HvJ EU, 09-06-2016, nr. C-69/15

De overwegingen 1, 7, 15, 21 en 33 van verordening nr. 1013/2006 luiden als volgt:

Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 bepaalt dat in deze verordening de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen worden vastgelegd, naargelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan.

Artikel 2 van die verordening, met als opschrift ‘Definities’, luidt:

Artikel 3 van verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Algemeen procedureel kader’, bepaalt in lid 2 het volgende:

Artikel 18 van die verordening, met als opschrift ‘Afvalstoffen die van bepaalde informatie vergezeld dienen te gaan’, luidt:

Artikel 24 van die verordening, met als opschrift ‘Terugname bij illegale overbrenging’, bepaalt:

Artikel 42 van die verordening, met als opschrift ‘Eisen ten aanzien van de procedure bij invoer uit landen die partij zijn bij het Verdrag van Bazel [inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, goedgekeurd namens de Europese Economische Gemeenschap bij besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 (PB 1993, L 39, blz. 1)] of uit andere gebieden in crisis- of oorlogssituaties’, bepaalt het volgende:

In artikel 45 van verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Eisen ten aanzien van de procedure bij invoer uit een land waarop het [besluit C(2001) 107 def. van de OESO-Raad inzake de herziening van besluit C(92) 39 def. betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing] niet van toepassing is maar dat partij is bij het Verdrag van Bazel of uit andere gebieden in crisis- of oorlogssituaties’, heet het:

Artikel 49 van verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Bescherming van het milieu’, bepaalt in lid 1:

Artikel 50 van deze verordening, met als opschrift ‘Handhaving in de lidstaten’, luidt:

Punt 15 van bijlage I C bij die verordening, met als opschrift ‘Specifieke instructies voor het invullen van het kennisgevings- en het vervoersdocument’, luidt als volgt:

Bijlage III bij verordening nr. 1013/2006 bevat de ‘Lijst van afvalstoffen die vergezeld moeten gaan van bepaalde informatie als bedoeld in artikel 18 [van die verordening]’, met als opschrift ‘‘Groene’ lijst van afvalstoffen’ (hierna: ‘groene lijst’).

Het in artikel 18, lid 1, van die verordening bedoelde document (hierna: ‘geleidedocument’) is opgenomen in bijlage VII bij verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Begeleidende informatie bij overbrengingen van afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4’. Bijlage VII ziet er uit als volgt:

Artikel 19, lid 1, van de hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (wet nr. CLXXXV van 2012 betreffende afvalstoffen, Magyar Közlöny 2012/160; hierna: ‘wet betreffende de afvalstoffen’), bepaalt:

Artikel 86, lid 1, van die wet luidt als volgt:

Artikel 1 van de hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) Kormányrendelet (regeringsdecreet nr. 271/2001 van 21 december 2001 betreffende de hoogte en de wijze van vaststelling en oplegging van afvalbeheerboetes,Magyar Közlöny 2001/150; hierna: ‘regeringsdecreet’) luidt:

Artikel 3 van voormeld regeringsdecreet bepaalt:

Met zijn eerste en derde tot en met vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de overbrenging van afvalstoffen als bedoeld in bijlage III bij die verordening, die bestemd zijn voor nuttige toepassing, moet worden geacht illegaal te zijn in de zin van deze bepaling wanneer het geleidedocument dat ziet op de overbrenging onjuiste of inconsistente informatie betreffende de importeur/ontvanger, de inrichting voor nuttige toepassing en de betrokken landen/staten bevat, en of het voor die kwalificatie van belang is of die informatie correct is vermeld in andere documenten die ter beschikking van de bevoegde autoriteiten zijn gesteld, de bedoeling bestaat om die autoriteiten te misleiden, de informatie relevant is voor de bescherming van het milieu en die autoriteiten de procedures van artikel 24 van die verordening toepassen.

Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat overweging 1 van verordening nr. 1013/2006 stelt dat deze verordening tot doel heeft het milieu te beschermen. Bovendien geeft overweging 7 van deze verordening aan, dat het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen moet worden georganiseerd en gereguleerd op een wijze die rekening houdt met de noodzaak de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren.

Wat de overbrenging betreft van onder de groene lijst vallende voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, zoals die waarover het in het hoofdgeding gaat, preciseert overweging 15 van die verordening dat het wenselijk is te voorzien in een minimumniveau van toezicht en controle door te vereisen dat de overbrenging van bepaalde informatie vergezeld gaat.

