HvJ EU, 11-06-2015, nr. C-98/14

Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale wettelijke regeling zoals de wijzigingswet van 2011, waarbij zonder overgangsperiode een forfaitaire belasting op de exploitatie van speelautomaten in speelzalen wordt vervijfvoudigd en bovendien een percentsgewijze belasting op diezelfde activiteit wordt ingevoerd, een beperking vormt van het door artikel 34 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen en de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting.

Om te beginnen zij opgemerkt dat een dergelijke wettelijke regeling een rechtstreekse weerslag heeft op de exploitatie van de speelautomaten. De mogelijke weerslag van een dergelijke wettelijke regeling op de invoer van deze automaten is daarentegen slechts indirect, door haar invloed op de exploitatie.

Zonder dat de invoer van speelautomaten als nevenactiviteit van hun exploitatie hoeft te worden onderzocht, zij vastgesteld dat de exploitatie van deze automaten weliswaar is gekoppeld aan de invoer ervan, doch dat de eerste activiteit onder de Verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van dienstverrichting valt en de tweede onder die betreffende het vrije verkeer van goederen (arrest Anomar e.a., C-6/01, EU:C:2003:446, punt 55).

Zelfs indien een nationale wettelijke regeling zoals de wijzigingswet van 2011 de invoer van speelautomaten zou belemmeren door de exploitatiemogelijkheden ervan te beperken, kan het Hof zich in het kader van de onderhavige procedure niet uitspreken over de vraag of artikel 34 VWEU zich tegen de toepassing van een dergelijke wettelijke regeling verzet, bij ontbreken van voldoende nadere gegevens over de daadwerkelijke gevolgen van deze wettelijke regeling voor de invoer van speelautomaten (zie in die zin arrest Läärä e.a., C-124/97, EU:C:1999:435, punt 26).

In die omstandigheden moet een dergelijke wettelijke regeling enkel worden getoetst aan artikel 56 VWEU.

In dit verband moet er meteen op worden gewezen dat, ofschoon de directe belastingen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, deze niettemin verplicht zijn die bevoegdheid uit te oefenen in overeenstemming met het Unierecht en met name met de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden (zie in die zin arrest Blanco en Fabretti, C-344/13 en C-367/13, EU:C:2014:2311, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 56 VWEU verlangt niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking van de vrijheid van dienstverrichting — ook indien deze zonder onderscheid voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten geldt — die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie in die zin arresten Sporting Exchange, C-203/08, EU:C:2010:307, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en HIT en HIT LARIX, C-176/11, EU:C:2012:454, punt 16).

Artikel 56 VWEU heeft daarentegen geen betrekking op maatregelen die uitsluitend tot gevolg hebben dat er voor de dienstverrichting in kwestie extra kosten ontstaan en die het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raken (arrest Mobistar en Belgacom Mobile, C-544/03 en C-545/03, EU:C:2005:518, punt 31).

Vaststaat dat de wijzigingswet van 2011 geen directe discriminatie inhoudt tussen Hongaarse ondernemingen en in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die speelautomaten exploiteren in Hongaarse speelzalen, aangezien de forfaitaire en de percentsgewijze belasting die bij deze wet zijn ingevoerd, onder dezelfde voorwaarden voor alle ondernemingen worden geheven.

Bovendien blijkt niet uit de verwijzingsbeslissing of uit de opmerkingen van partijen bij de procedure dat de ondernemingen die speelzalen op de Hongaarse markt exploiteren, voornamelijk in andere lidstaten gevestigd zijn, zodat de wettelijke regelingen in het hoofdgeding een indirecte discriminatie van in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters zouden kunnen opleveren (zie in die zin arresten Spotti, C-272/92, EU:C:1993:848, punt 18, en Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, punten 39 en 41).

Verzoeksters in het hoofdgeding betogen echter dat de wijzigingswet van 2011 door de drastische verhoging van de belastingen op de exploitatie van die automaten in speelzalen exploitanten van speelzalen belette speelautomaten winstgevend te exploiteren, en op die manier aan de exploitanten van casino's in feite een exclusieve exploitatie van speelautomaten toekende. In het bijzonder resulteerde de heffing van een maandelijkse forfaitaire belasting van 500 000 HUF in het geval van een speelzaal klasse I met een gemiddelde maandopbrengst van 200 000 HUF per speelautomaat, in een gemiddeld maandverlies van 300 000 HUF per speelautomaat. Zelfs voor exploitanten van speelzalen met een hogere opbrengst bleef na aftrek van die belastingen en diverse kosten geen of hoogstens een minieme winst over.

Dienaangaande zij vastgesteld dat de wijzigingswet van 2011 moet worden beschouwd als een belemmering van de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting indien zij daadwerkelijk het vrij verrichten van de exploitatie van speelautomaten in speelzalen in Hongarije zou hebben verboden, belemmerd of minder aantrekkelijk hebben gemaakt, hetgeen aan de nationale rechter staat om na te gaan.

Dat zou het geval zijn indien de verwijzende rechter zou vaststellen dat de verhoging van de belastingen door de wijzigingswet van 2011 tot gevolg had dat de exploitatie van speelautomaten werd beperkt tot casino's, waarvoor die verhoging niet gold. Die verhoging zou dan een vergelijkbaar gevolg hebben gehad als een verbod op de exploitatie van speelautomaten buiten casino's, dat volgens vaste rechtspraak een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting vormt (zie met name arresten Anomar e.a., C-6/01, EU:C:2003:446, punt 75, en Commissie/Griekenland, C-65/05, EU:C:2006:673, punt 53).

Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding, waarbij zonder overgangsperiode een forfaitaire belasting op de exploitatie van speelautomaten in speelzalen wordt vervijfvoudigd en bovendien een percentsgewijze belasting op diezelfde activiteit wordt ingevoerd, een beperking vormt van de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting, voor zover zij het vrij verrichten van de exploitatie van speelautomaten in speelzalen verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt, hetgeen aan de nationale rechter staat om na te gaan.

Om de in de punten 30 tot en met 32 vermelde redenen hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

Met zijn achtste en negende vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale wettelijke regeling zoals de wijzigingswet van 2012, waarbij de exploitatie van speelautomaten buiten casino's wordt verboden zonder overgangsperiode of vergoeding van de exploitanten van speelzalen, een beperking vormt van het door artikel 34 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen en de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting.

Om te beginnen zij vastgesteld dat een aantal van de argumenten die partijen in het hoofdgeding bij het Hof hebben aangevoerd, betrekking hebben op problemen die niet worden opgeworpen in bovengenoemde prejudiciële vragen en die zijn ontleend aan feiten die niet aan bod komen in het door de verwijzende rechter omschreven feitelijke kader.

Meer bepaald is door verzoeksters in het hoofdgeding in hun schriftelijke opmerkingen gesteld en door de Hongaarse regering ter terechtzitting bevestigd dat in Hongarije een casino enkel mag worden geëxploiteerd door marktdeelnemers die beschikken over een door de Magyar Állam verleende concessie. De concessies voor de exploitatie van een casino worden slechts aan een beperkt aantal inrichtingen verleend en kunnen onder bepaalde omstandigheden worden toegekend zonder voorafgaande aanbesteding. Bovendien zijn volgens verzoeksters in het hoofdgeding tot op heden enkel concessies verleend aan in Hongarije gevestigde ondernemingen. De Hongaarse procedures voor verlening van die concessies benadelen in de praktijk dus in andere lidstaten gevestigde exploitanten.

De vraag betreffende de verenigbaarheid van die procedures met het Unierecht moet evenwel worden onderscheiden van de vraag of het verbod op de exploitatie van speelautomaten buiten casino's in overeenstemming met het Unierecht is. Enkel deze laatste vraag is het voorwerp van de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter.

Dienaangaande zij gepreciseerd dat het uitsluitend aan de nationale rechter staat om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij aan het Hof wil stellen. Het Hof kan zich niet op verzoek van een van de partijen in het hoofdgeding buigen over vragen die de nationale rechter niet heeft gesteld. Wanneer de nationale rechter wegens het verloop van het geding aanvullende gegevens over de uitlegging van het Unierecht meent nodig te hebben, staat het aan hem om zich opnieuw tot het Hof te wenden (zie in die zin arresten CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, punt 10; Syndesmos Melon tis Eleftheras Evangelikis Ekklisias e.a., C-381/89, EU:C:1992:142, punt 19, en Slob, C-236/02, EU:C:2004:94, punt 29). Het Hof kan de in de punt 46 van het onderhavige arrest aangehaalde argumenten dus niet onderzoeken.

Bepaald moet dus worden of een nationale wettelijke regeling zoals de wijzigingswet van 2012 een belemmering vormt van het vrije verkeer van goederen en de vrijheid van dienstverrichting voor zover daarbij de exploitatie van speelautomaten buiten casino's wordt verboden, waarbij deze vraag losstaat van de vraag of de Hongaarse regeling betreffende de procedure voor de verlening van concessies voor de exploitatie van een casino die vrijheden ook beperkt.

Om de in de punten 30 tot en met 32 uiteengezette redenen moet een dergelijke wettelijke regeling enkel aan artikel 56 VWEU worden getoetst.

Dienaangaande volgt met name uit de in punt 41 aangehaalde rechtspraak dat een nationale wettelijke regeling op grond waarvan bepaalde kansspelen enkel in casino's mogen worden geëxploiteerd en gespeeld, een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting vormt.

In die omstandigheden moet op de achtste vraag worden geantwoord dat een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding, waarbij de exploitatie van speelautomaten buiten casino's wordt verboden zonder overgangsperiode of vergoeding van de exploitanten van speelzalen, een beperking vormt van de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting.

De negende vraag hoeft niet te worden beantwoord.

Vooraf zij in herinnering gebracht dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie zijn de lidstaten dus in beginsel vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen (zie in die zin arresten Dickinger en Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, punt 47, en Digibet en Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, punt 24).

In het kader van een geding dat bij het Hof krachtens artikel 267 VWEU aanhangig is gemaakt, staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen welke doelstellingen door de nationale regeling daadwerkelijk worden nagestreefd (arrest Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 47).

Niettemin zij vastgesteld dat de doelstellingen die door de wettelijke regelingen in het hoofdgeding zouden worden nagestreefd, namelijk bescherming van de consument tegen gokverslaving en het voorkomen van aan het spel verbonden criminaliteit en fraude, dwingende vereisten van algemeen belang zijn waarin beperkingen van kansspelactiviteiten hun rechtvaardiging kunnen vinden (zie in die zin arresten Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punt 55, en Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C-463/13, EU:C:2015:25, punten 48 en 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Verzoeksters in het hoofdgeding betogen echter dat de wijzigingswet van 2011 er in feite in hoofdzaak toe strekte de belastinginkomsten uit de exploitatie van speelautomaten te doen toenemen.

Dienaangaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de doelstelling de inkomsten voor de schatkist te maximaliseren op zich een beperking van de vrijheid van dienstverrichting niet kan rechtvaardigen (zie met name arresten Dickinger en Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, punt 55, en Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 54).

De omstandigheid dat een beperking van de kansspelactiviteiten bijkomstig ten goede komt aan de begroting van de betrokken lidstaat belet echter niet dat die beperking gerechtvaardigd kan zijn, voor zover zij in de eerste plaats daadwerkelijk doelstellingen betreffende dwingende vereisten van algemeen belang nastreeft (zie in die zin arresten Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, punt 36, en Gambelli e.a., C-243/01, EU:C:2003:597, punt 62). Het staat aan de verwijzende rechter dit na te gaan.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de keuze van de wijze van organisatie en controle van de exploitatie en de beoefening van kans- of geldspelen, zoals de sluiting van een bestuursrechtelijke concessieovereenkomst met de Staat of de beperking van de exploitatie en de beoefening van bepaalde spelen tot de plaatsen die daartoe volgens de regels zijn aangewezen, tot de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten behoort (arresten Anomar e.a., C-6/01, EU:C:2003:446, punt 88, en Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punt 59).

Een beperkte toelating van deze spelen in het kader van een aan bepaalde organisaties verleend bijzonder of uitsluitend recht, die met name het voordeel heeft dat speelzucht en de exploitatie van kansspelen in controleerbare banen worden geleid, kan de verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde dienen (zie met name arresten Läärä, C-124/97, EU:C:1999:435, punt 37; Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, punt 35, en Anomar e.a., C-6/01, EU:C:2003:446, punt 74).

De door de lidstaten opgelegde beperkingen moeten evenwel voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, dat wil zeggen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is. In deze context moet er bovendien aan worden herinnerd dat een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen, wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (zie arrest HIT en HIT LARIX, C-176/11, EU:C:2012:454, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het staat aan de lidstaat die zich wil beroepen op een doel dat de belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen, de rechterlijke instantie die zich hierover dient uit te spreken alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat deze maatregel voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel (zie arresten Dickinger en Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, punt 54, en Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 50).

In casu stellen verzoeksters in het hoofdgeding dat de wettelijke regelingen aan de orde in het hoofdgeding er niet daadwerkelijk toe strekken de aangevoerde doelstellingen van algemeen belang op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.

Zij merken op dat de Hongaarse wetgever na de bij die wettelijke regelingen doorgevoerde hervormingen, met ingang van 19 juli 2013 de exploitatie door casino's van online kansspelen, met inbegrip van online speelautomaten, heeft geliberaliseerd. Voorts zijn in 2014 zeven nieuwe concessies voor de exploitatie van een casino verleend, wat de Hongaarse regering overigens ter terechtzitting heeft bevestigd.

Dergelijke omstandigheden kunnen, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, passen in een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten.

Het Hof heeft geoordeeld dat een dergelijk beleid in logisch verband kan staan met zowel de doelstelling om de exploitatie van kansspelactiviteiten voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen als de doelstelling om te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te bestrijden, door de consument te sturen in de richting van het aanbod van exploitanten met een vergunning, waarvan moet worden aangenomen dat het vrij is van criminaliteit en dat is ontworpen om de consument beter tegen geldverkwisting en gokverslaving te beschermen (zie in die zin arresten Stoß e.a., C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 en C-410/07, EU:C:2010:504, punten 101 en 102, en Zeturf, C-212/08, EU:C:2011:437, punt 67).

Om ervoor te zorgen dat de kansspelactiviteiten in controleerbare banen worden geleid, moeten de exploitanten met een vergunning een betrouwbaar, maar tegelijkertijd aantrekkelijk, alternatief bieden voor een verboden activiteit, hetgeen gebruikmaking van nieuwe distributietechnieken kan impliceren (zie in die zin arresten Placanica e.a., C-338/04, C-359/04 en C-360/04, EU:C:2007:133, punt 55; Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International, C-258/08, EU:C:2010:308, punt 25, en Dickinger en Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, punt 64).

Een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten is echter slechts samenhangend indien enerzijds de aan kansspelen verbonden criminele en frauduleuze activiteiten en anderzijds de gokverslaving ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in Hongarije een probleem konden vormen en een uitbreiding van de toegelaten en gereglementeerde activiteiten dit probleem kon oplossen (zie in die zin arresten Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International, C-258/08, EU:C:2010:308, punt 30; Zeturf, C-212/08, EU:C:2011:437, punt 70, en Dickinger en Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, punt 67).

Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of in het kader van het bij hem aanhangige geding aan deze voorwaarden is voldaan en of in voorkomend geval het betrokken expansiebeleid door zijn omvang niet onverenigbaar is met de doelstelling gokverslaving te beteugelen (zie in die zin arrest Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International, C-258/08, EU:C:2010:308, punt 38).

Daartoe moet de verwijzende rechter de omstandigheden die samenhangen met de vaststelling en uitvoering van de betrokken beperkende regelingen in hun geheel beoordelen.

Opgemerkt zij dat wanneer een lidstaat zich beroept op dwingende vereisten van algemeen belang ter rechtvaardiging van een regeling die de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting belemmert, deze rechtvaardigingsgrond ook moet worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht en met name van de grondrechten die thans door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) worden gewaarborgd. De betrokken nationale regeling kan dus slechts rechtvaardiging vinden in de bedoelde uitzonderingen wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie in die zin arresten ERT, C-260/89, EU:C:1991:254, punt 43; Familiapress, C-368/95, EU:C:1997:325, punt 24, en Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 125).

In casu stellen verzoeksters in het hoofdgeding dat de wettelijke regelingen aan de orde in het hoofdgeding enerzijds afbreuk doen aan het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel en anderzijds aan het in artikel 17 van het Handvest neergelegde recht op eigendom.

Gelet op een en ander moet op de derde, de vierde, de tiende en de elfde vraag worden geantwoord dat de beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting die kunnen voortvloeien uit nationale wettelijke regelingen zoals die aan de orde in het hoofdgeding, slechts hun rechtvaardiging kunnen vinden in dwingende vereisten van algemeen belang voor zover de nationale rechter na een algehele beoordeling van de omstandigheden die samenhangen met de vaststelling en uitvoering van die wettelijke regelingen, vaststelt dat zij:

Met zijn vijfde en twaalfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 34 VWEU en 56 VWEU ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren, zodat bij schending ervan door een lidstaat, ook door zijn wetgevend optreden, voor hen een recht ontstaat op vergoeding door deze lidstaat van de wegens die schending geleden schade.

Gelet op de overwegingen in de punten 30 tot en met 32 van het onderhavige arrest hoeft op deze vragen enkel te worden geantwoord voor zover zij betrekking hebben op artikel 56 VWEU.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend, geldt voor alle gevallen van schending van het Unierecht door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de handeling of het verzuim de schending uitmaakt (arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punt 32, en Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit beginsel geldt dus met name wanneer de verweten schending is begaan door de nationale wetgever (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punt 36).

Volgens vaste rechtspraak kent het Unierecht een recht op schadevergoeding toe wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, te weten dat de geschonden rechtsregel ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, en dat er een direct causaal verband bestaat tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade (zie met name arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punt 51; Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, punt 20, en Commissie/Italië, C-379/10, EU:C:2011:775, punt 40).

Wat de eerste van die voorwaarden betreft, die het voorwerp is van de vragen van de verwijzende rechter, volgt uit de rechtspraak dat de Verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden voor particulieren rechten in het leven roepen, die de nationale rechters moeten beschermen (zie in die zin arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punt 54).

Bijgevolg moet op de vijfde en de twaalfde prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, zodat bij schending ervan door een lidstaat, ook door zijn wetgevend optreden, voor hen een recht ontstaat op vergoeding door deze lidstaat van de wegens die schending geleden schade, voor zover er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending en er een direct causaal verband bestaat tussen deze schending en de geleden schade, wat aan de nationale rechter staat om na te gaan.

Met zijn zevende en veertiende vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 8 en 9 van richtlijn 98/34 ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren, zodat bij schending ervan door een lidstaat voor hen een recht ontstaat op vergoeding door deze lidstaat van de wegens die schending geleden schade.

In dat verband volgt uit de rechtspraak dat richtlijn 98/34 er weliswaar toe strekt het vrije verkeer van goederen te waarborgen door de instelling van een preventieve controle waarvan de doeltreffendheid vereist dat in een geding tussen particulieren een nationale maatregel die is vastgesteld in strijd met de artikelen 8 en 9 van de richtlijn buiten toepassing wordt gelaten, maar geenszins de materiële inhoud van de rechtsregel bepaalt op basis waarvan de nationale rechter het bij hem aanhangige geschil moet beslechten. Deze richtlijn creëert dus voor particulieren rechten noch plichten (arrest Unilever, C-443/98, EU:C:2000:496, punt 51).

In die omstandigheden zij vastgesteld dat de eerste van de in punt 104 opgesomde voorwaarden niet is vervuld, zodat particulieren zich niet kunnen beroepen op de niet-naleving van de artikelen 8 en 9 van die richtlijn om de betrokken lidstaat aansprakelijk te stellen op basis van het Unierecht.

Bijgevolg moeten de zevende en de veertiende vraag aldus worden beantwoord dat de artikelen 8 en 9 van richtlijn 98/34 er niet toe strekken rechten toe te kennen aan particulieren, zodat bij schending ervan door een lidstaat voor hen geen recht ontstaat om op grond van het Unierecht door deze lidstaat te worden vergoed voor de wegens die schending geleden schade.

Met zijn vijftiende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen in hoeverre de omstandigheid dat nationale wettelijke regelingen zoals die in het hoofdgeding betrekking hebben op een gebied dat tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, van invloed is op de antwoorden op de vijfde, de zevende, de twaalfde en de veertiende vraag.

In dat verband kan ermee worden volstaan in herinnering te brengen dat de lidstaten, zoals in punt 34 is benadrukt, hun bevoegdheden dienen uit te oefenen in overeenstemming met het Unierecht en met name met de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, die van toepassing zijn in situaties zoals deze in het hoofdgeding, die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

In die omstandigheden moeten de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat aanvoert voor een beperking van die vrijheden worden uitgelegd in het licht van de grondrechten, zelfs indien die beperking betrekking heeft op een gebied dat tot de bevoegdheid van die lidstaat behoort, zodra de betrokken situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt (zie in die zin arrest Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 21).

Evenzo leidt elke schending van het Unierecht door een lidstaat, ook wanneer zij een gebied betreft dat tot de bevoegdheid van die lidstaat behoort, tot zijn aansprakelijkheid voor zover de in punt 104 van het onderhavige arrest aangehaalde voorwaarden zijn vervuld.

Bijgevolg moet op de vijftiende vraag worden geantwoord dat de omstandigheid dat nationale wettelijke regelingen zoals die in het hoofdgeding betrekking hebben op een gebied dat tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, geen invloed heeft op de antwoorden op de vragen van de verwijzende rechter.