HvJ EU, 10-04-2018, nr. C-191/16

Romano Pisciotti, een Italiaans staatsburger die sinds 2007 verdacht wordt van deelneming aan een mededingingsbeperkende afspraak in de Verenigde Staten, is het voorwerp geweest van een verzoek om uitlevering met het oog op strafvervolging dat uitging van de autoriteiten van de Verenigde Staten van Amerika.

Het United States District Court for the Southern District of Florida in Fort Lauderdale (federale rechter van de Verenigde Staten van Amerika van het zuidelijke district van de staat Florida te Fort Lauderdale) heeft op 26 augustus 2010 een aanhoudingsbevel tegen hem uitgevaardigd, en op die datum heeft de ‘grand jury’ van diezelfde rechterlijke instantie tegen hem ook een akte van beschuldiging uitgebracht. Pisciotti werd ervan beschuldigd dat hij deel had uitgemaakt van een werkgroep die bestond uit commerciële vertegenwoordigers van de bedrijven die slangen voor maritieme toepassingen vervaardigden. Die bedrijven hadden tussen 1999 en eind 2006 de mededinging verstoord door de markt voor de verkoop van die slangen in Florida (Verenigde Staten) en elders onderling te verdelen.

Op 17 juni 2013 werd Pisciotti bij een tussenlanding van zijn vlucht van Nigeria naar Italië op de luchthaven van Frankfurt am Main (Duitsland) aangehouden door agenten van de Duitse federale politie.

Op 18 juni 2013 werd Pisciotti voor het Amtsgericht Frankfurt am Main (rechter in eerste aanleg Frankfurt am Main, Duitsland) gebracht met het oog op de behandeling van het uitleveringsverzoek van de Verenigde Staten. Pisciotti gaf aan dat hij niet instemde met een vereenvoudigde informele uitlevering.

Op grond van de beslissing van het Oberlandesgericht Frankfurt am Main (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Hessen, Frankfurt am Main, Duitsland) van 24 juni 2013 werd verzoeker in voorlopige uitleveringsdetentie geplaatst. Op 7 augustus 2013 hebben de Verenigde Staten van Amerika het formele uitleveringsverzoek aan de Bondsrepubliek Duitsland doen toekomen.

Op 16 augustus 2013 heeft het Oberlandesgericht Frankfurt am Main gelast de voorlopige uitleveringsdetentie voort te zetten als formele uitleveringsdetentie.

Bij beslissing van 22 januari 2014 heeft het Oberlandesgericht Frankfurt am Main Pisciotti's uitlevering toelaatbaar verklaard.

Op 6 februari 2014 heeft Pisciotti het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof, Duitsland) verzocht de tenuitvoerlegging van de beslissing van het Oberlandesgericht Frankfurt am Main van 22 januari 2014 bij wijze van voorlopige maatregel op te schorten. Het Bundesverfassungsgericht heeft dit verzoek bij beslissing van 17 februari 2014 afgewezen.

Bij brief van 26 februari 2014 heeft Pisciotti aan het Bundesministerium der Justiz (federaal ministerie van Justitie, Duitsland) meegedeeld dat zijn uitlevering in strijd was met het Unierecht aangezien een tekstgetrouwe en tot Duitse onderdanen beperkte toepassing van artikel 16, lid 2, eerste zin, van de Duitse grondwet het algemene discriminatieverbod schond.

Op 17 maart 2014 heeft de Duitse regering ingestemd met Pisciotti's uitlevering, die op 3 april 2014 is uitgevoerd.

Op dezelfde dag heeft Pisciotti bij het Landgericht Berlin (regionale rechter Berlijn, Duitsland) — te weten de verwijzende rechter — een beroep ingesteld, in het kader waarvan hij deze rechter heeft verzocht de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland) aansprakelijk te verklaren voor de instemming met zijn uitlevering aan de Verenigde Staten en haar te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding.

Pisciotti heeft in het kader van de in de Verenigde Staten tegen hem gevoerde strafprocedure schuldig gepleit en is er veroordeeld tot een vrijheidsstraf van twee jaar (waarop de termijn in mindering is gebracht die hij in Duitsland reeds in hechtenis had doorgebracht, namelijk negen maanden en zestien dagen) en tot een geldboete van 50 000 Amerikaanse dollar (USD) (ongeveer 42 671 EUR). Pisciotti heeft zijn gevangenisstraf in de Verenigde Staten uitgezeten en is op 14 april 2015 in vrijheid gesteld.

De verwijzende rechter preciseert dat de Bondsrepubliek Duitsland op grond van de rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht is gebonden aan de uit artikel 1, lid 3, en artikel 20, lid 3, van de Duitse grondwet voortvloeiende verplichting om zelf te toetsen of de instemming met een uitlevering rechtmatig is en om eventuele internationaalrechtelijke verplichtingen na te leven. Hij voegt eraan toe dat het Bundesverfassungsgericht met name in de zaak van Pisciotti heeft geoordeeld dat het in artikel 18 VWEU bedoelde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, niet van toepassing is op het uitleveringsverkeer met derde landen, aangezien deze materie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

De verwijzende rechter merkt op dat hij, anders dan het Bundesverfassungsgericht, geneigd is aan te nemen dat het Unierecht wel van toepassing is op de onderhavige zaak. Hij wijst erop dat Pisciotti met de tussenlanding in Frankfurt am Main tijdens zijn vlucht van Nigeria naar Italië heeft gebruikgemaakt van het recht om te reizen, dat wordt gewaarborgd door artikel 21, lid 1, VWEU. Bovendien kan de uitlevering aan de Verenigde Staten volgens hem ook binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen wegens de EU-VS-overeenkomst.

De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 17, lid 2, van die overeenkomst niettemin aldus zou kunnen worden gelezen dat het een uitzondering op de toepassing van het Unierecht invoert en bijgevolg een discriminatie op grond van nationaliteit kan rechtvaardigen. Hij neigt echter tot de opvatting dat een dergelijke rechtvaardiging, gelet op het primaire recht, niet van toepassing is.

Als het Unierecht zou zijn geschonden, wenst deze rechter te vernemen of deze schending ‘voldoende gekwalificeerd’ is om een recht op schadeloosstelling te doen ontstaan. Hij geeft aan dat hij op basis van het arrest van 4 juli 2000, Haim8., geneigd is tot een bevestigend antwoord en benadrukt in dit verband dat de staat volgens hem slechts een zeer kleine beoordelingsvrijheid of zelfs helemaal geen beoordelingsvrijheid had. Hij koestert in dit opzicht echter twijfel, aangezien het uitleveringsbesluit van de staat volgt op een rechterlijk onderzoek van de toelaatbaarheid van de uitlevering. Inzake de aansprakelijkheid van de staat voor een rechterlijke fout blijkt uit het arrest van 30 september 2003, Köbler9., dat een ‘kennelijke’ fout is vereist. Bovendien bestond er op het ogenblik waarop de Bondsrepubliek Duitsland haar besluit heeft genomen geen rechtspraak van het Hof over de kwestie en heeft zij zich gebaseerd op de uitspraken van het Oberlandesgericht Frankfurt am Main en het Bundesverfassungsgericht, volgens welke de kwestie van de uitlevering van Pisciotti niet onder de werkingssfeer van het Unierecht viel.

In die omstandigheden heeft het Landgericht Berlin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

De uitlevering van Pisciotti door de Bondsrepubliek Duitsland aan de Verenigde Staten heeft reeds plaatsgevonden, zodat het hoofdgeding betrekking heeft op de mogelijke aansprakelijkheid van deze lidstaat ten aanzien van Pisciotti wegens schending van het Unierecht.

Volgens vaste rechtspraak is het beginsel dat een staat niet-contractueel aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die aan deze staat kunnen worden toegerekend, inherent aan de rechtsorde van de Unie. Het Hof heeft geoordeeld dat benadeelde particulieren, uit hoofde van die aansprakelijkheid, recht hebben op een schadevergoeding wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, namelijk dat het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade.10.

De noodzakelijke voorwaarde om een lidstaat aansprakelijk te kunnen stellen, is uiteraard dat deze het Unierecht heeft geschonden. In casu moet ik dus vaststellen of de uitlevering van Pisciotti door de Bondsrepubliek Duitsland aan de Verenigde Staten een dergelijke schending van het Unierecht oplevert.