Aldus vereist artikel 18 van verordening nr. 1013/2006 dat, teneinde ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor zorgt dat de afvalstoffen vergezeld gaan van het geleidedocument, dat de bevoegde nationale autoriteiten met het oog op controle, handhaving van deze verordening, planning en statistische doeleinden kunnen opvragen (zie in die zin arrest van 12 december 2013, Ragn-Sells, C-292/12, EU:C:2013:820, punt 65). Aangezien dat document de enige gedetailleerde informatiebron is betreffende de overbrenging van afvalstoffen waarin die verordening voorziet om de bevoegde autoriteiten van de betrokken landen in staat te stellen de krachtens deze verordening op hun rustende taak van toezicht en controle uit te voeren, moet het naar behoren worden ingevuld door degene die opdracht geeft voor een dergelijke overbrenging.

In dat verband zij opgemerkt dat de informatie die verplicht moet worden vermeld in het geleidedocument, en die met name de importeur/ontvanger, de inrichting voor nuttige toepassing en de betrokken landen/staten betreft, het mogelijk maakt de overbrengingen adequaat op te volgen. Die informatie is immers niet alleen relevant voor de bescherming van het milieu, maar ook noodzakelijk om de taken van toezicht en controle correct uit te voeren, teneinde de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren.

Hieruit volgt dat wanneer het geleidedocument dergelijke onjuiste of inconsistente informatie bevat, de hierboven bedoelde taken van toezicht en controle niet zouden kunnen worden verzekerd overeenkomstig verordening nr. 1013/2006, aangezien de bevoegde autoriteiten, bij gebreke van correcte informatie over de modaliteiten van de betrokken overbrenging, voor die overbrenging niet zouden kunnen zorgen voor een gepaste opvolging met het oog op de voorkoming van negatieve gevolgen voor het milieu en activiteiten die de gezondheid van de mens schaden.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing enerzijds dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde geleidedocumenten in vak 2 niet de vennootschap vermeldden waarnaar de in geding zijnde afvalstoffen daadwerkelijk zouden worden overgebracht, namelijk Hamburger Hungária, dat te Dunaújváros is gevestigd, maar een andere, in een andere lidstaat gevestigde vennootschap, namelijk Hamburger Recycling Group, dat te Wiener Neudorf is gevestigd. Anderzijds was in vak 7 van een van die documenten, deze laatste vennootschap vermeld als inrichting voor nuttige toepassing, hoewel zij zich niet bevindt in het in vak 11 van dat document vermelde land van bestemming, namelijk Hongarije.

Gelet op die onjuistheden en inconsistenties, blijkt dat de in geding zijnde geleidedocumenten als zodanig niet konden verzekeren dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overbrengingen van afvalstoffen werden gevolgd. Bijgevolg moeten die overbrengingen van afvalstoffen worden geacht illegale overbrengingen in de zin van artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 te zijn.

Bijgevolg moet een overbrenging van afvalstoffen, zoals deze bedoeld in bijlage III bij die verordening, welke bestemd zijn voor nuttige toepassing, worden geacht illegaal te zijn in de zin van artikel 2, punt 35, onder g), iii), van die verordening, wanneer het geleidedocument onjuiste of inconsistente informatie, zoals die in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde geleidedocumenten, betreffende de importeur/ontvanger, de inrichting voor nuttige toepassing en de betrokken landen/staten bevat.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat de in het geleidedocument verplicht te vermelden informatie correct is vermeld in andere documenten die ter beschikking van de bevoegde autoriteiten zijn gesteld. Evenmin is in dat verband van belang dat er geen sprake was van opzet en dat de procedures van artikel 24 van voormelde verordening niet zijn toegepast.

Artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 vermeldt immers geen van die drie elementen.

Meer in het bijzonder moet, wat, ten eerste, het feit betreft dat de in het geleidedocument verplicht te vermelden informatie correct is vermeld in andere documenten, worden opgemerkt dat het geleidedocument gedetailleerde gegevens moet bevatten betreffende de overbrenging van afvalstoffen, zodat de door die verordening nagestreefde doelstellingen van toezicht op en controle van de overbrengingen kunnen worden verwezenlijkt. Een dergelijk document is aldus vastgesteld door een specifieke wettelijke regeling en strekt ertoe specifieke doelstellingen van de wetgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen te verwezenlijken, terwijl andere documenten, zoals een internationale vrachtbrief of een handelsfactuur, die doelstelling niet hebben.

Bovendien blijkt uit artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 dat de wijze waarop de betrokken overbrenging van afvalstoffen geschied moet zijn gespecificeerd in het geleidedocument, en niet ergens anders. Die verplichting draagt ertoe bij dat een dergelijke overbrenging beter kan worden gevolgd, overeenkomstig het bepaalde in artikel 18, lid 1, onder a), van die verordening, en dat een doeltreffende controle wordt verzekerd die het mogelijk maakt onmiddellijk te beoordelen of een fysieke inspectie van de betrokken afvalstoffen nodig is. De doeltreffendheid van de controles van de afvalstoffen tijdens hun vervoer of bij hun aankomst op de plaats van bestemming wordt immers verhoogd doordat de autoriteiten van de staat van doorvoer of van bestemming door de raadpleging van het geleidedocument onmiddellijk op de hoogte zijn van de nodige gegevens, zonder dat zij nog verdere verificaties hoeven uit te voeren, die noodzakelijkerwijs een geruime tijd in beslag nemen en met hoge kosten gepaard gaan, aangezien zij veronderstellen dat de betrokken lading wordt geïmmobiliseerd.

Wat, ten tweede, de vraag betreft, of het oogmerk de bevoegde autoriteiten te misleiden in aanmerking moet worden genomen om vast te stellen of een overbrenging van afvalstoffen illegaal is in de zin van artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006, moet worden benadrukt dat de bewoordingen van deze bepaling niet vereisen dat de fouten of inconsistenties in de gegevens die in het in bijlage VII bij die verordening bedoelde geleidedocument moeten worden gespecificeerd, het resultaat zijn van een frauduleuze handeling.

Ongeacht of een fout al dan niet opzettelijk is gemaakt, blijft het bovendien een feit dat wanneer een fout resulteert in een inconsistentie, zij de controleautoriteiten van de betrokken lidstaten verplicht om nadere verificaties uit te voeren, waardoor de onmiddellijke controle van de overbrenging louter op basis van de bijlage VII bij verordening nr. 1013/2006 onmogelijk wordt gemaakt, zodat deze twee types fouten althans in het stadium van de kwalificatie van de inbreuk, op dezelfde wijze moeten worden behandeld.

Wat ten derde de omstandigheid betreft, dat de procedures van artikel 24 van verordening nr. 1013/2006 niet zijn toegepast, moet worden opgemerkt dat noch dat artikel noch enige andere bepaling van die verordening die procedures in verband brengt met de definitie van een illegale overbrenging. Aangezien dat artikel volgens de bewoordingen ervan uitsluitend betrekking heeft op afvalstoffen die illegaal worden overgebracht, kan de omstandigheid dat die procedures niet zijn toegepast integendeel niet van invloed zijn op de kwalificatie van de betrokken overbrenging als illegale overbrenging in de zin van artikel 2, punt 35, van die verordening.

Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de derde tot en met de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de overbrenging van afvalstoffen als bedoeld in bijlage III bij die verordening, die bestemd zijn voor nuttige toepassing, moet worden geacht illegaal te zijn in de zin van deze bepaling wanneer het geleidedocument dat ziet op de overbrenging onjuiste of inconsistente informatie betreffende de importeur/ontvanger, de inrichting voor nuttige toepassing en de betrokken landen/staten bevat, zoals de informatie in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde geleidedocumenten, ongeacht of die informatie correct is vermeld in andere documenten die ter beschikking van de bevoegde autoriteiten zijn gesteld, de bedoeling bestaat om die autoriteiten te misleiden, en deze autoriteiten de procedures van artikel 24 van die verordening toepassen.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1013/2006, waarin is bepaald dat de door de lidstaten toegepaste sancties wegens inbreuken op de bepalingen van die verordening met name evenredig moeten zijn, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling, zoals die in het hoofdgeding, die bepaalt dat wanneer het geleidedocument onjuiste of inconsistente informatie bevat, een geldboete wordt opgelegd waarvan het basisbedrag overeenkomt met het basisbedrag van de geldboete die wordt opgelegd in geval van niet-nakoming van de verplichting om dat document in te vullen.

In dat verband zij opgemerkt dat artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 voorschrift dat de lidstaten ‘de voorschriften [bepalen] inzake sancties op inbreuken op de bepalingen van deze verordening […]’, en preciseert dat ‘[d]e aldus vastgestelde sancties […] doeltreffend, evenredig en afschrikkend [moeten] zijn.’ Vastgesteld moet worden dat deze verordening geen nauwkeurigere regels bevat voor de invoering van deze nationale sancties en met name geen uitdrukkelijk criterium voor de beoordeling van de evenredigheid van deze sancties vaststelt.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de lidstaten bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van de door deze wetgeving ingestelde regeling, bevoegd de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. Zij moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het recht van de Unie en de algemene beginselen daarvan, en dus ook met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat bij de beoordeling of een sanctie in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, inzonderheid rekening moet worden gehouden met de aard en de ernst van de inbreuk waarvoor de sanctie wordt opgelegd en met de wijze waarop de hoogte ervan wordt bepaald (arrest van 20 juni 2013, Rodopi-M 91, C-259/12, EU:C:2013:414, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De lidstaten zijn dus eveneens aan het evenredigheidsbeginsel gebonden voor de beoordeling van de factoren die in overweging kunnen worden genomen bij de bepaling van de geldboete (arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 54).

Het staat uiteindelijk evenwel aan de nationale rechter om, rekening houdend met alle feitelijke en juridische omstandigheden die de bij hem aanhangig gemaakte zaak kenmerken, te beoordelen of het boetebedrag niet verder gaat dan nodig is om de door de betrokken wetgeving nagestreefde doelstellingen te bereiken. De concrete toepassing van dit evenredigheidsbeginsel dient immers te worden verricht door de verwijzende rechter die moet nagaan of de nationale maatregelen verenigbaar zijn met het recht van de Unie, aangezien het Hof slechts bevoegd is om de nationale rechter alle uitleggingselementen betreffende het recht van de Unie te verschaffen, aan de hand waarvan hij de verenigbaarheid kan beoordelen (zie in die zin arrest van 29 juli 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C-188/09, EU:C:2010:454, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat de sancties betreft die worden toegepast ingeval inbreuk wordt gemaakt op de bepalingen van verordening nr. 1013/2006, die een hoog niveau van bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens beoogt te waarborgen, heeft het Hof in zijn arrest van 26 november 2015, Total Waste Recycling (C-487/14, EU:C:2015:780, punt 55), geoordeeld dat de nationale rechter bij de toetsing van de evenredigheid van een dergelijke sanctie gehouden is in het bijzonder rekening te houden met de gevaren die deze inbreuk op het gebied van de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens kan veroorzaken.

In casu hield de onjuiste en inconsistente informatie in de geleidedocumenten in het hoofdgeding, zoals blijkt uit punt 38 van het onderhavige arrest, een inbreuk in op de bepalingen van verordening nr. 1013/2006. Voor een dergelijke inbreuk kan dus in beginsel een sanctie worden opgelegd die overeenkomt met die waarin is voorzien voor niet-nakoming van de verplichting om het geleidedocument in te vullen.

Volgens de rechtspraak van het Hof zou evenwel de oplegging van een geldboete ter bestraffing van een overbrenging van afvalstoffen waarvoor het geleidedocument onjuiste of inconsistente informatie bevat, waarbij het bedrag van die boete even hoog is als de boete die wordt toegepast in geval van niet-nakoming van de verplichting om dit document in te vullen, als evenredig worden beschouwd indien uit de omstandigheden waarin de inbreuk is gepleegd kan worden afgeleid dat het om even zware inbreuken gaat vanuit het oogpunt van de gevaren die de inbreuk kan opleveren voor de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat (zie in die zin arrest van 26 november 2015, Total Waste Recycling, C-487/14, EU:C:2015:780, punten 54 en 56).

Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1013/2006, waarin is bepaald dat de door de lidstaten toegepaste sancties wegens inbreuken op de bepalingen van die verordening evenredig moeten zijn, aldus moet worden uitgelegd dat voor de overbrenging van afvalstoffen waarbij het in bijlage VII bij die verordening bedoelde geleidedocument onjuiste of inconsistente informatie bevat, in beginsel een geldboete kan worden opgelegd waarvan het bedrag overeenkomt met dat van de geldboete die wordt opgelegd in geval van niet-nakoming van de verplichting om dat document in te vullen. Bij de toetsing of een dergelijke sanctie evenredig is, moet de verwijzende rechter inzonderheid rekening houden met de gevaren die de inbreuk kan opleveren voor de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens.

Met zijn zesde en zevende vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe het begrip ‘de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever’ in artikel 18, lid 1, onder a), van verordening nr. 1013/2006, alsook de woorden ‘onder de rechtsmacht van het land van bestemming […] vallen’, in punt 15 van bijlage I C bij die verordening moeten worden uitgelegd.

In dit verband zij eraan herinnerd dat de krachtens artikel 267 VWEU ingestelde procedure volgens vaste rechtspraak van het Hof een instrument is voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, dat het Hof in staat stelt de nationale rechter de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die laatstbedoelde nodig heeft om uitspraak te kunnen doen in het bij hem aanhangige geding (arresten van 13 maart 2014, FIRIN, C-107/13, EU:C:2014:151, punt 29, en van 6 oktober 2015, Capoda Import-Export, C-354/14, EU:C:2015:658, punt 23).

In het kader van deze samenwerking rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende het Unierecht. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arresten van 13 maart 2014, FIRIN, C-107/13, EU:C:2014:151, punt 30, en van 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, punt 36).

In casu moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet aangeeft waarom de zesde en de zevende vraag noodzakelijk zijn voor de beslechting van het hoofdgeding en niet de gegevens verstrekt die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op die vragen.

Bijgevolg moeten de zesde en de zevende vraag niet-ontvankelijk worden verklaard.