Aanhef

De bescherming van de financiële belangen van de Unie heeft niet alleen betrekking op het beheer van de begrotingskredieten, maar ook op alle maatregelen die negatieve gevolgen hebben of dreigen te hebben op het vermogen van de Unie of het vermogen van de lidstaten, voor zover die maatregelen van belang zijn voor het beleid van de Unie.

De Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 26 juli 1995 (3), en de bijbehorende protocollen van 27 september 1996(4), 29 november 1996(5), en 19 juni 1997(6) (de ‘overeenkomst’) bevat minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties op het gebied van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt. De lidstaten hebben de overeenkomst opgesteld, en daarin werd geconstateerd dat fraude met betrekking tot de ontvangsten en uitgaven van de Unie veelal het nationale kader overschrijdt en vaak wordt gepleegd door georganiseerde criminele groepen. Op grond daarvan is reeds in de overeenkomst onderkend dat het voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie noodzakelijk is dat frauduleuze gedragingen welke die belangen schaden, strafrechtelijk worden vervolgd. Parallel aan de overeenkomst is Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad (7) vastgesteld. In die verordening is een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Unierecht vastgelegd, terwijl tegelijkertijd wordt verwezen naar sectorale regels ter zake, frauduleuze gedragingen als bedoeld in de overeenkomst, en de toepassing van het strafrecht en de strafprocedures van de lidstaten.

Het beleid van de Unie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Unie was eerder al het voorwerp van harmonisatiemaatregelen, zoals Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Met het oog op de uitvoering van het beleid van de Unie op dit gebied is het van essentieel belang dat de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten verder op elkaar worden afgestemd door de bestuurs- en civielrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Unie tegen de ernstigste fraudegerelateerde gedragingen aan te vullen, waarbij inconsistenties binnen en tussen die rechtsgebieden dienen te worden vermeden.

De bescherming van de financiële belangen van de Unie vereist een gemeenschappelijke definitie van de fraude die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn valt, die frauduleuze gedragingen dient te omvatten met betrekking tot de ontvangsten, uitgaven en vermogensbestanddelen ten laste van de algemene begroting van de Europese Unie (de ‘begroting van de Unie’), met inbegrip van financiële verrichtingen zoals kredietverlening en kredietneming. De aanduiding ernstige strafbare feiten die een inbreuk vormen op het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (‘btw’) zoals vastgesteld bij Richtlijn 2006/112/EG van de Raad (8) (het ‘gemeenschappelijk btw-stelsel’), heeft betrekking op de ernstigste vormen van btw-fraude, met name carrouselfraude, ploffraude en btw-fraude die wordt gepleegd in het verband van een criminele organisatie, die een grote bedreiging zijn voor het gemeenschappelijk btw-stelsel en aldus voor de begroting van de Unie. Strafbare feiten die een inbreuk vormen op het gemeenschappelijk btw-stelsel, dienen als ernstig te worden beschouwd wanneer zij verband houden met het grondgebied van twee of meer lidstaten, het gevolg zijn van een frauduleuze constructie waarbij die strafbare feiten op gestructureerde wijze worden gepleegd teneinde misbruik te maken van het gemeenschappelijk btw-stelsel, en waarbij de totale uit de strafbare feiten voortvloeiende schade ten minste 10 000 000 EUR bedraagt. Het begrip totale schade heeft betrekking op de geraamde schade die voortvloeit uit de gehele frauduleuze constructie, zowel voor de financiële belangen van de betrokken lidstaten als voor de Unie, interest en sancties uitgezonderd. Deze richtlijn beoogt een bijdrage te leveren aan de inspanningen om die criminele verschijnselen tegen te gaan.

Wanneer de Commissie de begroting van de Unie op basis van gedeeld of indirect beheer tot uitvoering brengt, kan zij uitvoeringstaken aan de lidstaten delegeren of deze toevertrouwen aan overeenkomstig de Verdragen opgerichte organen of instanties, of aan andere entiteiten of personen. In dergelijke gevallen van gedeeld of indirect beheer dienen de financiële belangen van de Unie op hetzelfde niveau te worden beschermd als het geval is onder direct beheer van de Commissie.

Voor de toepassing van deze richtlijn zijn uitgaven met betrekking tot aanbestedingen alle uitgaven in verband met overheidsopdrachten als bedoeld in artikel 101, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad (9).

De witwaswetgeving van de Unie is onverkort van toepassing op witwassen waarbij voorwerpen betrokken zijn die afkomstig zijn uit de strafbare feiten waarop deze richtlijn betrekking heeft. Een verwijzing naar dat recht dient te waarborgen dat de sanctieregeling van de deze richtlijn van toepassing is op alle ernstige gevallen van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden.

Corruptie vormt een bijzonder ernstige bedreiging voor de financiële belangen van de Unie, die in veel gevallen gepaard gaat met frauduleuze gedragingen. Aangezien alle overheidsfunctionarissen verplicht zijn onpartijdig te oordelen en keuzes te maken, dient het betalen van smeergeld om het oordeel of de keuze van een overheidsfunctionaris te beïnvloeden, alsook het aannemen van dat smeergeld, onder de definitie van corruptie te vallen, ongeacht de wet- of regelgeving die van toepassing is in het land van de functionaris in kwestie of op de betrokken internationale organisatie.

De financiële belangen van de Unie kunnen worden aangetast door bepaalde gedragingen van een overheidsfunctionaris die met het beheer van middelen of activa is belast, ongeacht of deze de leiding heeft of in een toezichthoudende rol handelt; het gaat hierbij om gedragingen die zijn gericht op het zich wederrechtelijk toe-eigenen van middelen of activa, voor andere doeleinden dan die waarvoor zij bestemd waren, en die de financiële belangen van de Unie schaden. Strafbare feiten die betrekking hebben op dergelijke gedragingen dienen bijgevolg precies gedefinieerd te worden.

Wat de strafbare feiten passieve corruptie en wederrechtelijke toe-eigening betreft, dient het begrip overheidsfunctionaris zodanig te worden gedefinieerd dat hieronder iedere functionaris valt die in de Unie, in de lidstaten dan wel in derde landen een ambt bekleedt. Particulieren worden steeds meer bij het beheer van de middelen van de Unie betrokken. Om de middelen van de Unie adequaat tegen corruptie en wederrechtelijke toe-eigening te beschermen, moeten onder ‘overheidsfunctionaris’ daarom ook personen worden verstaan die geen ambt bekleden, maar desondanks zijn aangesteld en op vergelijkbare wijze een overheidsfunctie in verband met de middelen van de Unie uitoefenen, zoals contractanten die bij het beheer van die middelen worden betrokken.

Met betrekking tot de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten dient het begrip opzet van toepassing te zijn op alle bestanddelen van die strafbare feiten. Of een handelen of nalaten opzettelijk is, kan worden afgeleid uit objectieve feitelijke omstandigheden. Strafbare feiten die geen opzet vereisen, vallen niet onder deze richtlijn.

Deze richtlijn verplicht de lidstaten niet om in gevallen waarin volgens het nationaal recht opzet wordt vermoed, te voorzien in gevangenisstraffen voor het begaan van strafbare feiten die niet ernstig zijn.

Bepaalde strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, houden in de praktijk vaak nauw verband met de strafbare feiten van artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en de daarop gebaseerde wetgevende handelingen van de Unie. De samenhang tussen dergelijke wetgevende handelingen en deze richtlijn dient dan ook door de formulering van de bepalingen van deze richtlijn te worden gewaarborgd.

Voor zover de financiële belangen van de Unie geschaad of bedreigd kunnen worden door gedragingen die aan rechtspersonen zijn toe te schrijven, dienen rechtspersonen aansprakelijk te zijn voor de in deze richtlijn omschreven strafbare feiten die namens hen worden gepleegd.

Teneinde in de gehele Unie een gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen door middel van afschrikkende maatregelen, dienen de lidstaten te voorzien in sancties van een bepaalde soort en hoogte wanneer de in deze richtlijn vastgestelde strafbare feiten worden gepleegd. De hoogte van de sanctie dient in verhouding te staan tot het strafbare feit.

Aangezien deze richtlijn in minimumregels voorziet, staat het de lidstaten vrij strengere maatregelen vast te stellen of te handhaven voor strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden.

Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de juiste en doeltreffende toepassing van disciplinaire maatregelen of sancties, andere dan van strafrechtelijke aard. Bij de veroordeling van een persoon wegens een in deze richtlijn omschreven strafbaar feit mag rekening worden gehouden met sancties die niet aan strafrechtelijke sancties kunnen worden gelijkgesteld maar al aan dezelfde persoon zijn opgelegd wegens dezelfde gedraging. Voor andere sancties dient het beginselverbod om tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde strafbare feit te worden berecht of gestraft (ne bis in idem-beginsel) volledig in acht te worden genomen. Deze richtlijn strekt niet tot strafbaarstelling van gedrag waarvoor niet tevens disciplinaire sancties of andere maatregelen in verband met niet-naleving van officiële plichten zijn vastgesteld, voor zover dergelijke disciplinaire sancties of andere maatregelen ten aanzien van de betrokken personen kunnen worden toegepast.

Aan natuurlijke personen dient in bepaalde gevallen een maximumsanctie van ten minste vier jaar gevangenisstraf te kunnen worden opgelegd. Daartoe dienen ten minste gevallen waarin sprake is van aanzienlijke schade of aanzienlijk voordeel te behoren, waarbij de schade of het voordeel als aanzienlijk dient te worden beschouwd wanneer er meer dan 100 000 EUR mee is gemoeid. Indien het recht van een lidstaat niet in een uitdrukkelijke drempel voor aanzienlijke schade of aanzienlijk voordeel als grondslag voor een maximumsanctie voorziet, dient de lidstaat ervoor te zorgen dat het bedrag van de schade of het voordeel door zijn rechtbanken in aanmerking wordt genomen bij het bepalen van sancties voor fraude en andere strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Deze richtlijn belet lidstaten niet om te bepalen dat ook andere bestanddelen op de ernst van een strafbaar feit kunnen duiden, bijvoorbeeld wanneer de schade of het voordeel een potentieel karakter heeft, maar zeer aanzienlijk is. Echter, voor strafbare feiten die een inbreuk vormen op het gemeenschappelijk btw-stelsel, ligt de drempel vanaf welke de schade of het voordeel dient te worden vermoed aanzienlijk te zijn, in overeenstemming met deze richtlijn op 10 000 000 EUR. Het vaststellen van minimumniveaus voor maximale gevangenisstraffen is noodzakelijk om in de gehele Unie een gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen. De sancties zijn bedoeld om in de gehele Unie potentiële overtreders af te schrikken.

De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat het feit dat een strafbaar feit wordt gepleegd in het verband van een criminele organisatie zoals gedefinieerd in Kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad (10), overeenkomstig de geldende regels in hun rechtsstelsel als een verzwarende omstandigheid wordt beschouwd. Zij dienen ervoor te zorgen dat rechters de verzwarende omstandigheid bij de veroordeling van daders kunnen laten meewegen, zonder dat rechters verplicht zijn om met de verzwarende omstandigheid rekening te houden bij de oplegging van de straf. De lidstaten zijn niet verplicht in de verzwarende omstandigheid te voorzien wanneer in het nationale recht is bepaald dat de strafbare feiten zoals gedefinieerd in Kaderbesluit 2008/841/JBZ, strafbaar moeten worden gesteld als een afzonderlijk strafbaar feit en dit strengere sancties tot gevolg kan hebben.

Gelet op met name de mobiliteit van de daders en van de opbrengsten van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, alsook op de complexe grensoverschrijdende onderzoeken die dit met zich meebrengt, dient elke lidstaat zijn rechtsmacht te vestigen om tegen dergelijke activiteiten te kunnen optreden. Elke lidstaat dient er daarbij voor te zorgen dat zijn rechtsmacht zich uitstrekt tot strafbare feiten die worden gepleegd met gebruikmaking van informatie- en communicatietechnologie waartoe vanaf zijn grondgebied toegang werd verkregen.

Gelet op de mogelijkheid dat verschillende lidstaten rechtsmacht kunnen uitoefenen ten aanzien van onder deze richtlijn vallende grensoverschrijdende strafbare feiten dienen zij ervoor te zorgen dat het ne bis in idem-beginsel ten volle in acht wordt genomen bij de toepassing van het nationale recht waarin deze richtlijn is omgezet.

De lidstaten dienen regels vast te stellen inzake de verjaringstermijnen die nodig zijn om te kunnen optreden tegen onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden. In geval van strafbare feiten waarop een maximumsanctie van ten minste vier jaar gevangenisstraf staat, dient de verjaringstermijn ten minste vijf jaar te bedragen te rekenen vanaf het moment waarop het strafbare feit werd gepleegd. Dit mag geen beletsel vormen voor die lidstaten die geen verjaringstermijnen voor onderzoek, vervolging en handhaving vaststellen.

Onverminderd de regels inzake grensoverschrijdende samenwerking en wederzijdse rechtshulp in strafzaken en andere regels uit hoofde van het Unierecht, met name uit hoofde van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad (11), dient de samenwerking, waaronder de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie alsmede de technische en operationele bijstand die de Commissie aan de bevoegde nationale autoriteiten verleent, al naargelang zij hieraan behoefte hebben om de coördinatie van het door hen ingestelde onderzoek te faciliteren, goed te worden geregeld, opdat doeltreffend kan worden opgetreden tegen de in deze richtlijn omschreven strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Dergelijke bijstand dient niet in te houden dat de Commissie deelneemt aan de onderzoeks- of strafvervolgingsprocedures die de nationale autoriteiten in een individuele strafzaak voeren. De Rekenkamer en de controleurs die belast zijn met het controleren van de begrotingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie dienen aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en aan andere bevoegde autoriteiten alle feiten te melden die uit hoofde van deze richtlijn als strafbare feiten zouden kunnen worden aangemerkt, en de lidstaten dienen erop toe te zien dat nationale controleorganen in de zin van artikel 59 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 dat ook doen, in overeenstemming met artikel 8 van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013.

De Commissie dient bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in te dienen over de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om aan deze richtlijn te voldoen. Indien nodig kunnen bij het verslag voorstellen worden gevoegd waarin rekening wordt gehouden met eventuele ontwikkelingen, met name met betrekking tot de financiering van de Uniebegroting.

De overeenkomst dient door deze richtlijn te worden vervangen voor de lidstaten die erdoor gebonden zijn.

Voor de toepassing van artikel 3, lid 4, onder d), van Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad (12) dient ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, als omschreven in artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van de overeenkomst, te worden uitgelegd als fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, als omschreven in artikel 3 en in artikel 7, lid 3, van de onderhavige richtlijn, of, wat betreft strafbare feiten die een inbreuk vormen op het gemeenschappelijk btw-stelsel, als omschreven in artikel 2, lid 2, van de onderhavige richtlijn.

Een goede tenuitvoerlegging van deze richtlijn door de lidstaten impliceert onder meer de verwerking van persoonsgegevens door de bevoegde nationale autoriteiten en de uitwisseling van dergelijke gegevens tussen de lidstaten, enerzijds, en tussen de bevoegde organen van de Unie, anderzijds. Op de verwerking van persoonsgegevens op nationaal niveau, tussen de bevoegde nationale autoriteiten, dient het acquis van de Unie van toepassing te zijn. De uitwisseling van persoonsgegevens tussen lidstaten dient in overeenstemming met Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad (13) te gebeuren. Voor zover de instellingen, organen en instanties van de Unie persoonsgegevens verwerken, dienen Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad (14) of, in voorkomend geval, andere rechtshandelingen van de Unie die de verwerking van persoonsgegevens door die organen en instanties regelen, alsook de toepasselijke regels inzake geheimhouding in het kader van gerechtelijke onderzoeken, van toepassing te zijn.

De beoogde afschrikwekkende werking van strafrechtelijke sancties vereist dat terdege rekening wordt gehouden met de grondrechten. Deze richtlijn voldoet aan de grondrechten en neemt de beginselen in acht die uitdrukkelijk zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het ‘Handvest’), en met name het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van beroep en het recht te werken, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging, het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake strafbare feiten en sancties, alsook het ne bis in idem-beginsel. Deze richtlijn beoogt de volledige eerbiediging van die rechten en beginselen te waarborgen en zij moet dienovereenkomstig worden uitgevoerd.

Onverminderd de ter zake geldende sectorspecifieke regelgeving van de Unie inzake financiële correcties en terugvordering van ten onrechte uitgegeven bedragen, dienen de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om de snelle terugvordering van deze bedragen en de overdracht daarvan naar de begroting van de Unie te waarborgen.

Administratieve maatregelen en sancties spelen een belangrijke rol bij de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Deze richtlijn ontslaat de lidstaten niet van de verplichting om administratieve maatregelen en sancties van de Unie in de zin van de artikelen 4 en 5 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 toe te passen en uit te voeren.

Deze richtlijn dient de lidstaten ertoe te verplichten om in hun nationale recht te voorzien in strafrechtelijke sancties voor de onder deze richtlijn vallende frauduleuze handelingen en fraudegerelateerde strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Deze richtlijn mag geen verplichtingen scheppen met betrekking tot de toepassing van zulke sancties of van enig ander bestaand rechtshandhavingssysteem in individuele gevallen. De lidstaten mogen in beginsel administratieve maatregelen en sancties parallel blijven toepassen op het onder deze richtlijn vallende gebied. Bij de toepassing van het nationale recht waarin deze richtlijn is omgezet, dienen de lidstaten er evenwel voor te zorgen dat het opleggen van strafrechtelijke sancties voor strafbare feiten overeenkomstig deze richtlijn en van administratieve maatregelen en sancties niet tot een schending van het Handvest leidt.

Deze richtlijn dient de bevoegdheden van de lidstaten voor het naar eigen goeddunken inrichten en organiseren van hun belastingadministratie met het oog op een correcte vaststelling, beoordeling en inning van de belasting over de toegevoegde waarde, alsmede een doeltreffende toepassing van het btw-recht, onverlet te laten.

Deze richtlijn is van toepassing onverminderd de bepalingen betreffende de opheffing van de immuniteiten van het VWEU, van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, gehecht aan het VWEU en aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), alsmede van de teksten ter uitvoering daarvan, of soortgelijke bepalingen in het nationaal recht. Bij de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht en bij de toepassing van het nationale recht waarin deze richtlijn is omgezet, wordt ten volle rekening gehouden met die voorrechten en immuniteiten, inclusief de eerbiediging van de vrijheid van het mandaat van de leden van wetgevende vergaderingen.

Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de algemene regels en beginselen van het nationale strafrecht inzake de toepassing en uitvoering van straffen op grond van de concrete omstandigheden van elk afzonderlijk geval.

Daar de doelstelling van deze richtlijn niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

Overeenkomstig artikel 3 en artikel 4 bis, lid 1, van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het VWEU, heeft Ierland te kennen gegeven dat het aan de vaststelling en toepassing van deze richtlijn wenst deel te nemen.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het VWEU, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt het Verenigd Koninkrijk niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.

De Europese Rekenkamer werd geraadpleegd en deze heeft een advies uitgebracht (15),