen gelegen onroerende goederen. Dit was alleen mogelijk indien was voldaan aan de basisverplichting een vergunning te verkrijgen, waarvan de betrokkene kon worden vrijgesteld indien hij het bewijs leverde dat hij onder uitzonderingsbepalingen viel, bijvoorbeeld in het kader van internationale verplichtingen van de Republiek Oostenrijk.

Het begrip ‘buitenlander’ omvatte reeds rechtspersonen waarin een meerderheidsbelang door buitenlanders werd gehouden, en voor de inschrijving in het kadaster moest het besluit tot vergunningverlening of bewijs van een wettelijke uitzondering worden overgelegd.

Het verschil tussen de vroegere en de huidige regeling is dat de bevoegde instantie die het bestaan van een wettelijke vrijstelling van de vergunningplicht mocht bevestigen vroeger het Grundbuchsgericht was en nu de instantie van de gemeente waar het betrokken onroerend goed zich bevindt. Laatstgenoemde moet op verzoek van de koper nagaan of de voorwaarden voor het verkrijgen van een vrijstelling vervuld zijn en indien dit het geval is, de in § 5, lid 4, WrAuslGEG vermelde ‘negatieve verklaring’ afleveren.

Niet betwist wordt echter dat zowel volgens de vroegere wettelijke regeling, als volgens het WrAuslGEG, een buitenlander slechts een onroerend goed in Oostenrijk kan verwerven mits vooraf een vergunning wordt verkregen. Bijgevolg moet de verplichting voor een buitenlandse vennootschap, zoals FIAG, om vooraf een vergunning te verkrijgen worden geacht te zijn toegestaan op grond van artikel 64, lid 1, VWEU.

De procedurele wijzigingen waar de verwijzingsbeslissing naar verwijst, betreffen alleen de verwervingen van onroerende goederen door buitenlanders die binnen het nationale regelgevingskader een vrijstelling kunnen genieten. Nu een vennootschap als FIAG echter zowel op grond van de oude wet als op grond van het WrAuslGEG als een buitenlander wordt beschouwd die met het oog op de verwerving van een onroerend goed in Oostenrijk geen vrijstelling kan krijgen, zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag in punt 37 van het onderhavige arrest en uit het voorgaande punt van dit arrest, kunnen de procedurele wijzigingen die bij het WrAuslGEG werden ingevoerd, geen invloed hebben op de oplossing van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde geschil.

Voor het geval twijfel zou blijven bestaan over de werkingssfeer van de in het nationale regelingskader voorziene vrijstellingen, moet in elk geval worden vastgesteld dat de verschillen die bestaan tussen de van kracht zijnde regeling en de vroegere wettelijke regeling, namelijk de aanwijzing van de bevoegde instantie die het bestaan van de vrijstelling bevestigt en de te volgen procedure, beperkt blijven tot modaliteiten die de kern van de toepasselijke regeling niet raken. Deze kern is het basisvereiste voor buitenlanders een vergunning te verkrijgen om tot de verwerving van onroerende goederen te kunnen overgaan en de verplichting te bewijzen dat de voorwaarden voor een vrijstelling zijn vervuld. De van kracht zijnde regeling berust dus niet op een andere hoofdgedachte dan de vorige regeling en voorziet niet in wezenlijk nieuwe procedures.

Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord, dat artikel 64, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de bepalingen van het WrAuslGEG, die voorschrijven dat buitenlanders in de zin van deze wet in geval van verwerving van onroerende goederen in de deelstaat Wenen houder van een vergunning voor die verwerving moeten zijn of een verklaring moeten overleggen dat de bij deze wet voorziene voorwaarden voor een vrijstelling van het vergunningvereiste vervuld zijn, in de verhouding met de Zwitserse Bondstaat als derde land, een geoorloofde beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormen.