Tekst

Deze mededeling is een actualisering van het beleid van de Commissie ten aanzien van staatssteun in de vorm van garanties. Doel ervan is de lidstaten preciezere aanwijzingen te geven over de beginselen waarop de Commissie haar uitlegging van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag en de toepassing ervan op staatsgaranties wil baseren. Deze beginselen zijn momenteel vastgelegd in de Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (1). De ervaring die sinds 2000 met de toepassing van die mededeling is opgedaan, lijkt erop te wijzen dat het beleid van de Commissie op dit gebied wellicht aan herziening toe is. In dat verband wil de Commissie herinneren aan haar recente beschikkingspraktijk in diverse specifieke zaken (2) wat betreft de noodzaak een individuele beoordeling te verrichten van de verliesrisico's die aan elke garantie in het kader van regelingen zijn verbonden. Verder is de Commissie voornemens haar beleid terzake zo transparant mogelijk te maken, zodat haar beslissingen voorspelbaar zijn en een gelijke behandeling wordt gewaarborgd. Met name wil de Commissie voor kleine en middelgrote ondernemingen (hierna ‘kmo's’ genoemd) en voor de lidstaten een ‘safe harbour’ creëren door van tevoren op basis van de financiële rating van een bepaalde onderneming het minimumbedrag vast te stellen dat haar voor een staatsgarantie in rekening moet worden gebracht, opdat deze niet als steun in de zin van artikel 87, lid 1 van het Verdrag wordt aangemerkt. Evenzo kan een premie die lager uitvalt dan dat minimum, als een steunbestanddeel worden beschouwd.

Garanties houden meestal verband met een lening of met een andere financiële verplichting van een kredietnemer jegens een kredietgever. Het kan daarbij gaan om individuele garanties of om maatregelen in het kader van een garantieregeling.

Toch kunnen er diverse soorten garanties bestaan, afhankelijk van hun rechtsgrondslag, het soort transactie dat zij dekken, de looptijd ervan enz. Zonder hier een uitputtende lijst te willen geven, kunnen de volgende soorten garanties worden onderscheiden:

Met name in dat laatste geval leidt het ontbreken van de nodige juridische of boekhoudkundige gegevens vaak tot zeer beperkte traceerbaarheid. Dit geldt zowel voor de begunstigde als voor de staat of de overheidsinstantie die de garantie verstrekt — en daardoor ook voor de informatie die voor derden beschikbaar is.

In deze mededeling wordt verstaan onder:

De punten 3 en 4 van deze mededeling zijn zo opgezet dat zij rechtstreeks kunnen worden toegepast op garanties die met een specifieke financiële transactie, zoals een lening, verband houden. Volgens de Commissie moet vooral juist in deze gevallen worden uitgemaakt of garanties al dan niet als staatssteun moeten worden aangemerkt, doordat zij zo vaak voorkomen en doordat zij doorgaans ook kunnen worden gekwantificeerd.

Aangezien de door een garantie gedekte transactie veelal een lening is, wordt in deze mededeling de term ‘kredietnemer’ gebruikt om de voornaamste begunstigde van de garantie aan te duiden en de term ‘kredietgever’ voor de instantie waarvan het risico dankzij de staatsgarantie wordt verminderd. Het gebruik van deze beide specifieke termen is ook bedoeld om de theoretische onderbouwing van deze tekst beter te helpen begrijpen; het basisbeginsel van een lening wordt immers algemeen begrepen. Toch betekent een en ander niet dat de punten 3 en 4 uitsluitend op leninggaranties van toepassing zijn. Zij gelden voor alle garanties waarbij een vergelijkbare overdracht van risico's plaatsvindt, zoals investeringen in de vorm van risicodragend vermogen, mits met het desbetreffende risicoprofiel (zoals onder meer het mogelijke ontbreken van zekerheidsstelling) rekening wordt gehouden.

Deze mededeling is van toepassing op alle economische sectoren, daaronder begrepen de landbouw, de visserij en het vervoer, onverminderd specifieke regels betreffende garanties in de betrokken sector.

Deze mededeling is niet van toepassing op exportkredietgaranties.

Wanneer andere vormen van garanties (zie punt 1.2) een overdracht van risico's aan de garant inhouden en niet één of meer van de in punt 1.3 bedoelde specifieke kenmerken vertonen (zoals verzekeringsgaranties), vindt een individuele beoordeling plaats waarbij, voor zover nodig, de toepasselijke punten van deze mededeling of de hierin beschreven methodieken worden toegepast.

Deze mededeling is van toepassing onverminderd artikel 295 van het Verdrag en laat dus de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet. De Commissie staat neutraal tegenover openbare of particuliere eigendom.

Meer bepaald is het enkele feit dat een onderneming grotendeels in handen van de overheid is, op zich niet voldoende om van een staatsgarantie te spreken, mits er geen expliciete of impliciete garantie-elementen zijn.

