HvJ EU, 06-09-2011, nr. C-163/10

Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van artikel 8 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, gevoegd bij het VEU, het VWEU en het Euratom-Verdrag (hierna: ‘Protocol’).

Dat verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure die tegen A. Patriciello, lid van het Europees Parlement, is ingeleid wegens lasterlijke aanklacht.

Patriciello staat in een tegen hem voor het Tribunale di Isernia aanhangige strafprocedure terecht ter zake dat hij een agente van de gemeentepolitie van Pozzoli (Italië) ten onrechte heeft beschuldigd van wederrechtelijk gedrag tijdens een woordenwisseling op 1 augustus 2007 op een openbare parkeerplaats in de nabijheid van een neurologisch instituut, niet ver van zijn woonplaats.

Blijkens de verwijzingsbeslissing wordt Patriciello in verband hiermee beschuldigd van lasterlijke aanklacht in de zin van artikel 368 van het Italiaanse wetboek van strafrecht, met als verzwarende omstandigheid dat hij het strafbare feit zou hebben begaan jegens een ambtenaar in de uitoefening van zijn ambt in de zin van artikel 61, lid 10, van dat wetboek. Hij zou hebben verklaard dat de politieagente bij het verbaliseren van een aantal automobilisten die hun voertuig tegen de voorschriften van de wegenverkeerswet hadden geparkeerd, de tijdstippen had vervalst, en de betrokken agente dus hebben beschuldigd van valsheid in geschrifte, strafbaar gesteld in artikel 477 van hetzelfde wetboek. Patriciello zou zijn verklaringen bovendien hebben herhaald toen politiefunctionarissen ter plaatse waren gearriveerd om de juistheid van de feiten die Patriciello de agente van de gemeentepolitie verweet vast te stellen.

Bij besluit van 5 mei 2009 heeft het Europees Parlement, op een door Patriciello krachtens artikel 6, lid 3, van het intern reglement van het Parlement ingediend verzoek, op basis van het rapport van de voor juridische zaken bevoegde commissie besloten, de immuniteit en de voorrechten van deze laatste te verdedigen (hierna: ‘besluit tot verdediging van immuniteit’). Dat besluit was gemotiveerd als volgt:

In de verwijzingsbeslissing stelt het Tribunale di Isernia echter vast dat de Europese afgevaardigden voor feiten begaan op hun eigen grondgebied, krachtens artikel 9, eerste alinea, sub a, van het Protocol de voorrechten en immuniteiten genieten onder dezelfde materiële en formele voorwaarden als die welke zijn voorzien op basis van het nationale recht. Volgens artikel 68 van de Italiaanse grondwet strekt het prerogatief van de onschendbaarheid zich slechts uit tot de extraparlementaire activiteit indien deze activiteit strikt verbonden is met de vervulling van de typische taken en met de verwezenlijking van de doelstellingen die inherent zijn aan het parlementaire mandaat.

In die omstandigheden is de verwijzende rechter van oordeel dat hij — ongeacht de vraag of de beschuldiging gegrond is — op basis van zijn nationale recht de redenen op grond waarvan het Europees Parlement heeft besloten de immuniteit te verdedigen, niet kan aanvaarden. De aan de strafvervolging ten grondslag liggende omstandigheid zou met geen meningsuiting in de uitoefening van het ambt van Europees afgevaardigde verband houden.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het openbaar ministerie ongegrond acht het argument dat Patriciello alleen maar commentaar heeft geleverd op algemeen bekende feiten, te weten het recht van de burger op toegang tot een ziekenhuis en gezondheidszorg, en niet de bedoeling had een ambtenaar te beledigen. Patriciello zou immers — ook al moet dit nog worden geverifieerd — uitdrukkelijk een agente van de gemeentepolitie hebben beschuldigd van valsheid in geschrifte, in tegenwoordigheid van politiefunctionarissen. De gestelde gedraging heeft dus op het eerste gezicht niets van doen met enig algemeen belang van zijn kiezers en lijkt dus als zodanig niet te worden gedekt door de immuniteit.

Het Tribunale di Isernia geeft echter aan dat het besluit tot verdediging van de immuniteit niet alleen onder verwijzing naar artikel 9, eerste alinea, sub a, van het Protocol, maar tevens met vermelding van artikel 8 daarvan is vastgesteld. Het Hof zou reeds hebben geoordeeld dat nu die bepaling niet naar de nationale rechtsordes verwijst, de draagwijdte van de erin neergelegde immuniteit uitsluitend op basis van het recht van de Unie moet worden bepaald. Daar komt bij dat, ook al vormt het besluit tot verdediging van de immuniteit een advies, dat geen bindende kracht heeft voor de nationale gerechtelijke autoriteiten, op de verwijzende rechter een verplichting tot loyale samenwerking met de Europese instellingen krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 18 van het Protocol rust (arrest van 21 oktober 2008, Marra, C-200/07 en C-201/07, Jurispr. blz. I-7929, punten 26 en 39-41).

Daarop heeft het Tribunale di Isernia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Om te beginnen zij in herinnering gebracht dat, zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, de parlementaire immuniteit van leden van het Europees Parlement, zoals deze in de artikelen 8 en 9 van het Protocol is vastgesteld, de twee vormen van bescherming omvat die doorgaans zijn verleend aan leden van de nationale parlementen van de lidstaten, te weten de immuniteit met betrekking tot de mening of de stem die zij in de uitoefening van het parlementaire ambt hebben uitgebracht, en de parlementaire onschendbaarheid, die, in beginsel, de bescherming tegen gerechtelijke vervolging omvat (zie arrest Marra, reeds aangehaald, punt 24).

Zoals blijkt uit de formulering van de gestelde vraag, is in de hoofdzaak alleen de uitlegging van artikel 8 van het Protocol relevant.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat, zoals de Italiaanse regering opmerkt, de verwijzende rechter met zijn vraag, zoals die is geformuleerd, het Hof vraagt, zelf artikel 8 op de bij hem aanhangige zaak toe te passen door zich uit te spreken over de vraag of de verklaringen van de Europese afgevaardigde die tot de strafvervolging in de hoofdzaak hebben geleid een in de uitoefening van zijn ambt als parlementariër uitgedrukte mening vormen en dus onder de in die bepaling bedoelde immuniteit vallen.

Er zij aan herinnerd dat het Hof in het kader van een krachtens artikel 267 VWEU ingeleide procedure niet bevoegd is, de regels van het recht van de Unie op een bepaald geval toe te passen. Het kan de nationale rechter echter wel alle interpretatiegegevens met betrekking tot het recht van de Unie aanreiken, die voor hem van nut kunnen zijn voor zijn beslissing (zie onder meer arrest van 10 juli 2008, Feryn, C-54/07, Jurispr. blz. I-5187, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In een zaak zoals aan de orde in de hoofdzaak staat het derhalve aan de verwijzende rechter om te beslissen of de betrokken verklaringen onder de immuniteit van artikel 8 van het Protocol vallen. Hij dient daartoe te beoordelen of de in die bepaling gestelde voorwaarden ten gronde voor de toepassing van die immuniteit vervuld zijn (zie arrest Marra, reeds aangehaald, punt 33).

Daarentegen dient het Hof hem alle aanwijzingen te verstrekken die noodzakelijk zijn om hem bij die beoordeling te begeleiden, door in voorkomend geval de vraag die hem is voorgelegd opnieuw te formuleren (zie onder meer arresten van 11 maart 2008, Jager, C-420/06, Jurispr. blz. I-1315, punt 46, en 14 oktober 2010, Fuß, C-243/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39).

Dienaangaande blijkt uit het aan het Hof voorgelegde dossier dat de verwijzende rechter met zijn vraag in werkelijkheid wenst te vernemen, aan de hand van welke criteria moet worden bepaald of een verklaring zoals die aan de orde in de hoofdzaak, die door een Europees afgevaardigde buiten het gebouw van het Europees Parlement is afgelegd en die in zijn lidstaat van herkomst heeft geleid tot strafvervolging wegens lasterlijke aanklacht, een mening vormt die is uitgebracht in de uitoefening van zijn ambt als parlementariër in de zin van artikel 8 van het Protocol.

In dit verband moet worden opgemerkt dat, anders dan de parlementaire onschendbaarheid bedoeld in artikel 9, eerste alinea, sub a, van het Protocol, die afhangt van het nationale recht, de draagwijdte van de immuniteit van artikel 8 van het Protocol bij gebreke van een verwijzing naar nationaal recht uitsluitend op basis van het recht van de Unie moet worden bepaald (zie in die zin arrest Marra, reeds aangehaald, punt 26).

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, strekt artikel 8 van het Protocol, dat een bijzondere bepaling vormt die van toepassing is op elke gerechtelijke procedure waarin het parlementslid immuniteit geniet met betrekking tot de mening en de stem die zijn uitgebracht in de uitoefening van het parlementaire ambt, ter bescherming van de vrije meningsuiting en de onafhankelijkheid van leden van het Europees Parlement, die derhalve in de weg staat aan elke juridische procedure wegens de uitbrenging van een mening of een stem (zie in die zin arrest Marra, reeds aangehaald, punten 27 en 45).