Pisciotti voert in dit verband aan dat de nationale regel van artikel 16, lid 2, van de Duitse grondwet, krachtens welke de Bondsrepubliek Duitsland haar eigen onderdanen niet uitlevert, zich ertegen verzet dat deze lidstaat hem uitlevert, wegens het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.

Bijgevolg dient dus te worden onderzocht of de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat de onderdanen van een andere lidstaat dan de aangezochte, ook een beroep moeten kunnen doen op de regel die de uitlevering door die lidstaat van zijn eigen onderdanen verbiedt.

Volgens mij heeft het Hof deze vraag grotendeels beantwoord in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin11., in de context van de toepassing van een tussen een lidstaat en een derde staat gesloten uitleveringsovereenkomst.

In de onderhavige zaak wordt de prejudiciële vraag gesteld in de context van de toepassing van een uitleveringsovereenkomst die is gesloten tussen de Unie en een derde staat, namelijk de Verenigde Staten van Amerika.

Ik merk op dat de EU-VS-overeenkomst geen regel bevat die bepaalt dat de uitlevering wel of juist niet kan worden geweigerd op grond dat een uitleveringsverzoek een onderdaan van de aangezochte staat betreft. Meer in het algemeen bevat deze overeenkomst, zoals de Europese Commissie in haar opmerkingen terecht aangeeft, geen enkele regel over de uitlevering van nationale onderdanen of onderdanen van andere lidstaten door de aangezochte lidstaat aan de verzoekende derde staat. Artikel 17 van de EU-VS-overeenkomst biedt de staten die partij zijn bij de overeenkomst de mogelijkheid zich te beroepen op weigeringsgronden uit hoofde van een bilateraal uitleveringsverdrag of op grondwettelijke beginselen van de aangezochte lidstaat. Het bestaan van de EU-VS-overeenkomst heeft er dus niet toe geleid dat de lidstaten elke bevoegdheid ter zake hebben verloren.

Een lidstaat zoals de Bondsrepubliek Duitsland, die in zijn grondwettelijk recht de regel opneemt dat hij zijn eigen onderdanen niet uitlevert, handelt dus wel degelijk binnen zijn bevoegdheid. Een dergelijke regel is ook opgenomen in artikel 7 van het Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (uitleveringsverdrag tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Verenigde Staten van Amerika) van 20 juni 197812..

Zoals het Hof in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin13., in herinnering heeft gebracht, moeten de betrokken nationale voorschriften in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, evenwel het Unierecht eerbiedigen.14.

In het bijzonder eist artikel 18 VWEU, door ‘elke discriminatie op grond van nationaliteit’ te verbieden, dat personen die zich in een situatie bevinden die binnen de werkingssfeer van de Verdragen valt, gelijk worden behandeld.15.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie valt ongetwijfeld binnen de werkingssfeer van de Verdragen in de zin van artikel 18 VWEU, en wel op twee manieren.

In de eerste plaats is het verzoek tot uitlevering van Pisciotti door de Verenigde Staten van Amerika bij de Bondsrepubliek Duitsland ingediend in het kader van de toepassing van de EU-VS-uitleveringsovereenkomst, na de inwerkingtreding ervan. Dat verzoek valt dus zeker binnen de werkingssfeer van een handeling van het Unierecht.

In de tweede plaats heeft het Hof er in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin16., aan herinnerd dat in een situatie waarin de regels inzake uitlevering tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, artikel 18 VWEU in samenhang met de bepalingen van het VWEU inzake het Unieburgerschap moet worden gelezen, teneinde de werkingssfeer van de Verdragen in de zin van dit artikel te kunnen beoordelen. Tot de situaties die binnen deze werkingssfeer vallen, behoren dus met name die welke betrekking hebben op de in artikel 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.17.

In het hoofdgeding heeft Pisciotti, een Italiaans staatsburger, in zijn hoedanigheid van Unieburger gebruikgemaakt van zijn recht om vrij in de Unie te reizen door zich naar Duitsland te begeven. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie valt derhalve binnen de werkingssfeer van de Verdragen in de zin van artikel 18 VWEU, waarin het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd.18.

Uit het bovenstaande volgt dat de aangezochte lidstaat, gelet op het feit dat Pisciotti's situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, het in artikel 18 VWEU neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit moest naleven bij de behandeling van het door de Verenigde Staten van Amerika geformuleerde uitleveringsverzoek ten aanzien van die persoon.