Krachtens artikel 87, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Deze algemene criteria gelden ook voor garanties. Evenals voor andere vormen van potentiële steun kunnen rechtstreeks door de staat — zijnde centrale, regionale of lokale overheden — verstrekte garanties, maar ook garanties die door andere door de staat gecontroleerde lichamen, zoals ondernemingen, uit staatsmiddelen worden toegekend en die aan de overheid zijn toe te rekenen (3), staatssteun vormen.

Om eventuele twijfel weg te nemen, dient het begrip staatsmiddelen te worden verduidelijkt ten aanzien van staatsgaranties. Het voordeel van een staatsgarantie is dat het daaraan verbonden risico door de staat wordt gedragen. Dat de staat dit risico draagt, zou normaal gesproken door een passende premie moeten worden vergoed. Wanneer de staat geheel of gedeeltelijk van een dergelijke premie afziet, is er zowel een voordeel voor de onderneming als een derving van middelen door de staat. Ook wanneer blijkt dat de staat nimmer een betaling uit hoofde van een verstrekte garantie dient te verrichten, kan er toch sprake zijn van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. De steun wordt immers verleend op het tijdstip dat de garantie wordt toegekend en niet op het tijdstip waarop de garantie wordt aangesproken of waarop betalingen uit hoofde van de garantie plaatsvinden. Of een garantie al dan niet staatssteun vormt, en zo ja, wat dan het bedrag van die steun is, moet derhalve worden beoordeeld op het tijdstip waarop de garantie wordt verstrekt.

In dit verband wijst de Commissie erop dat de toetsing aan de staatssteunregels niet vooruitloopt op het onderzoek naar de verenigbaarheid van een bepaalde maatregel met andere Verdragsbepalingen.

Gewoonlijk is de kredietnemer de begunstigde van de steun. Zoals in punt 2.1 werd aangegeven, dient het dragen van risico normaal gesproken door een passende premie te worden vergoed. Wanneer de kredietnemer geen of een lage premie betaalt, verkrijgt hij een voordeel. Vergeleken met een situatie zonder garantie, kan de kredietnemer dankzij de staatsgarantie voor een lening immers betere financiële voorwaarden krijgen dan de voorwaarden die doorgaans op de financiële markten voorhanden zijn. In de regel kan de kredietnemer dankzij de staatsgarantie een lagere rente krijgen en/of moet hij minder zekerheden stellen. In sommige gevallen zou de kredietnemer zonder een staatsgarantie geen financiële instelling bereid vinden hem op welke voorwaarden dan ook een lening te verstrekken. Staatsgaranties kunnen dus de oprichting van nieuwe bedrijven helpen te stimuleren en bepaalde ondernemingen in staat stellen middelen aan te trekken om nieuwe activiteiten op te zetten. Evenzo kan een staatsgarantie een onderneming in moeilijkheden helpen haar activiteiten voort te zetten in plaats van dat deze verdwijnt of wordt geherstructureerd, hetgeen mededingingsdistorsies kan doen ontstaan.

Wanneer een door de staat verstrekte individuele garantie of een door de staat opgezette garantieregeling een onderneming geen voordeel oplevert, vormt de garantie of garantieregeling ook geen staatssteun.

In dat verband heeft het Hof in recente arresten bevestigd (4) dat, wil de Commissie kunnen uitmaken of via een garantie of garantieregeling steun wordt verleend, zij haar beoordeling dient te baseren op het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie. Daarom dient rekening te worden gehouden met de mogelijkheden waarover een begunstigde onderneming daadwerkelijk beschikt om via de kapitaalmarkt gelijkwaardige financiële middelen aan te trekken. Er is immers geen sprake van staatssteun wanneer een nieuwe financieringsbron beschikbaar komt tegen voorwaarden die voor een onder normale voorwaarden van een in een markteconomie handelende particuliere investeerder aanvaardbaar zouden zijn (5).

Om het eenvoudiger te maken na te gaan of bij een bepaalde garantiemaatregel het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie is nageleefd, zet de Commissie in dit punt een aantal voorwaarden uiteen die voldoende zijn om uit te sluiten dat er van steun sprake is. Individuele garanties worden behandeld in punt 3.2, met een eenvoudigere optie voor kmo's in punt 3.3. Garantieregelingen worden behandeld in punt 3.4, met een eenvoudigere optie voor kmo's in punt 3.5.

Wat een individuele staatsgarantie betreft, is de Commissie van oordeel dat de naleving van elk van de voorwaarden a) tot en met d) voldoende is om de aanwezigheid van staatssteun te kunnen uitsluiten.

Bij wijze van uitzondering kan de Commissie, ingeval de kredietnemer een kmo is (10), in afwijking van punt 3.2, onder d), instemmen met een vereenvoudigde beoordeling om na te gaan of met een kredietgarantie al dan niet steun is gemoeid. In dat geval, en mits alle overige voorwaarden van punt 3.2, onder a), b) en c), zijn vervuld, wordt een staatsgarantie geacht geen steun te vormen indien voor het daadwerkelijk door de staat gegarandeerde bedrag de in de onderstaande tabel genoemde minimumjaarpremie (‘safe harbour-premie’ (11)) in rekening wordt gebracht op basis van de rating van de kredietnemer (12).

De safe harbour-premies gelden voor het bedrag waarvoor aan het begin van elk betrokken jaar daadwerkelijk door de staat een garantie of tegengarantie wordt verstrekt. Deze moeten worden beschouwd als een minimum dat geldt voor een onderneming waarvan de rating ten minste gelijk is aan die in bovenstaande tabel waarvoor aan het begin van elk betrokken jaar daadwerkelijk door de staat een garantie of tegengarantie wordt verstrekt. Deze moeten worden beschouwd als een minimum dat geldt voor een onderneming waarvan de rating ten minste gelijk is aan die in bovenstaande tabel (13).

In geval van een vooraf betaalde, eenmalige garantiepremie wordt de kredietgarantie geacht vrij van steun te zijn indien deze ten minste gelijk is aan de contante waarde van de toekomstige garantiepremies als hierboven aangegeven, waarbij als disconteringpercentage het overeenkomstige referentiepercentage wordt gebruikt (14).

Zoals in bovenstaande tabel is aangegeven, kunnen ondernemingen met een rating die overeenstemt met CCC/Caa of lager, niet voor deze vereenvoudigde methodiek in aanmerking komen.

Voor kmo's zonder kredietverleden of waarvan de rating niet op grond van een balansbenadering wordt bepaald, zoals bepaalde special-purpose-entiteiten of startende ondernemingen, wordt de safe harbour-premie op 3,8 % bepaald; deze premie kan nimmer lager zijn dan de premie die voor de moederonderneming of moederondernemingen zou gelden.

Deze marges kunnen van tijd tot tijd worden herzien in het licht van de marktsituatie.

In het geval van een staatsgarantieregeling is er volgens de Commissie geen sprake van staatssteun wanneer aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:

Gezien de specifieke situatie van kmo's en teneinde hun gemakkelijker toegang tot financiering te geven, met name door een beroep te doen op garantieregelingen, bestaan er voor dit soort ondernemingen twee specifieke mogelijkheden:

De voorwaarden om van een van beide regels te kunnen gebruikmaken, zijn als volgt vastgesteld:

Indien niet aan een van de in de punten 3.2 tot en met 3.5 genoemde voorwaarden is voldaan, betekent dit niet dat de bewuste garantie of garantieregeling automatisch als staatssteun wordt aangemerkt. Indien er enige twijfel over bestaat of een voorgenomen garantie of garantieregeling staatssteun vormt, moet deze bij de Commissie worden aangemeld.

Wanneer een individuele garantie of een garantieregeling niet aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voldoet, wordt deze geacht staatssteun te behelzen. Het staatssteunbestanddeel dient daarom te worden gekwantificeerd, om te kunnen nagaan of de steun op grond van een bepaalde afwijking van de staatssteunvoorschriften verenigbaar kan worden verklaard. In beginsel wordt het staatssteunbestanddeel geacht het verschil te zijn tussen de passende marktprijs van de individueel of via een regeling verstrekte garantie en de daadwerkelijk voor die maatregel betaalde prijs.

De daaruit resulterende jaarlijkse subsidie-equivalenten in geld dienen aan de hand van het referentiepercentage tot hun actuele waarde te worden gedisconteerd en vervolgens te worden samengeteld om tot het totale subsidie-equivalent te komen.

Bij het berekenen van het steunbestanddeel in een garantie besteedt de Commissie bijzondere aandacht aan de volgende elementen:

Voor een individuele garantie dient het subsidie-equivalent van een garantie in geld te worden berekend als het verschil tussen de marktprijs van de garantie en de feitelijk betaalde prijs.

Wanneer de markt voor het betrokken soort transactie geen garanties biedt, is er voor de garantie geen marktprijs voorhanden. In dat geval dient het steunbestanddeel op dezelfde wijze te worden berekend als bij het subsidie-equivalent van een zachte lening, namelijk als het verschil tussen de specifieke marktrente die de onderneming zonder de garantie had moeten betalen, en het rentepercentage dat dankzij de staatsgarantie wordt betaald, rekening houdend met eventueel betaalde premies. Ingeval er geen marktrentepercentage voorhanden is en de lidstaat het referentiepercentage als maatstaf wil gebruiken, benadrukt de Commissie dat de voorwaarden van de mededeling over referentiepercentages (21) gelden voor het berekenen van de steunintensiteit van een individuele garantie. Dit betekent dat de nodige aandacht moet gaan naar de verhoging bovenop het basispercentage, om rekening te houden met het desbetreffende risicoprofiel dat samenhangt met de gedekte transactie, de onderneming die de garantie krijgt en de gestelde zekerheden.

Voor kmo's kan ook het in punt 3.3 uiteengezette vereenvoudigde beoordelingssysteem worden toegepast. In dat geval wordt, indien de premie voor een bepaalde garantie niet overeenstemt met de waarde die in die ratingklasse als minimum geldt, het verschil tussen de minimumwaarde en de berekende premie als steun beschouwd. Loopt de garantie over meer dan één jaar, dan worden de jaarlijkse tekorten verdisconteerd aan de hand van het desbetreffende referentiepercentage (22).

Alleen in gevallen waarvoor duidelijke bewijzen voorhanden zijn en die door de betrokken lidstaat naar behoren zijn gemotiveerd, kan de Commissie een afwijking van deze regels accepteren. In dergelijke gevallen moet echter nog steeds een op het risico gebaseerde benadering worden gevolgd.

Voor garantieregelingen is het subsidie-equivalent in geld van elke garantie in het kader van een regeling het verschil tussen de daadwerkelijk in rekening gebrachte premie (als dat al het geval is) en de premie die in rekening had moeten worden gebracht in een gelijkwaardige regeling die geen steunregeling is en die in overeenstemming met de voorwaarden van punt 3.4 is opgezet. Voornoemde theoretische premies waarvoor het steunbestanddeel wordt berekend, dienen daarom de normale aan de garantie verbonden risico's te dekken, alsmede de beheers- en kapitaalkosten (23). Deze berekeningswijze van het subsidie-equivalent is bedoeld om ervoor te zorgen dat ook op middellange en lange termijn de totale in het kader van de regeling verleende steun gelijk is aan het bedrag dat door de overheden wordt geïnjecteerd om het tekort van de regeling te dekken.

Aangezien bij staatsgarantieregelingen de specifieke kenmerken van de individuele gevallen op het tijdstip waarop de regeling moet worden beoordeeld, misschien niet bekend zijn, moet het steunbestanddeel worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van de regeling.

Steunbestanddelen in garantieregelingen kunnen ook worden berekend aan de hand van de methodieken die de Commissie, na aanmelding ervan op grond van een staatssteunverordening zoals Verordening (EG) nr. 1628/2006 van de Commissie van 24 oktober 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op nationale regionale investeringssteun (24) of Verordening (EG) nr. 1857/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 70/2001 (25), reeds heeft geaccepteerd, mits de goedgekeurde methodiek uitdrukkelijk is gericht op het desbetreffende soort garanties en de onderliggende transacties.

Alleen in gevallen waarvoor duidelijke bewijzen voorhanden zijn en die door de betrokken lidstaat naar behoren zijn gemotiveerd, kan de Commissie een afwijking van deze regels accepteren. In dergelijke gevallen moet echter nog steeds een op het risico gebaseerde benadering worden gevolgd.

De beide in punt 3.5 uiteengezette vereenvoudigde mogelijkheden voor kmo-garantieregelingen kunnen ook worden gebruikt voor het berekenen van het steunbestanddeel. De voorwaarden om van een van beide regels te kunnen gebruikmaken, zijn als volgt vastgesteld:

Staatsgaranties die binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het Verdrag vallen, moeten door de Commissie worden onderzocht, om na te gaan of zij al dan niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn. De begunstigde van de steun moet worden geïdentificeerd alvorens de verenigbaarheid van de steun kan worden beoordeeld.

Of deze steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, zal door de Commissie volgens dezelfde regels worden onderzocht als die welke worden toegepast op steunmaatregelen in andere vorm. De concrete criteria voor de verenigbaarheidstoets zijn door de Commissie in kaderregelingen en richtsnoeren betreffende horizontale, regionale en sectorale steun toegelicht en uiteengezet (30). Bij het onderzoek wordt met name rekening gehouden met de steunintensiteit, de kenmerken van de begunstigden en de nagestreefde doeleinden.

De Commissie aanvaardt garanties slechts indien aan het beroep op die garanties contractueel specifieke voorwaarden zijn verbonden die zover kunnen gaan als een verplichte faillietverklaring van de begunstigde onderneming, of een soortgelijke procedure. Deze voorwaarden moeten tussen de partijen worden overeengekomen wanneer de garantie voor het eerst wordt toegekend. Indien een lidstaat de garantie tegen andere voorwaarden wil inzetten dan die welke aanvankelijk bij de toekenning van de garantie waren overeengekomen, beschouwt de Commissie een beroep op de garantie als een invoering van een nieuwe steunmaatregel die overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag moet worden aangemeld.