Hieruit volgt dat, ongeacht het immuniteitsstelsel waarin het nationale recht voorziet of de beperkingen die dit eraan verbindt, de in artikel 8 van het Protocol bedoelde immuniteit, wanneer de voorwaarden ten gronde voor erkenning daarvan vervuld zijn, niet kan worden opgeheven door het Europees Parlement en de voor de toepassing ervan bevoegde nationale rechter derhalve de tegen de betrokken Europese afgevaardigde ingestelde vordering dient af te wijzen (zie in die zin arrest Marra, reeds aangehaald, punt 44).

Zoals is betoogd door alle belanghebbenden die in het kader van de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, kan de verklaringen van een Europees afgevaardigde die immuniteit niet worden ontzegd op de enkele grond dat zij zijn afgelegd buiten de gebouwen van het Europees parlement.

Gelet op het doel van artikel 8 van het Protocol, te weten de bescherming van de vrije meningsuiting en de onafhankelijkheid van de leden van het Europees Parlement, en de bewoordingen ervan, die behalve naar meningsuitingen uitdrukkelijk naar door de Europese afgevaardigden uitgebrachte stemmen verwijzen, dient dit artikel voornamelijk toepassing te vinden op verklaringen die door die afgevaardigden worden uitgebracht binnen de gebouwen van het Europees Parlement.

Het is echter niet uitgesloten dat een door bedoelde afgevaardigden buiten die gebouwen afgelegde verklaring een in de uitoefening van hun ambt uitgebrachte mening in de zin van artikel 8 van het Protocol kan vormen. Voor de vraag of van een dergelijke mening sprake is, is namelijk niet de plaats waar een dergelijke verklaring is afgelegd van belang, maar de aard en de inhoud ervan.

Waar artikel 8 van het Protocol verwijst naar meningsuitdrukkingen door Europese afgevaardigden, houdt het nauw verband met de vrijheid van meningsuiting. Deze laatste vormt, als wezenlijke grondslag van een democratische en pluralistische samenleving die de waarden waarop de Unie overeenkomstig artikel 2 VEU is gebaseerd weergeeft, een grondrecht dat wordt gewaarborgd door artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat ingevolge artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft. Die vrijheid wordt eveneens bevestigd in artikel 10 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Hieruit volgt dat het begrip ‘mening’ in de zin van artikel 8 van het Protocol ruim moet worden opgevat in die zin dat het zich uitstrekt tot uitlatingen of verklaringen die door hun inhoud beweringen zijn die subjectieve beoordelingen vormen.

Ook volgt uit de bewoordingen van artikel 8 van het Protocol dat een mening slechts door de immuniteit wordt gedekt indien zij door een Europees afgevaardigde is uitgebracht ‘in de uitoefening van [zijn] ambt’, zodat een verband wordt vereist tussen de meningsuiting en het parlementaire ambt.

Wanneer het, zoals in de hoofdzaak, gaat om verklaringen van een Europees afgevaardigde tegen wie in zijn lidstaat van herkomst strafvervolging is ingesteld, moet worden vastgesteld dat de immuniteit van artikel 8 van het Protocol, zoals reeds blijkt uit punt 27 van het onderhavige arrest, de gerechtelijke autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties definitief kan beletten, hun respectieve bevoegdheden op het gebied van de vervolging en bestraffing van strafbare feiten uit te oefenen teneinde de eerbiediging van de openbare orde op hun grondgebied te verzekeren, en daarmee tegelijkertijd de personen die door die verklaringen schade hebben geleden de toegang tot de rechter — mede, in voorkomend geval, om voor de civiele rechter vergoeding van de geleden schade te verkrijgen — volledig kan ontzeggen.

Rekening houdend met deze gevolgen moet worden geconcludeerd dat het verband tussen de meningsuiting en het parlementaire ambt rechtstreeks en voor de hand liggend dient te zijn.

Gelet op de beschrijvingen van de omstandigheden en de inhoud van de uitlatingen van de Europees afgevaardigde in de hoofdzaak, moet voorts worden geconstateerd dat deze redelijk ver verwijderd zijn van het ambt van lid van het Europees Parlement en bijgevolg moeilijk kunnen worden geacht rechtstreeks verband te houden met een algemeen belang dat de burger zorgen baart. Zelfs indien een dergelijk verband kon worden aangetoond, zou het dan ook niet voor de hand liggen.

Gelet op deze indicaties dient de verwijzende rechter te beoordelen — zoals in de punten 21 en 22 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, is dat zijn uitsluitende bevoegdheid — of de in de hoofdzaak aan de orde zijnde verklaring kan worden beschouwd als een meningsuiting in de uitoefening van het parlementaire ambt, zodat de voorwaarden ten gronde voor erkenning van de in artikel 8 van het Protocol neergelegde immuniteit vervuld zijn.

Indien die rechterlijke instantie op grond van die beoordeling mocht vaststellen dat zulks het geval is, zou zij slechts de gevolgen uit die immuniteit kunnen trekken door, zoals in punt 27 van het onderhavige arrest is aangegeven, de vordering tegen de betrokken Europese afgevaardigde af te wijzen (zie reeds aangehaalde arrest Marra, punten 33 en 44). In het tegenovergestelde geval daarentegen zullen de voorwaarden ten gronde voor immuniteit niet vervuld zijn en zal die rechterlijke instantie het onderzoek van de zaak moeten voortzetten.

Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat ook al heeft het Europees Parlement, zoals in de hoofdzaak, op het verzoek van de betrokken Europese afgevaardigde een besluit tot verdediging van de immuniteit van deze laatste aangenomen, dat besluit, aangenomen overeenkomstig zijn intern reglement, slechts een advies vormt dat de nationale rechterlijke instanties niet bindt. Het Protocol bevat immers geen bepaling die deze laatste verplicht, dat Parlement te laten beslissen of de in artikel 8 ervan gestelde voorwaarden vervuld zijn. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, houdt de omstandigheid dat het recht van een lidstaat, zoals in de hoofdzaak, voorziet in een procedure ter verdediging van leden van het nationale parlement, op basis waarvan dit parlement kan optreden indien de nationale rechter deze immuniteit niet erkent, niet in dat diezelfde bevoegdheden ook aan het Europees Parlement zijn toegekend ten aanzien van de Europese afgevaardigden uit die staat, aangezien artikel 8 van het Protocol niet uitdrukkelijk voorziet in een dergelijke bevoegdheid en geen verwijzing naar regels van nationaal recht bevat (zie arrest Marra, reeds aangehaald, punten 35–40).

Anders dan verdachte in de hoofdzaak ter terechtzitting te kennen heeft gegeven moet derhalve worden geconstateerd dat, ofschoon het Europees Parlement en de nationale rechterlijke instanties uit hoofde van de verplichting tot loyale samenwerking tussen de Europese instellingen en de nationale autoriteiten, zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU en artikel 18 van het Protocol, moeten samenwerken ter vermijding van enig conflict bij de uitlegging en de toepassing van de bepalingen van het Protocol (arrest Marra, reeds aangehaald, punt 42), het recht van de Unie de verwijzende rechter generlei bijzondere verplichting oplegt aangaande de motivering van zijn beslissingen voor het geval hij, rekening houdend met de in het onderhavige krachtens artikel 267 VWEU gewezen arrest verstrekte uitlegging, mocht besluiten af te wijken van het hem ter kennis gebrachte advies van het Europees Parlement betreffende de toepassing van artikel 8 van het Protocol op de feiten in de hoofdzaak.

Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 8 van het Protocol aldus moet worden uitgelegd dat een door een Europees afgevaardigde buiten het Europees Parlement afgelegde verklaring die in zijn lidstaat van herkomst heeft geleid tot strafvervolging wegens lasterlijke aanklacht, slechts een in de uitoefening van zijn parlementair ambt uitgebrachte mening vormt die onder de in die bepaling neergelegde immuniteit valt, indien die verklaring een subjectieve beoordeling weergeeft die een rechtstreeks en voor de hand liggend verband vertoont met de uitoefening van dat ambt. De nationale rechter dient te beoordelen of die voorwaarden in de hoofdzaak vervuld zijn.

Ten aanzien van de partijen in de hoofdzaak is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 8 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, gevoegd bij het VEU, het VWEU en het Euratom-Verdrag, moet aldus worden uitgelegd dat een door een Europees afgevaardigde buiten het Europees Parlement afgelegde verklaring die in zijn lidstaat van herkomst heeft geleid tot strafvervolging wegens lasterlijke aanklacht, slechts een in de uitoefening van zijn parlementair ambt uitgebrachte mening vormt die onder de in die bepaling neergelegde immuniteit valt, indien die verklaring een subjectieve beoordeling weergeeft die een rechtstreeks en voor de hand liggend verband vertoont met de uitoefening van dat ambt. De nationale rechter dient te beoordelen of die voorwaarden in de hoofdzaak vervuld zijn.

ondertekeningen