Naar analogie van wat het Hof in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin19., heeft geoordeeld, voeren nationale uitleveringsregels als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, in dit verband een verschil in behandeling in naargelang de betrokken persoon een eigen onderdaan dan wel een onderdaan van een andere lidstaat is, omdat zij ertoe leiden dat aan onderdanen van andere lidstaten, zoals Pisciotti, niet de bescherming tegen uitlevering wordt geboden die de eigen onderdanen genieten. Hierdoor kunnen deze regels de vrijheid van onderdanen van andere lidstaten aantasten om in de Unie te reizen.20.

Daaruit volgt volgens het Hof dat in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, de ongelijke behandeling die erin bestaat dat een Unieburger die onderdaan van een andere lidstaat is, zoals Pisciotti, kan worden uitgeleverd, tot een beperking van het vrije verkeer in de zin van artikel 21 VWEU leidt.21. Een dergelijke beperking kan slechts worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.22.

In zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin23., heeft het Hof rekening gehouden met de rechtvaardiging die bestaat in het tegengaan van het risico van straffeloosheid.24. Het heeft er in dit verband aan herinnerd dat de Unie haar burgers volgens artikel 3, lid 2, VEU, een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.25. Volgens het Hof past het doel straffeloosheid te voorkomen van personen die een strafbaar feit hebben gepleegd, in deze context en moet het in het Unierecht als een legitiem doel worden beschouwd.26.

Zoals het Hof er in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin27., aan herinnerd heeft, kunnen maatregelen die een fundamentele vrijheid beperken, zoals die bedoeld in artikel 21 VWEU, echter slechts worden gerechtvaardigd door objectieve overwegingen indien zij noodzakelijk zijn ter bescherming van de belangen die zij beogen te waarborgen en uitsluitend voor zover die doelstellingen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.28.

In omstandigheden als die van het hoofdgeding en gezien de aan het Hof voorgelegde gegevens, ben ik van mening dat er geen alternatief voor de uitlevering bestond dat de uitoefening van de door artikel 21 VWEU toegekende rechten in mindere mate beperkte maar waarmee toch even doeltreffend het doel kon worden bereikt de straffeloosheid te voorkomen van iemand als Pisciotti, die ervan verdacht werd een strafbaar feit te hebben gepleegd op het moment waarop de Verenigde Staten van Amerika de Bondsrepubliek Duitsland verzochten laatstgenoemde uit te leveren.

Uit de uitleg die de Duitse regering ter terechtzitting aan het Hof heeft gegeven, blijkt immers dat § 7, lid 2, van het Strafgesetzbuch (Duits strafwetboek)29., anders dan de vertegenwoordiger van Pisciotti in zijn opmerkingen heeft aangevoerd, niet toestond dat tegen Pisciotti in de Bondsrepubliek Duitsland een strafvervolging werd ingesteld voor beweerdelijk in een derde staat gepleegde strafbare feiten. Een van de voorwaarden van die paragraaf om een dergelijke subsidiaire strafrechtelijke bevoegdheid te kunnen uitoefenen, te weten dat de gevraagde uitlevering niet kon worden uitgevoerd, was namelijk niet vervuld. Het staat aan de verwijzende rechter na te gaan of de uitlegging van die paragraaf door de Duitse regering in het kader van de onderhavige procedure correct is.

Voorts heeft het Hof in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin30., geoordeeld dat de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat, indien een derde land een lidstaat waarnaar een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat zich heeft begeven, om uitlevering verzoekt, en er tussen het derde land en de aangezochte lidstaat een uitleveringsverdrag bestaat, de aangezochte lidstaat de lidstaat waarvan deze onderdaan de nationaliteit heeft, op de hoogte dient te brengen en deze onderdaan in voorkomend geval op verzoek van deze laatste lidstaat aan hem dient over te leveren overeenkomstig kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten31., op voorwaarde dat deze laatste lidstaat ingevolge zijn nationale recht bevoegd is om deze persoon te vervolgen voor buiten zijn nationale grondgebied gepleegde feiten.32.

Ik wijs erop dat het Hof een dergelijke verplichting voor de aangezochte lidstaat om de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit heeft in te lichten, heeft geformuleerd in een uitdrukkelijk door het Hof benadrukte situatie33., waarin er geen uitleveringsovereenkomst bestond tussen de Unie en de betrokken derde staat.

Ik merk ook op dat verschillende lidstaten die in het kader van de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, hebben gewezen op de juridische en praktische moeilijkheden die de oplossing van het Hof in punt 50 van zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin34., meebrengt. In het bijzonder is naar voren gebracht dat de lidstaat waarvan de door een uitleveringsverzoek beoogde burger de nationaliteit heeft, waarschijnlijk in de meeste gevallen niet over de gegevens beschikt op basis waarvan hij een Europees aanhoudingsbevel met het oog op vervolging kan uitvaardigen en vervolgens de overgeleverde persoon strafrechtelijk kan vervolgen. De doelstelling om het risico van straffeloosheid tegen te gaan, zou daardoor worden aangetast. Bovendien zouden zowel artikel 16, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 als, in casu, artikel 10, leden 2 en 3, van de EU-VS-overeenkomst in strijd zijn met de idee volgens welke een Europees aanhoudingsbevel systematisch voorrang moet krijgen boven een uitleveringsverzoek.

Voor zover het Hof zou willen bevestigen dat de aangezochte lidstaat een dergelijke verplichting heeft om de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit heeft, in het kader van de toepassing van een uitleveringsovereenkomst zoals die welke tussen de Unie en de Verenigde Staten van Amerika bestaat, in te lichten, wijs ik op het reeds door de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting vermelde feit dat de Italiaanse republiek, waarvan verzoeker een onderdaan is, door de Duitse autoriteiten op de hoogte is gehouden. Aldus heeft de directie van de federale politie van de luchthaven van Frankfurt am Main het consulaat-generaal van Italië ingelicht over het feit dat zij Pisciotti had aangehouden en hem bij het plaatselijke politiebureau in bewaring had gesteld. Het overgelegde verslag bevatte in het bijzonder informatie over het internationale aanhoudingsbevel dat aan de oorsprong van de aanhouding lag. Bovendien was het consulaat-generaal van Italië ingelicht na de verschijning van Pisciotti voor de rechter op 18 juni 2013. Na die mededelingen is ook overleg gevoerd tussen het consulaat-generaal van Italië te Frankfurt am Main en het ministerie van Justitie van de deelstaat Hessen. Het ministerie van Justitie van de deelstaat Hessen heeft in dat verband het consulaat-generaal van Italië erover ingelicht dat de bezwaren van Pisciotti uitvoerig waren onderzocht in de beslissing van het Oberlandesgericht Frankfurt am Main van 22 januari 2014 en vervolgens waren afgewezen, en dat het Bundesverfassungsgericht het verzoek om voorlopige maatregelen had afgewezen na onderzoek van de bezwaren van Pisciotti.

Hieruit volgt dat de Italiaanse Republiek was ingelicht over het door de autoriteiten van de Verenigde Staten geformuleerde uitleveringsverzoek en dat zij geen Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd tussen het moment van de aanhouding van Pisciotti en het moment van zijn uitlevering aan de Verenigde Staten.35.

In de veronderstelling dus dat de Bondsrepubliek Duitsland een informatieplicht had moeten naleven, zoals die welke het Hof in zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin36., had geformuleerd, kan alleen maar worden vastgesteld dat op basis van de beslissing van deze lidstaat tot uitlevering van Pisciotti aan de Verenigde Staten, aan die lidstaat geen enkele schending van het Unierecht kan worden verweten. Die lidstaat kan bijgevolg niet aansprakelijk worden gesteld voor een schending van het Unierecht, zodat de vragen van de verwijzende rechter met betrekking tot het al dan niet bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending niet hoeven te worden onderzocht.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de verwijzende rechter te antwoorden dat de artikelen 18 en 21 VWEU in omstandigheden als die van het hoofdgeding aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat gevolg geeft aan een door een derde staat — in het kader van een uitleveringsovereenkomst tussen de Unie en die derde staat — bij hem ingediend verzoek om een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat en naar het grondgebied van de aangezochte lidstaat is gereisd, uit te leveren.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Landgericht Berlin als volgt te beantwoorden: