HvJ EU, 13-07-2017, nr. C-129/16

HvJ EU, 13-07-2017, nr. C-129/16

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 13‑07‑2017

M. Ilešič, A. Prechal, A. Rosas, C. Toader, E. Jarašiūnas

Partij(en)

In zaak C-129/16,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szolnok, Hongarije) bij beslissing van 18 februari 2016, ingekomen bij het Hof op 1 maart 2016, in de procedure

Túrkevei Tejtermelő Kft.

tegen

Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, A. Prechal, A. Rosas, C. Toader (rapporteur) en E. Jarašiūnas, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

—

Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség, vertegenwoordigd door Z. Szurovecz en L. Búsi als gemachtigden,

—

de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér, G. Koós en A. M. Pálfy als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. White en A. Tokár als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 februari 2017,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 191 en 193 VWEU en richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB 2004, L 143, blz. 56).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Túrkevei Tejtermelő Kft. (hierna: ‘TTK’) en de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationale instantie die belast is met de algemene inspectie van de milieu- en natuurbescherming, Hongarije; hierna: ‘inspectie’) over een geldboete die is opgelegd aan TTK na een illegale afvalverbranding die heeft plaatsgevonden op een aan hem toebehorend perceel en voor luchtverontreiniging heeft gezorgd.

Toepasselijke bepalingen

Recht van de Unie

3

Richtlijn 2004/35 is vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG — huidig artikel 192, lid 1, VWEU — waarin is voorzien in de procedures voor het vaststellen door de Unie van regelingen voor de verwezenlijking van de milieudoelstellingen van artikel 191, lid 1, VWEU.

4

De overwegingen 1, 2, 4, 13, 18, 20 en 24 van richtlijn 2004/35 luiden als volgt:

‘(1)

Thans zijn er in de gemeenschap veel verontreinigde locaties die een aanzienlijk gezondheidsrisico opleveren, en de snelheid waarmee de biodiversiteit afneemt, is de voorbije decennia aanzienlijk toegenomen Indien geen actie wordt ondernomen, zou dit in de toekomst kunnen resulteren in nog meer verontreinigde locaties en een nog groter biodiversiteitsverlies. Het zoveel mogelijk voorkomen en herstellen van milieuschade draagt bij tot de implementatie van de doelstellingen en beginselen van het communautaire milieubeleid, als omschreven in het Verdrag. Wanneer besloten wordt hoe de schade hersteld moet worden, moet rekening worden gehouden met plaatselijke omstandigheden.

(2)

Het voorkomen en herstellen van milieuschade dienen in de praktijk te worden gebracht door de bevordering van het in het Verdrag neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt en overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling. Het basisbeginsel van deze richtlijn dient daarom te zijn dat een exploitant wiens activiteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor milieuschade hebben veroorzaakt, financieel aansprakelijk wordt gesteld, zodat exploitanten ertoe worden aangespoord maatregelen te treffen en praktijken te ontwikkelen om het risico van milieuschade zo klein mogelijk te houden, zodat de kans dat zij geconfronteerd worden met de financiële consequenties van hun aansprakelijkheid, wordt verkleind.

[…]

(4)

Milieuschade omvat ook schade veroorzaakt door in de lucht aanwezige elementen voor zover zij schade veroorzaken aan water, bodem, of beschermde soorten of natuurlijke habitats.

[…]

(13)

Aansprakelijkheid biedt niet voor alle vormen van milieuschade een oplossing. Wil aansprakelijkheid doeltreffend functioneren, dan moeten er een of meer identificeerbare vervuilers zijn, moet de schade concreet en kwantificeerbaar zijn, en moet er een oorzakelijk verband tussen de schade en de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers worden aangetoond. Aansprakelijkheid is daarom geen geschikt instrument ter bestrijding van wijdverspreide, diffuse verontreiniging waarbij onmogelijk een verband kan worden gelegd tussen negatieve milieueffecten en de handeling of nalatigheid van bepaalde individuele vervuilers.

[…]

(18)

Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, dient een exploitant die milieuschade veroorzaakt of een onmiddellijk gevaar doet ontstaan dat zich dergelijke schade voordoet, in beginsel de kosten van de noodzakelijke preventie- of herstelmaatregelen te dragen. In gevallen waarin een bevoegde instantie zelf of via een derde maatregelen treft in de plaats van een exploitant, dient die instantie ervoor te zorgen dat de door haar gemaakte kosten op de exploitant worden verhaald. Voorts is het passend dat de exploitanten in laatste instantie de kosten van de evaluatie van milieuschade en, in voorkomend geval, van de evaluatie van het onmiddellijk gevaar van het ontstaan van dergelijke schade dragen.

[…]

(20)

Een producent is niet verplicht de kosten van uit hoofde van deze richtlijn genomen preventieve of herstelmaatregelen te dragen in situaties waarin de betrokken schade of het onmiddellijk gevaar daarvoor het gevolg is van bepaalde gebeurtenissen waarop de exploitant geen vat heeft. De lidstaten kunnen toestaan dat exploitanten die geen fout hebben begaan of niet nalatig zijn geweest de kosten van herstelmaatregelen niet hoeven te dragen in situaties waarin de betrokken schade het gevolg is van emissies of gebeurtenissen die uitdrukkelijk waren toegestaan of waarvan de potentiële schadelijkheid niet bekend kon zijn toen die gebeurtenis of emissie plaatsvond.

[…]

(24)

Er moet voor worden gezorgd dat doeltreffende uitvoerings- en handhavingsinstrumenten ter beschikking staan, terwijl er tevens voor moet worden gezorgd dat de rechtmatige belangen van de betrokken exploitanten en andere belanghebbenden naar behoren worden gewaarborgd. De bevoegde instanties dienen bevoegd te zijn voor specifieke taken waarvoor een passende administratieve beoordelingsvrijheid vereist is, te weten de taak om de ernst van de schade te beoordelen en te bepalen welke herstelmaatregelen moeten worden genomen.

[…]’

5

Overeenkomstig artikel 1 ervan stelt richtlijn 2004/35 een kader voor milieuaansprakelijkheid vast op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade.

6

Artikel 2 van deze richtlijn bevat de volgende definities:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1.

‘milieuschade’:

a)

schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, dat wil zeggen elke vorm van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten of habitats. Of schade aanmerkelijk is, wordt bepaald aan de hand van de referentietoestand, rekening houdend met de criteria van bijlage I;

[…]

b)

schade aan wateren, dat wil zeggen elke vorm van schade die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand en/of het ecologisch potentieel, als omschreven in richtlijn 2000/60/EG, van de betrokken wateren, met uitzondering van de negatieve effecten waarop artikel 4, lid 7, van die richtlijn van toepassing is;

c)

bodemschade, dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen aangebracht zijn;

[…]

6.

‘exploitant’: particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de beroepsactiviteit verricht of regelt, of, als dit in de nationale wetgeving is bepaald, aan wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren van een dergelijke activiteit is overgedragen, met inbegrip van de houder van een vergunning of toelating voor het verrichten van een dergelijke activiteit of de persoon die een dergelijke activiteit laat registreren of er kennisgeving van doet;

7.

‘beroepsactiviteit’: een in het kader van een economische activiteit, een bedrijf of een onderneming verrichte activiteit, ongeacht het particuliere, openbare, winstgevende of niet-winstgevende karakter daarvan;

[…]

10.

‘preventieve maatregelen’: maatregelen naar aanleiding van een gebeurtenis, handeling of nalatigheid waardoor een onmiddellijke dreiging van milieuschade is ontstaan, teneinde die schade te voorkomen of tot een minimum te beperken;

11.

‘herstelmaatregelen’: maatregel of combinatie van maatregelen, met inbegrip van inperkende of tussentijdse maatregelen, gericht op herstel, rehabilitatie of vervanging van de aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties, of op het verschaffen van een gelijkwaardig alternatief voor rijkdommen of functies, als bedoeld in bijlage II;

[…]’

7

Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Toepassingsgebied’, bepaalt in lid 1 het volgende:

‘De richtlijn is van toepassing op

a)

milieuschade die wordt veroorzaakt door enige beroepsactiviteit, genoemd in bijlage III, alsook op een onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat als gevolg van een van die activiteiten;

b)

schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats die wordt veroorzaakt door enige andere beroepsactiviteit dan de in bijlage III genoemde, alsook op een onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat als gevolg van een van die activiteiten indien de exploitant schuld of nalatigheid kan worden verweten.’

8

Volgens artikel 4, lid 5, van deze richtlijn is deze richtlijn ‘alleen van toepassing op milieuschade of op een onmiddellijke dreiging van dergelijke schade als gevolg van diffuse verontreiniging waarbij een oorzakelijk verband kan worden gelegd tussen de schade en de activiteiten van individuele exploitanten’.

9

Artikel 5 van richtlijn 2004/35, met als opschrift ‘Preventieve acties’, luidt als volgt:

‘1.

De exploitant neemt onverwijld de nodige preventieve maatregelen wanneer zich nog geen milieuschade heeft voorgedaan maar een onmiddellijke dreiging bestaat dat dergelijke schade zal ontstaan.

[…]

3.

De bevoegde instantie kan te allen tijde:

[…]

b)

de exploitant verplichten de vereiste preventieve maatregelen te nemen;

[…]

d)

zelf de nodige preventieve maatregelen nemen.

4.

De bevoegde instantie eist dat de preventieve maatregelen door de exploitant worden genomen. Indien een exploitant niet de verplichtingen nakomt waarin lid 1 of lid 3, onder b) of c), voorziet, niet kan worden geïdentificeerd, of uit hoofde van deze richtlijn niet verplicht is de kosten te dragen, kan de bevoegde instantie zelf deze maatregelen nemen.’

10

Artikel 6 van die richtlijn, met als opschrift ‘Herstelmaatregelen’, bepaalt:

‘1.

Wanneer milieuschade zich heeft voorgedaan, stelt de exploitant onverwijld de bevoegde instantie in kennis van alle relevante aspecten van de situatie en treft hij:

a)

elke haalbare maatregel om de betrokken verontreinigende stoffen en/of enige andere schadefactoren onmiddellijk onder controle te houden, in te perken, te verwijderen of anderszins te beheersen, teneinde verdere milieuschade en negatieve effecten op de menselijke gezondheid of verdere aantasting van functies te beperken of te voorkomen; en

b)

de nodige herstelmaatregelen […]

2.

De bevoegde instantie kan te allen tijde:

a)

de exploitant verplichten aanvullende informatie te verstrekken over enige schade die zich heeft voorgedaan;

b)

zelf elke haalbare maatregel nemen om de betrokken verontreinigende stoffen en/of enige andere schadefactoren onmiddellijk onder controle te houden, in te perken, te verwijderen of anderszins te beheersen, teneinde verdere milieuschade en negatieve effecten op de menselijke gezondheid, of verdere aantasting van functies te beperken of te voorkomen, dan wel de exploitant daartoe verplichten of hem daartoe instructies geven;

c)

de exploitant verplichten de nodige herstelmaatregelen te treffen;

[…]

e)

zelf de nodige herstelmaatregelen treffen.

3.

De bevoegde instantie eist dat de herstelmaatregelen door de exploitant worden genomen. Indien de exploitant de verplichtingen van lid 1 of lid 2, onder b), c) […] niet nakomt, niet kan worden geïdentificeerd, of niet verplicht is de kosten uit hoofde van deze richtlijn te dragen, kan de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen nemen.’

11

Artikel 8, leden 1 en 3, van deze richtlijn bepaalt het volgende:

‘1.

De exploitant draagt de kosten voor de overeenkomstig deze richtlijn genomen preventieve maatregelen en herstelmaatregelen.

[…]

3.

Een exploitant is niet verplicht de kosten te dragen van de preventieve maatregelen of herstelmaatregelen die uit hoofde van deze richtlijn worden genomen, indien hij kan bewijzen dat de milieuschade of de onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat,

a)

veroorzaakt is door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen;

b)

het gevolg is van de opvolging van een dwingende opdracht of instructie van een overheidsinstantie, tenzij het een opdracht of instructie betreft naar aanleiding van een emissie of incident, veroorzaakt door activiteiten van de exploitant zelf.

In dergelijke gevallen stellen de lidstaten passende maatregelen vast om de exploitant in staat te stellen de gemaakte kosten terugbetaald te krijgen.’

12

Artikel 11, leden 2 en 3, van deze richtlijn luidt als volgt:

‘2.

De taak met betrekking tot de vaststelling van de exploitant die de schade of de onmiddellijke dreiging van schade heeft veroorzaakt, de beoordeling van de omvang van de schade en de bepaling van welke herstelmaatregelen overeenkomstig bijlage II moeten worden genomen, berust bij de bevoegde instantie. […]

3.

De lidstaten dragen er zorg voor dat de bevoegde instantie de uitvoering van de noodzakelijke preventieve maatregelen of herstelmaatregelen aan derden kan delegeren of opdragen.’

13

Artikel 16 van richtlijn 2004/35, met als opschrift ‘Verhouding tot het nationaal recht’, bepaalt in lid 1 ervan, dat deze richtlijn ‘niet [belet] dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade, met inbegrip van het bepalen van extra activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen’.

14

Bijlage III bij deze richtlijn somt twaalf activiteiten op die door de Uniewetgever gevaarlijk worden geacht in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn. Deze activiteiten zien met name op afvalbeheeroperaties die overeenkomstig de Uniehandelingen op dat gebied aan een vergunnings- of registratieplicht zijn onderworpen.

Wet op de milieubescherming
15

De bepalingen van deze wet zijn aangepast ter omzetting van richtlijn 2004/35 in de Hongaarse rechtsorde.

16

§ 4 van de környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (wet nr. LIII van 1995 houdende algemene milieubeschermingsnormen; hierna: ‘wet op de milieubescherming’) bevat de volgende definities:

‘1.

‘milieucompartiment’: grond, lucht, water, flora en fauna, door de mens tot stand gebracht milieu (kunstmatig), alsmede de componenten daarvan;

[…]

10.

‘in gevaar brengen van het milieu’: de rechtstreekse dreiging van milieuschade;

[…]

12.

‘aantasting van het milieu’: een handelen of stilzitten dat milieuschade veroorzaakt;

13.

‘milieuschade’: een aanmerkelijke en meetbare negatieve verandering van het milieu of van een milieucompartiment, of een aanmerkelijke en meetbare verslechtering van een dienst die verband houdt met een milieucompartiment, welke verandering of verslechtering zich direct of indirect kan voordoen.

[…]’

17

§ 101, lid 1, van deze wet bepaalt het volgende:

‘De gebruiker van het milieu draagt de juridische verantwoordelijkheid op grond van het strafrecht, het burgerlijk recht en het bestuursrecht, zoals vastgelegd bij deze wet en de andere regelingen, voor de gevolgen van zijn activiteit voor het milieu. […]’

18

Volgens § 102, lid 1, van deze wet zijn hoofdelijk aansprakelijk voor milieuschade of voor een milieurisico degenen die na het ontstaan van de schade of het risico de eigenaar en de bezitter (gebruiker) zijn van het perceel waarop de milieuschade zich heeft voorgedaan of waarop de activiteit is uitgevoerd die een risico voor het milieu oplevert, tenzij zij het bewijs leveren dat zij niet verantwoordelijk zijn voor die schade of voor dat risico. Volgens § 102, lid 2, van dezelfde wet wordt de eigenaar van zijn hoofdelijke aansprakelijkheid ontheven indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel aanwijst en onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is.

19

§ 106 van deze wet bepaalt het volgende:

‘1)

Wie direct of indirect een overtreding begaat van een bepaling die beoogt het milieu te beschermen en is vastgesteld bij een regeling, een bestuursbesluit of een rechtstreeks toepasbare handeling van gemeenschapsrecht, of de ter zake vastgestelde grenzen overschrijdt, dient een milieuboete te betalen, waarvan de hoogte afhankelijk is van de ernst van de gedraging die de overtreding teweeg heeft gebracht, en aldus met name van de omvang, de duur en de terugkerende aard van de milieuverontreiniging of de aantasting van het milieu waaraan deze gedraging ten grondslag ligt.

2)

De milieuboete dient te worden betaald bovenop de premie voor het gebruik van het milieu en de bijdrage voor de belasting ervan. […]’

Regeringsbesluit betreffende de bescherming van de luchtkwaliteit

20

§ 2, punt 29, van Levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23) Korm. rendelet (regeringsbesluit nr. 306/2010 van 23 december 2010 betreffende de bescherming van de luchtkwaliteit) betitelt als ‘regel inzake de bescherming van de luchtkwaliteit’ elke bepaling of elk verbod, vastgesteld bij regelgeving of een besluit van de autoriteiten, met als doel het voorkomen of terugbrengen van hinder voor de luchtkwaliteit.

21

Volgens § 27, lid 2, van dit besluit is het verboden om afval te verbranden in de openlucht of in installaties die niet voldoen aan de rechtsvoorschriften waarin de voorwaarden voor afvalverbranding zijn vastgesteld, behalve als het gaat om de verbranding van huishoudelijk papierafval of van als ongevaarlijk beschouwd afval van onbehandeld hout in huishoudelijke installaties. Er is sprake van verbranding van afval in de openlucht wanneer afval door welke oorzaak dan ook — met uitzondering van een natuurlijke oorzaak — vuur vat.

22

Overeenkomstig § 34, lid 1, van dat besluit legt de milieubeschermingsinstantie een geldboete op aan de natuurlijke of rechtspersoon dan wel de entiteit zonder rechtspersoonlijkheid die de bepalingen ter bescherming van de luchtkwaliteit heeft geschonden, en verplicht zij tevens die persoon of entiteit om de onrechtmatige handeling te staken of een einde te maken aan het stilzitten, tenzij anders is bepaald.

23

Overeenkomstig § 34, lid 3, houdt de milieubeschermingsinstantie bij het opleggen van een geldboete rekening met, ten eerste, de omstandigheden van de niet-nakoming; ten tweede, de ernst van de niet-nakoming van de verplichtingen, en, ten derde, de duur of de terugkerende aard van de niet-nakoming van de verplichtingen.

24

Bijlage 9, punt 20, bij dit besluit bepaalt de hoogte van de geldboetes wegens ‘het niet verhinderen van zelfontbranding of vlamvatten van afval of van opslagplaatsen van afval of materiaal, of niet het nodige hebben gedaan om een einde te maken aan de verbranding (bij meer dan 10 m3)’.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

25

Op 2 juli 2014 is de bevoegde lagere milieubeschermingsinstantie medegedeeld dat afval werd verbrand op een aan TTK toebehorend perceel, gelegen in Túrkeve (Hongarije).

26

Volgens het proces-verbaal dat tijdens de inspectie door die instantie is opgesteld, is 30 m3 tot 40 m3 afval, met name metaalafval, verbrand in elk van de drie opslagsilo's en stonden drie vrachtwagens op het punt om het metaalafval dat na de verbranding was overgebleven, af te voeren.

27

TTK heeft aan die instantie verklaard dat zij op 15 maart 2014 dat perceel had verhuurd aan een natuurlijke persoon. Er is evenwel gebleken dat die persoon op 1 april 2014 was overleden.

28

De bevoegde lagere milieubeschermingsinstantie heeft besloten om TTK als eigenaar van het perceel een geldboete op te leggen ten bedrage van 500 000 HUF (ongeveer 1 630 EUR) voor niet-inachtneming van de bepalingen van regeringsbesluit nr. 306/2010.

29

TTK heeft tegen deze geldboete bezwaar gemaakt bij die autoriteit, die haar bezwaar heeft verworpen. Deze verwerping is door de inspectie bevestigd.

30

In het bestuursbesluit waarbij het bezwaar werd verworpen, heeft de inspectie overwogen dat door de verbranding van afval in de openlucht het milieu in gevaar werd gebracht. Volgens de wet op de milieubescherming zijn de eigenaar en de bezitter van het betrokken onroerend goed ten tijde van de feiten hoofdelijk aansprakelijk, behalve als de eigenaar zonder redelijke twijfel kan aantonen niet verantwoordelijk te zijn. Aangezien de huurder van het perceel was overleden, heeft de lagere milieubeschermingsinstantie op goede gronden overwogen dat TTK aansprakelijk moest worden gesteld.

31

TTK heeft bij de verwijzende rechter, de Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szolnok, Hongarije), beroep ingesteld tegen het besluit van de inspectie.

32

Volgens de verwijzende rechter valt de geldboete wegens luchtverontreiniging omwille van de punitieve aard ervan niet onder de ‘herstelmaatregelen’, omschreven in artikel 2, lid 11, van richtlijn 2004/35. Deze rechter merkt evenwel op dat in artikel 16 van die richtlijn, overeenkomstig artikel 193 VWEU, is voorzien in de mogelijkheid dat lidstaten strengere bepalingen invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade.

33

Onder verwijzing naar punt 54 van het arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a. (C-534/13, EU:C:2015:140), brengt de verwijzende rechter in herinnering dat het doeltreffend functioneren van de bij richtlijn 2004/35 ingevoerde regeling voor milieuaansprakelijkheid vereist dat er door de bevoegde instantie een oorzakelijk verband wordt vastgesteld tussen de activiteit van een of meer geïdentificeerde vervuiler(s) en concrete en kwantificeerbare milieuschade, om die exploitant(en), ongeacht het soort verontreiniging dat aan de orde is, herstelmaatregelen op te kunnen leggen. In casu ontbreekt het door de instantie vastgestelde oorzakelijk verband tussen de activiteit van TTK en de milieuschade. Bijgevolg bestaat er volgens deze rechter geen rechtsgrond voor het opleggen van de administratieve boete aan de eigenaar van het perceel.

34

Daarop heeft de Szolnoli Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Verzetten artikel 191 VWEU en […] richtlijn [2004/35] zich tegen een nationale bepaling die verder gaat dan het beginsel dat de vervuiler betaalt en die de overheidsinstantie die met de milieubescherming belast is, de bevoegdheid verleent om de eigenaar op specifieke wijze aansprakelijk te stellen voor de milieuschade, zonder dat deze instantie ten gronde hoeft na te gaan of er een causaal verband bestaat tussen het gedrag van die persoon (handelsvennootschap) en de verontreiniging?

2)

Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord en het niet noodzakelijk is de milieuschade te herstellen voor zover het gaat om luchtverontreiniging, kan het dan gerechtvaardigd zijn een geldboete ter bescherming van de luchtkwaliteit op te leggen op grond van een strengere regeling van de betrokken lidstaat in de zin van artikel 16 van […] richtlijn [2004/35] en artikel 193 VWEU, of kan ook die strengere regeling niet ten gevolge hebben dat een geldboete van louter punitieve aard wordt opgelegd aan de eigenaar die niet verantwoordelijk is voor de verontreiniging?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

35

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van richtlijn 2004/35, gelezen in het licht van de artikelen 191 en 193 VWEU, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling zoals in het hoofdgeding die naast de exploitanten van de percelen waarop zich een illegale verontreiniging heeft voorgedaan, een andere categorie bepaalt van personen die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor een dergelijke milieuschade, namelijk de eigenaren van de percelen, zonder dat een oorzakelijk verband moet worden vastgesteld tussen de gedraging van die eigenaren en de vastgestelde verontreiniging.

Toepasselijkheid van artikel 191, lid 2, VWEU
36

Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 191, lid 2, VWEU bepaalt dat de Unie in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat haar beleid met name berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Die bepaling beperkt zich aldus ertoe, de algemene doelstellingen van de Unie op milieugebied te omschrijven, terwijl de taak te beslissen over de met het oog op de verwezenlijking van die doelstellingen te nemen maatregelen ingevolge artikel 192 VWEU toekomt aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, beslissend volgens de gewone wetgevingsprocedure (arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37

Aangezien artikel 191, lid 2, VWEU, dat het beginsel dat de vervuiler betaalt bevat, het optreden van de Unie betreft, kan deze bepaling dus als zodanig niet door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling, zoals die in het hoofdgeding, die is vastgesteld op een gebied dat onder het milieubeleid valt, uit te sluiten wanneer geen enkele op grond van artikel 192 VWEU vastgestelde Unieregeling van toepassing is die specifiek voor de betrokken situatie geldt (zie in die zin arresten van 9 maart 2010, ERG e.a., C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punt 39, en 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38

Bijgevolg kan het beginsel dat de vervuiler betaalt, zoals bedoeld in artikel 191, lid 2, VWEU, slechts tegen TTK worden ingeroepen voor zover een op grondslag van artikel 192 VWEU vastgestelde Unieregeling specifiek voor de betrokken situatie in het hoofdgeding geldt.

Toepasselijkheid van richtlijn 2004/35
39

Los van de in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet gestelde vraag of een andere Unieregeling dan richtlijn 2004/35, zoals richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3), betrekking heeft op een situatie als in het hoofdgeding, rijst, gelet op het feit dat uit het aan het Hof voorgelegde dossier blijkt dat de zaak in het hoofdgeding luchtverontreiniging betreft, de vraag of richtlijn 2004/35 van toepassing is.

40

Artikel 2, punt 1, van deze richtlijn omschrijft ‘milieuschade’ als schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats of schade aan wateren en bodemschade.

41

Hieruit volgt dat luchtverontreiniging op zichzelf geen milieuschade vormt in de zin van richtlijn 2004/35.

42

Volgens overweging 4 van die richtlijn omvat milieuschade echter ook schade veroorzaakt door in de lucht aanwezige elementen voor zover zij schade kunnen veroorzaken aan water, bodem, of beschermde soorten en natuurlijke habitats.

43

Krachtens artikel 267 VWEU, dat op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, is het Hof uitsluitend bevoegd zich, op de grondslag van de feiten die de nationale rechterlijke instantie heeft omschreven, over de uitlegging of de geldigheid van een voorschrift van Unierecht uit te spreken. Derhalve staat het in het kader van de procedure van dat artikel niet aan het Hof maar aan de nationale rechter om op nationale maatregelen of situaties de regels van Unierecht toe te passen die het Hof heeft uitgelegd (arrest van 9 maart 2010, ERG e.a., C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44

Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om na te gaan, op basis van de feiten die alleen hij kan beoordelen, of in de zaak in het hoofdgeding de luchtvervulling dergelijke schade of een onmiddellijk gevaar voor dergelijke schade heeft kunnen veroorzaken, zodat preventieve maatregelen of herstelmaatregelen in de zin van richtlijn 2004/35 dienen te worden vastgesteld.

45

Indien deze rechter tot de conclusie zou komen dat daarvan in deze zaak geen sprake is, zal hij moeten overwegen dat de betrokken verontreiniging niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/35 valt, zodat een dergelijke situatie onder het nationale recht valt, met inachtneming van het VEU en het VWEU en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht (zie in die zin arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46

Mocht de verwijzende rechter daarentegen tot het oordeel komen dat de luchtverontreiniging in het hoofdgeding tevens de oorzaak is van schade of van een onmiddellijk gevaar voor schade aan wateren, de bodem of beschermde soorten en natuurlijke habitats, dan zou een dergelijke luchtverontreiniging binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/35 vallen.

Voorwaarden voor milieuaansprakelijkheid
47

Er zij aan herinnerd dat richtlijn 2004/35 op grond van artikel 1 ervan ten doel heeft een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade. Binnen het kader voor milieuaansprakelijkheid, waarin in die richtlijn is voorzien en dat is gegrond op een hoog niveau van milieubescherming en op het beginsel dat de vervuiler betaalt, rusten op de exploitanten zowel preventie- als herstelverplichtingen (zie in die zin arrest van 9 maart 2010, ERG e.a., C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punten 75 en 76).

48

Zoals blijkt uit artikel 4, lid 5, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2004/35, gelezen in samenhang met overweging 13 ervan, vereist de in deze richtlijn vastgestelde regeling voor milieuaansprakelijkheid dat er door de bevoegde instantie een oorzakelijk verband wordt gelegd tussen de activiteit van een of meer geïdentificeerde vervuiler(s) en milieuschade of de onmiddellijke dreiging van dergelijke schade (arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49

Bij de uitlegging van artikel 3, lid 1, onder a), van die richtlijn, heeft het Hof geoordeeld dat de op de bevoegde instantie rustende verplichting om een oorzakelijk verband aan te tonen, geldt in het kader van de regeling voor objectieve milieuaansprakelijkheid van exploitanten (arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50

Zoals volgt uit artikel 4, lid 5, van richtlijn 2004/35, geldt die verplichting ook in het kader van de regeling voor uit de fout of nalatigheid van de exploitant voortvloeiende subjectieve aansprakelijkheid, waarin is voorzien bij artikel 3, lid 1, onder b), van die richtlijn voor andere beroepsactiviteiten dan die bedoeld in bijlage III bij deze richtlijn (zie in die zin arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51

Het bijzondere belang van het bestaan van een oorzakelijk verband tussen de activiteit van de exploitant en de milieuschade voor de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt en dus voor de bij richtlijn 2004/35 ingestelde aansprakelijkheidsregeling, blijkt ook uit de bepalingen van deze richtlijn betreffende de gevolgen die moeten worden verbonden aan het feit dat de exploitant niet heeft bijgedragen tot de verontreiniging of het risico van verontreiniging (arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 57).

52

In dat verband zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 8, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/35, gelezen in samenhang met overweging 20 ervan, de exploitant niet verplicht is de kosten te dragen indien hij kan bewijzen dat de milieuschade is veroorzaakt door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen, of het gevolg is van een dwingende opdracht of instructie van een overheidsinstantie (zin in die zin arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C-534/13, EU:C:2015:140, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53

Uit dit alles blijkt dat de aansprakelijkheidsregeling die is ingevoerd bij richtlijn 2004/35, is gegrond op het voorzorgsbeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Daartoe legt deze richtlijn de exploitanten zowel preventie- als herstelverplichtingen op (zie met name arrest van 9 maart 2010, ERG e.a., C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punt 75).

54

In casu staat vast dat TTK niet als exploitant maar als eigenaar van het onroerend goed waarop de verontreiniging zich heeft voorgedaan aansprakelijk is gesteld. Tevens lijkt de bevoegde instantie — hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan — TTK een boete te hebben opgelegd en deze niet te hebben verplicht ook preventie- of herstelmaatregelen te treffen.

55

Uit het aan het Hof voorgelegde dossier volgt dan ook dat de op TTK toegepaste bepalingen van de Hongaarse regeling geen deel uitmaken van de bepalingen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de bij richtlijn 2004/35 ingevoerde aansprakelijkheidsregeling.

56

Niettemin moet eraan worden herinnerd dat artikel 16 van richtlijn 2004/35 in de mogelijkheid voorziet voor lidstaten om strengere bepalingen te handhaven of in te voeren inzake preventie en herstel van milieuschade, met inbegrip van het bepalen van extra activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen.

57

§ 102, lid 1, van de wet op de milieubescherming bepaalt dat voor het perceel ‘waarop de milieuschade zich heeft voorgedaan of waarop de activiteit is uitgevoerd die een risico voor het milieu oplevert’ de eigenaar en de exploitant ervan hoofdelijk aansprakelijk zijn, tenzij zij het bewijs leveren dat zij niet verantwoordelijk zijn, waarbij de eigenaar slechts van deze aansprakelijkheid wordt ontheven indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel aanwijst en zonder redelijke twijfel aantoont dat hij niet zelf de schade heeft veroorzaakt. Hiermee kan verder worden gegaan dan met de aansprakelijkheidsregeling van richtlijn 2004/35.

58

Aangezien, zonder afbreuk te doen aan de principiële verantwoordelijkheid van de exploitant, een dergelijke nationale regeling beoogt onachtzaamheid van de eigenaar te voorkomen, alsmede deze aan te sporen maatregelen te treffen en handelswijzen te ontwikkelen die de risico's op aantasting van het milieu kunnen minimaliseren, draagt zij bij tot het voorkomen van milieuschade en bijgevolg tot de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2004/35.

59

Deze nationale regeling brengt namelijk met zich mee dat de eigenaren van onroerende goederen in de betrokken lidstaat, om niet zelf hoofdelijk aansprakelijk te worden gesteld, worden geacht toe te zien op het gedrag van de exploitanten van hun percelen en ingeval van milieuschade of gevaar voor dergelijke schade die exploitanten aan te geven bij de bevoegde instantie.

60

Aangezien een dergelijke regeling verder gaat dan het mechanisme van richtlijn 2004/35 door een categorie van personen te bepalen die samen met de exploitanten hoofdelijk aansprakelijk kunnen zijn, valt zij onder artikel 16 van richtlijn 2004/35, dat — gelezen in samenhang met artikel 193 VWEU — verdergaande beschermingsmaatregelen toelaat, mits zij verenigbaar zijn met het VEU en het VWEU en ter kennis van de Europese Commissie worden gebracht.

61

Wat het vereiste van verenigbaarheid met de Verdragen betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het aan iedere lidstaat staat om dergelijke verdergaande beschermingsmaatregelen vast te stellen, welke regels enerzijds dienstig moeten zijn om het in artikel 1 van richtlijn 2004/35 gedefinieerde doel van de richtlijn te bereiken, te weten het voorkomen en herstellen van milieuschade, en anderzijds niet mogen indruisen tegen het Unierecht, met name de algemene beginselen van dat recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 9 maart 2010, ERG e.a., C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punt 79).

62

Ten slotte dient eraan te worden herinnerd dat ingeval van niet-nakoming van de in artikel 193 VWEU vermelde verplichting tot aanmelding, deze niet-nakoming als zodanig niet leidt tot onwettigheid van de verdergaande beschermingsmaatregelen (arrest van 21 juli 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini en Eolica di Altamura, C-2/10, EU:C:2011:502, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63

Derhalve dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van richtlijn 2004/35, gelezen in het licht van de artikelen 191 en 193 VWEU, aldus moeten worden uitgelegd dat, voor zover de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/35 valt, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, zij niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals in het hoofdgeding, die naast de exploitanten van de percelen waarop zich een illegale verontreiniging heeft voorgedaan, een andere categorie bepaalt van personen die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor een dergelijke milieuschade, namelijk de eigenaren van de percelen, zonder dat een oorzakelijk verband moet worden vastgesteld tussen de gedraging van die eigenaren en de vastgestelde verontreiniging, mits die regeling in overeenstemming is met de algemene beginselen van Unierecht en elke relevante bepaling van het VEU en het VWEU, en van handelingen van afgeleid Unierecht.

Tweede vraag

64

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16 van richtlijn 2004/35 en artikel 193 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals in het hoofdgeding, op grond waarvan de eigenaren van percelen waarop zich een illegale verontreiniging heeft voorgedaan niet alleen met de exploitanten van die percelen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor een dergelijke milieuschade, maar er hun door de bevoegde nationale bestuurlijke instantie tevens een geldboete kan worden opgelegd.

65

In dit verband zij opgemerkt dat wanneer een lidstaat, overeenkomstig artikel 16 van die richtlijn en artikel 193 VWEU, alsmede met inachtneming van elke andere relevante bepaling en de algemene beginselen van het Unierecht, bepaalt dat die eigenaren van percelen hoofdelijk aansprakelijk zijn, het hem is toegestaan maatregelen te treffen die bijdragen aan de doeltreffendheid van deze verdergaande beschermingsregeling.

66

Een administratieve boete die wordt opgelegd aan de eigenaar van een perceel vanwege illegale verontreiniging die hij niet heeft voorkomen en waarvan hij ook niet de veroorzaker aanwijst, kan derhalve deel uitmaken van de aansprakelijkheidsregeling die wordt bestreken door artikel 16 van richtlijn 2004/35 en door artikel 193 VWEU, mits de regeling die voorziet in een dergelijke boete overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van verdergaande bescherming, die wordt nagestreefd met de regeling waarbij de hoofdelijke aansprakelijkheid wordt ingevoerd, en mits de wijze waarop de hoogte van de boete wordt bepaald niet verder gaat dan nodig is om die doelstelling te bereiken (zie naar analogie arrest van 9 juni 2016, Nutrivet, C-69/15, EU:C:2016:425, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67

In casu staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de nationale regeling in het hoofdgeding, met name § 34, lid 1, van regeringsbesluit nr. 306/2010, aan deze voorwaarden voldoet.

68

Bijgevolg dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 16 van richtlijn 2004/35 en artikel 193 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat, voor zover de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/35 valt, zij niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals in het hoofdgeding, op grond waarvan de eigenaren van percelen waarop zich illegale verontreiniging heeft voorgedaan met de exploitanten van die percelen niet alleen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor een dergelijke milieuschade, maar er hun door de bevoegde nationale instantie tevens een geldboete kan worden opgelegd, mits een dergelijke regeling kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van verdergaande bescherming en de wijze waarop de hoogte van de boete wordt bepaald niet verder gaat dan nodig is om die doelstelling te bereiken, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.

Kosten

69

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)

De bepalingen van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, gelezen in het licht van de artikelen 191 en 193 VWEU, dienen aldus te worden uitgelegd dat, voor zover de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/35 valt, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, zij niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals in het hoofdgeding, die naast de exploitanten van de percelen waarop zich een illegale verontreiniging heeft voorgedaan, een andere categorie bepaalt van personen die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor een dergelijke milieuschade, namelijk de eigenaren van die percelen, zonder dat een oorzakelijk verband moet worden vastgesteld tussen de gedraging van de eigenaren en de vastgestelde verontreiniging, mits die regeling in overeenstemming is met de algemene beginselen van Unierecht en elke relevante bepaling van het VEU en het VWEU, en van handelingen van afgeleid Unierecht.

2)

Artikel 16 van richtlijn 2004/35 en artikel 193 VWEU dienen aldus te worden uitgelegd dat, voor zover de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/35 valt, zij niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals in het hoofdgeding, op grond waarvan de eigenaren van percelen waarop zich illegale verontreiniging heeft voorgedaan met de exploitanten van die percelen niet alleen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor een dergelijke milieuschade, maar er hun door de bevoegde nationale instantie tevens een geldboete kan worden opgelegd, mits een dergelijke regeling kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van verdergaande bescherming en de wijze waarop de hoogte van de boete wordt bepaald niet verder gaat dan nodig is om die doelstelling te bereiken, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.

ondertekeningen

Conclusie 16‑02‑2017

J. Kokott

Partij(en)

Zaak C-129/161.

Túrkevei Tejtermelő Kft.

tegen

Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség

[verzoek van de Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szolnok, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]

I — Inleiding

1.

Het Hof dient nogmaals2. de consequenties te preciseren van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze keer gaat het om de vraag of de eigenaar van een verpacht perceel mag worden gestraft omdat op dit perceel illegaal afvalstoffen zijn verbrand en hij noch kenbaar maakt wie de daadwerkelijke gebruiker van het perceel is, noch aantoont dat hij niet verantwoordelijk is voor die overtreding.

2.

Weliswaar stelt de nationale rechter deze vraag aan de orde uit het oogpunt van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn3., maar deze is niet van toepassing, alleen al omdat zij geen voorschriften over sancties bevat. Sancties voor illegale afvalverbranding vallen veeleer binnen de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn4.. Ook deze richtlijn berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt, en zij vereist uitdrukkelijk dat bij overtredingen in doeltreffende sancties wordt voorzien. Aangezien het over sancties gaat, dient niet alleen aandacht te worden besteed aan het beginsel dat de vervuiler betaalt, maar ook aan het evenredigheidsbeginsel — op grond waarvan de oplegging van sancties aan beperkingen onderhevig is — en aan het vermoeden van onschuld.

II — Toepasselijke bepalingen

A — Unierecht

1. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
3.

In artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) is het vermoeden van onschuld neergelegd:

‘Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.’

4.

Het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel en de toepasselijkheid van het evenredigheidsbeginsel op sancties vloeien voort uit artikel 49 van het Handvest:

‘1.

Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. […]

[…]

3.

De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.’

2. Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn
5.

In artikel 1 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn wordt het voorwerp ervan omschreven:

‘Deze richtlijn heeft ten doel een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade.’

6.

Het begrip ‘milieuschade’ wordt in artikel 2, punt 1, van deze richtlijn gedefinieerd als volgt:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1.

‘milieuschade’:

a)

schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, dat wil zeggen elke vorm van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten of habitats. Of schade aanmerkelijk is, wordt bepaald aan de hand van de referentietoestand, rekening houdend met de criteria van bijlage I;

Schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats omvat niet de vooraf vastgestelde negatieve effecten van handelingen van een exploitant waarvoor de betrokken instanties uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven in overeenstemming met bepalingen ter uitvoering van artikel 6, leden 3 en 4, of artikel 16 van richtlijn 92/43/EEG, dan wel artikel 9 van richtlijn 79/409/EEG, of, in het geval van niet onder het gemeenschapsrecht vallende habitats en soorten, in overeenstemming met gelijkwaardige bepalingen van de nationale wetgeving betreffende natuurbehoud.

b)

schade aan wateren, dat wil zeggen elke vorm van schade die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand en/of het ecologisch potentieel, als omschreven in richtlijn 2000/60/EG, van de betrokken wateren, met uitzondering van de negatieve effecten waarop artikel 4, lid 7, van die richtlijn van toepassing is;

c)

bodemschade, dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen aangebracht zijn’.

7.

Het begrip ‘milieuschade’ wordt bovendien toegelicht in overweging 4 van dezelfde richtlijn:

‘Milieuschade omvat ook schade veroorzaakt door in de lucht aanwezige elementen voor zover zij schade veroorzaken aan water, bodem, of beschermde soorten of natuurlijke habitats.’

3. Afvalstoffenrichtlijn
8.

Overweging 26 van de afvalstoffenrichtlijn betreft het beginsel dat de vervuiler betaalt:

‘Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau. […]’

9.

Artikel 36 van de afvalstoffenrichtlijn heeft betrekking op de handhaving van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen:

‘1.

De lidstaten nemen alle noodzakelijke maatregelen om het achterlaten, dumpen en ongecontroleerd beheren van afvalstoffen te verbieden.

2.

De lidstaten stellen voorwaarden voor de sancties vast die van toepassing zijn op overtreding van de bepalingen van deze richtlijn en nemen alle maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze sancties worden uitgevoerd. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.’

B — Hongaars recht

10.

In het verzoek om een prejudiciële beslissing worden de relevante Hongaarse bepalingen weergegeven als volgt:

11.

Volgens § 102, lid 1, van de 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (wet nr. LIII van 1995 houdende algemene milieubeschermingsnormen; hierna: ‘wet nr. LIII’) zijn hoofdelijk aansprakelijk voor milieuschade of voor een milieurisico degenen die na het ontstaan van de schade of het risico de eigenaar en de bezitter (gebruiker) zijn van het perceel waarop de milieuschade zich heeft voorgedaan of waarop de activiteit is uitgevoerd die een risico voor het milieu oplevert, tenzij zij het bewijs leveren dat zij niet verantwoordelijk zijn voor die schade of voor dat risico. Volgens § 102, lid 2, van dezelfde wet wordt de eigenaar van zijn hoofdelijke aansprakelijkheid ontheven indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel aanwijst en onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is.

12.

Krachtens § 27, lid 2, van de 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (regeringsbesluit nr. 306/2010 van 23 december 2010 betreffende de bescherming van de luchtkwaliteit) is het verboden om in de openlucht of in installaties afval te verbranden op een wijze die niet voldoet aan de rechtsvoorschriften waarin de voorwaarden voor afvalverbranding zijn vastgesteld. Dit verbod is niet van toepassing op de verbranding van huishoudelijk papierafval of van als ongevaarlijk beschouwd onbehandeld houtafval in huishoudelijke installaties. Er is sprake van verbranding van afval in de openlucht wanneer afval door welke oorzaak dan ook — met uitzondering van een natuurlijke oorzaak — vuur vat.

13.

Volgens § 34, lid 1, van de levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet legt de milieubeschermingsinstantie een geldboete ter bescherming van de luchtkwaliteit op aan de natuurlijke of rechtspersoon dan wel de entiteit zonder rechtspersoonlijkheid die de bepalingen ter bescherming van de luchtkwaliteit heeft geschonden, en verplicht zij tevens die persoon of entiteit om de onrechtmatige handeling te staken of een einde te maken aan de onrechtmatige nalatigheid, tenzij anders is bepaald.

14.

Volgens Hongarije wordt het recht inzake afvalstoffen in andere Hongaarse rechtsinstrumenten geregeld, te weten in de 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (wet nr. CLXXXV van 2012 betreffende afvalbeheer) en in de 271/2001. (XII. 21.) korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (regeringsbesluit nr. 271/2001 van 21 december 2001 betreffende de zwaarte van de straf in het kader van het afvalbeheer en betreffende de nadere regels voor de oplegging en vaststelling van die straf).

III — Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing

15.

Op 2 juli 2014 heeft een douane- en belastingdienst de milieu-autoriteit die in eerste instantie bevoegd was, meegedeeld dat in de installatie van Túrkevei Tejtermelő Kft. (hierna: ‘TTK’) in Túrkeve stedelijk afval werd verbrand.

16.

De medewerkers van de milieu-autoriteit hebben het perceel ter plaatse geïnspecteerd. Van deze inspectie is een proces-verbaal opgemaakt, waarin vermeld is dat zich in elk van de drie opslagsilo's 30 tot 40 m³ verbrand stedelijk afval bevond, dat conservenblikken en ander metaalafval bevatte. Voorts bevond zich op het terrein buiten de opslagsilo's op een oppervlakte van 5 m² nog meer metaalafval dat na de verbranding als residu was overgebleven.

17.

Bij hun aankomst ter plaatse hebben de inspecteurs op het terrein van de installatie drie vrachtwagens aangetroffen, die net klaarstonden om het na de verbranding als residu overgebleven metaalafval af te voeren. De vrachtwagenchauffeurs hebben een te Boedapest gevestigde handelsvennootschap aangewezen als eigenares van de voertuigen. Volgens de door hen afgelegde verklaringen zouden zij pas na het laden van hun voertuig aanwijzingen krijgen over de plaats waarnaar zij het metaalafval moesten vervoeren.

18.

De milieu-autoriteit die in eerste instantie bevoegd was, heeft vastgesteld dat TTK het perceel volgens een door deze vennootschap op 12 juli 2014 afgelegde verklaring sinds 15 maart 2014 in pacht had gegeven aan een natuurlijke persoon, die op 1 april 2014 was komen te overlijden. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat geen informatie waaruit kan worden afgeleid of de erfgenamen van deze persoon dan wel degenen die voor de afvalverbranding verantwoordelijk waren, werden opgespoord.

19.

De milieu-autoriteit heeft TTK een geldboete van 500 000 Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 1 650 EUR) opgelegd ter bescherming van de luchtkwaliteit. Als reden voor deze geldboete voerde zij aan dat TTK het desbetreffende perceel in eigendom had.

20.

Nadat TTK tegen het besluit van deze lagere instantie bezwaar had gemaakt, is dit besluit bevestigd door de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationale instantie die belast is met de algemene inspectie van de milieu- en natuurbescherming).

21.

De betrokken instanties hebben erop gewezen dat bij de verbranding van afval in de openlucht stoffen vrijkomen die schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens en voor het milieu, hetgeen een risico voor het milieu vormt. De eigenaar van de installatie was volgens hen aansprakelijk voor het milieurisico. De Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség heeft erop gewezen dat de fabriek waar het afval was verbrand, verzoeksters eigendom was, en dat volgens de milieubeschermingswet degenen die de eigenaar en de bezitter van het perceel zijn, hoofdelijk aansprakelijk zijn, tenzij de eigenaar onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is voor het milieurisico. Aangezien de pachter van het perceel was overleden, heeft de autoriteit die in eerste instantie bevoegd was, de procedurele handelingen verricht die nodig waren om de feitelijke toedracht op te helderen. Voorts heeft zij zich op het standpunt gesteld dat er een omkering van de bewijslast had plaatsgevonden, zodat verzoekster moest bewijzen dat zij niet verantwoordelijk was.

22.

TTK heeft tegen het besluit van de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség beroep ingesteld en de bevoegde rechter legt thans de volgende vragen voor aan het Hof:

‘1)

Verzetten artikel 191 VWEU en de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn zich tegen een nationale bepaling die verder gaat dan het beginsel dat de vervuiler betaalt en die de overheidsinstantie die met de milieubescherming belast is, de bevoegdheid verleent om de eigenaar op specifieke wijze aansprakelijk te stellen voor de milieuschade, zonder dat deze instantie ten gronde hoeft na te gaan of er een causaal verband bestaat tussen het gedrag van die persoon (handelsvennootschap) en de verontreiniging?

2)

Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord en het niet noodzakelijk is de milieuschade te herstellen voor zover het gaat om luchtverontreiniging, kan het dan gerechtvaardigd zijn een geldboete ter bescherming van de luchtkwaliteit op te leggen op grond van een strengere regeling van de betrokken lidstaat in de zin van artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn en artikel 193 VWEU, of kan ook die strengere regeling niet ten gevolge hebben dat een geldboete van louter punitieve aard wordt opgelegd aan de eigenaar die niet verantwoordelijk is voor de verontreiniging?’

23.

Over deze twee vragen en over een aanvullende vraag van het Hof, namelijk welke betekenis aan de afvalstoffenrichtlijn toekomt, zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség, Hongarije en de Europese Commisie.

IV — Juridische beoordeling

24.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing strekt ertoe te vernemen of het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, toelaat dat een sanctie wordt opgelegd aan de eigenaar van een verpacht perceel waarop illegaal afvalstoffen zijn verbrand, zonder dat een causaal verband tussen zijn gedrag en de overtreding is aangetoond.

25.

Daarbij gaat de nationale rechter er terecht van uit dat het beginsel dat de vervuiler betaalt, enkel toepassing kan vinden in het kader van een bepaling van afgeleid recht waarin dat beginsel wordt geconcretiseerd.5. Hij zoekt deze concretisering evenwel ten onrechte in de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (zie hieronder, punt A). In de onderhavige zaak moet deze concretisering veeleer worden gezocht in de afvalstoffenrichtlijn (zie hieronder, punt B). In deze context moeten de consequenties van dit beginsel alsook het evenredigheidsbeginsel en het vermoeden van onschuld worden besproken. Ten slotte dient op de tweede vraag te worden ingegaan, die betrekking heeft op de bevoegdheid van de lidstaten om strengere beschermingsmaatregelen te treffen (zie hieronder, punt C).

A — Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn

26.

In het hoofdgeding is ter bescherming van de luchtkwaliteit een sanctie wegens illegale afvalverbranding opgelegd. De Commissie beklemtoont evenwel terecht dat de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn geen betrekking heeft op de bestraffing van inbreuken op het milieurecht, noch op de aantasting van de luchtkwaliteit.

27.

Deze richtlijn heeft volgens artikel 1 ervan ten doel op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen om milieuschade te voorkomen en te herstellen.

28.

In beginsel zou het weliswaar denkbaar zijn dat in het kader van de wettelijke regeling betreffende milieuaansprakelijkheid ter voorkoming en herstel van milieuschade ook de bestraffing van overtredingen wordt geregeld, maar de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn voorziet daar niet in. Zij legt de verplichting op om maatregelen voor het voorkomen en herstellen van milieuschade te treffen en bepaalt wie de aan deze maatregelen verbonden kosten dient te dragen, meer niet.

29.

Daarenboven strekt het begrip ‘milieuschade’ zich volgens de definitie van artikel 2, punt 1, van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn niet uit tot de aantasting van de luchtkwaliteit. In deze bepaling is dat begrip veeleer beperkt tot schade die wordt toegebracht aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, aan wateren of aan de bodem.

30.

Weliswaar wordt in overweging 4 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn gepreciseerd dat milieuschade ook schade omvat die wordt veroorzaakt door in de lucht aanwezige elementen voor zover deze schade veroorzaken aan water of bodem dan wel aan beschermde soorten of natuurlijke habitats, maar er zijn geen aanwijzingen dat dergelijke effecten zich in het hoofdgeding hebben voorgedaan

31.

Overigens vormt ook de illegale verbranding van afvalstoffen als zodanig geen milieuschade in de zin van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn.

32.

Bijgevolg is de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn in het hoofdgeding niet van toepassing en kan zij dus niet als grondslag dienen voor de toepassing van het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt.

B — Recht inzake afvalstoffen

33.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt evenwel dat de in het geding zijnde sanctie is opgelegd wegens de illegale verbranding van afvalstoffen.

34.

Hongarije beklemtoont weliswaar dat deze sanctie berust op een regeling ter bescherming van de luchtkwaliteit, maar zij houdt verband met de verwijdering van afvalstoffen, en de afvalstoffenrichtlijn heeft volgens artikel 13, onder a), ervan ook tot doel de luchtkwaliteit te beschermen, zodat de toegepaste Hongaarse sanctieregeling uitvoering geeft aan artikel 36, lid 2, van die richtlijn. Ingevolge laatstgenoemde bepaling moeten de lidstaten voorwaarden vaststellen voor de sancties die van toepassing zijn op overtreding van de bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn en alle maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze sancties worden uitgevoerd. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

35.

Bijgevolg dient het Hof het verzoek om een prejudiciële beslissing te behandelen uit het oogpunt van het afvalstoffenrecht. In het kader van de bij artikel 267 VWEU ingevoerde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof staat het namelijk aan het Hof om de nationale rechter een antwoord te geven dat relevant is voor de beslechting van het voor hem aanhangige geding. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren. Voorts kan het Hof genoopt zijn bepalingen van Unierecht in aanmerking te nemen die de nationale rechter in zijn vraag niet heeft vermeld.6.

36.

Hierna zal ik dan ook eerst vaststellen welke beginselen in acht moeten worden genomen wanneer sancties worden opgelegd in de zin van artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn. Vervolgens dient te worden gepreciseerd waarop de bestraffing van TTK in het hoofdgeding gebaseerd is, namelijk op een weerlegbaar vermoeden dat zij medeverantwoordelijk is voor de overtredingen. Ten slotte moet in het licht van de bovengenoemde beginselen worden bepaald binnen welke grenzen dit vermoeden dient te blijven.

1. Grondslagen van de overeenkomstig artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn opgelegde sancties
37.

Evenals de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn verwijst de afvalstoffenrichtlijn uitdrukkelijk naar het beginsel dat de vervuiler betaalt. In overweging 1 en in artikel 14 van deze richtlijn wordt dit beginsel enkel vermeld in verband met de kosten van het afvalbeheer, maar in overweging 26 van deze richtlijn wordt in het algemeen beklemtoond dat het een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau is.

38.

Daarenboven is de Uniewetgever krachtens artikel 191, lid 2, VWEU steeds verplicht om bij de vaststelling van milieurechtelijke voorschriften het beginsel dat de vervuiler betaalt, toe te passen. De afvalstoffenrichtlijn is een regeling die dergelijke voorschriften bevat, aangezien zij is vastgesteld op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). Bijgevolg dient deze richtlijn te worden uitgelegd in het licht van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

39.

Ook de in artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn neergelegde verplichting om overtredingen te bestraffen, dient dus zodanig te worden uitgelegd dat het beginsel dat de vervuiler betaalt, toepassing vindt.

40.

Deze verplichting hangt nauw samen met de in artikel 36, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn neergelegde verplichting om het achterlaten, dumpen en ongecontroleerd beheren van afvalstoffen te verbieden. Daaruit vloeit de in artikel 15, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verplichting voort om afvalstoffen te verwijderen of nuttig toe te passen, die in beginsel rust op de eerste afvalproducent of op de houder van afvalstoffen.7. Deze persoon dient krachtens artikel 14 van de afvalstoffenrichtlijn overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de kosten van de afvalverwijdering te dragen, waarbij het Hof heeft beklemtoond dat deze kosten ten laste komen van degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn.8.

41.

Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat het beginsel dat de vervuiler betaalt in de zin van artikel 191, lid 2, eerste alinea, VWEU en artikel 15 van de afvalstoffenrichtlijn, zou worden uitgehold wanneer de genoemde personen die tot het ontstaan van de afvalstoffen hebben bijgedragen, zich aan de krachtens die richtlijn op hen rustende financiële verplichtingen zouden kunnen onttrekken.9.

42.

Deze overweging met betrekking tot de verantwoordelijkheid van afvalproducenten voor de kosten is ook van belang voor de verplichting om overtredingen te bestraffen. De sancties moeten degenen treffen die voor de overtreding verantwoordelijk zijn. De lidstaten zijn dan ook verplicht om passende maatregelen te nemen teneinde deze personen te identificeren en hun sancties op te leggen. In het hoofdgeding moet in dit verband vooral worden gedacht aan degenen die de overtredingen hebben begaan of gelast en eventueel aan degenen die ten tijde van de overtredingen feitelijke macht over het perceel uitoefenden, in voorkomend geval de erfgenamen van de overleden pachter.

43.

Omgekeerd zou het onverenigbaar zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt, om personen te straffen voor overtredingen waarvoor zij niet verantwoordelijk zijn.10. Dit zou evenmin noodzakelijk zijn en zou dus indruisen tegen het evenredigheidsbeginsel11., dat bij de toepassing van het Unierecht in acht dient te worden genomen.12. Dit beginsel is krachtens artikel 49, lid 3, van het Handvest van toepassing op de zwaarte van de straf13. en wordt ook in artikel 36, lid 2, tweede volzin, van de afvalstoffenrichtlijn uitdrukkelijk vermeld.

44.

Aangezien het om een sanctie gaat, zijn voorts nog andere beginselen relevant, te weten het in artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest neergelegde strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (nulla poena sine lege) en het in artikel 48, lid 1, van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld. In het vermoeden van onschuld ligt ook het schuldbeginsel (nulla poena sine culpa) besloten, dat vereist dat de betrokkene schuld treft, met andere woorden dat hij voor de overtreding verantwoordelijk is.14.

45.

Er dient evenwel ook in aanmerking te worden genomen dat de concrete uitwerking van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt in het algemeen15. — en in het bijzonder op het gebied van de bestraffing van overtredingen16. — toekomt aan de lidstaten, zodat zij in de regel over een grote beoordelingsmarge beschikken. Het staat in de eerste plaats aan de nationale rechterlijke instanties om toezicht uit te oefenen op het gebruik dat zij van die marge maken.

2. Toelichting bij de aanklacht
46.

De vaststelling dat de eigenaar van een verpacht perceel verantwoordelijk is voor daden die anderen daarop verrichten, zou op verschillende strafrechtelijke deelnemingsvormen kunnen worden gebaseerd. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan medeplegen, uitlokking, medeplichtigheid en — na het feit — belemmering van het onderzoek of begunstiging van de dader. Er bestaan evenwel geen aanwijzingen dat de daartoe vereiste vaststellingen zijn gedaan in het hoofdgeding.

47.

De in het geding zijnde sanctie wordt veeleer uitsluitend gebaseerd op het feit dat TTK het perceel in eigendom heeft, maar de daadwerkelijke gebruiker ervan niet heeft aangewezen en evenmin onomstotelijk heeft bewezen dat zij voor de overtredingen niet verantwoordelijk was.

48.

In zoverre staat het in de eerste plaats aan de nationale rechter om zich ervan te vergewissen of het wel in overeenstemming is met het in artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest neergelegde strafrechtelijke legaliteitsbeginsel dat de eigenaar van het perceel in kwestie aldus op grond van het Hongaarse recht aansprakelijk wordt gesteld.

49.

Zoals in het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt aangestipt, is de daarin aangehaalde bepaling, te weten § 102, lid 1, van wet nr. LIII, namelijk niet noodzakelijk in overeenstemming met dat beginsel. Krachtens deze bepaling is eenieder die na een schadeveroorzakende gebeurtenis eigenaar of bezitter (gebruiker) van het perceel in kwestie is of wordt, hoofdelijk aansprakelijk voor de milieuschade of voor het milieurisico.

50.

Deze bewoordingen strekken zich uit tot toekomstige eigenaren en gebruikers, en dus tot personen die geen enkele verantwoordelijkheid dragen voor eventueel in het verleden begane overtredingen van voorschriften. Voor zover het zou gaan om het herstel van schade of de afwending van gevaren, kan dit best toelaatbaar zijn, ook al gaat de betrokken regeling in dit opzicht verder dan de regeling van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn.17. In casu gaat het evenwel niet om het herstel van milieuschade of om de afwending van milieurisico's, maar om de bestraffing van een overtreding.

51.

Voor de beantwoording van de onderhavige prejudiciële vraag dient evenwel te worden aangenomen dat de eigenaar van het perceel in kwestie op grond van het Hongaarse recht aansprakelijk wordt gesteld en wordt bestraft voor overtredingen die op dat perceel worden begaan, indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel niet kenbaar maakt en niet onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is.

52.

De sanctie berust bijgevolg op een weerlegbaar vermoeden.

3. Toelaatbaarheid van weerlegbare vermoedens
53.

De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over het in artikel 6, lid 2, EVRM neergelegde beginsel van vermoeden van onschuld bevat aanwijzingen omtrent de voorwaarden waaronder het toelaatbaar is sancties te baseren op een weerlegbaar vermoeden. Dit beginsel vereist dat de in strafbepalingen neergelegde feitelijke of wettelijke vermoedens binnen redelijke grenzen blijven, waarbij het gewicht van de betrokken belangen in aanmerking moet worden genomen en de rechten van de verdediging moeten worden geëerbiedigd.18. Het Hof heeft zich aangesloten bij deze rechtspraak.19.

54.

Dat de eigenaar van het perceel in kwestie hoofdelijk aansprakelijk is voor de gevolgen van het gedrag van een gebruiker van dat perceel, berust op twee grondslagen, namelijk ten eerste op de voor de hand liggende aanname dat de eigenaar dit gedrag minstens gedoogt, of zelfs goedkeurt, en ten tweede op zorgvuldigheidsverplichtingen20. die op hem als eigenaar rusten. De Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationale instantie die belast is met de algemene inspectie van de milieu- en natuurbescherming) vat deze eisen in haar opmerkingen samen onder het beginsel ‘bonus et diligens paterfamilias’.

55.

Deze dubbele grondslag lijkt — met name gelet op de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge — verenigbaar te zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt, met het evenredigheidsbeginsel en met het vermoeden van onschuld. De schending van de afvalstoffenrichtlijn in het hoofdgeding kon immers enkel plaatsvinden doordat TTK haar rechten als eigenares niet heeft gebruikt om de desbetreffende overtredingen te beletten.

56.

Behalve aan de grondslag van het in het geding zijnde vermoeden dient evenwel ook aandacht te worden besteed aan de kwestie van de rechten van de verdediging. De verdachte moet namelijk over de mogelijkheid beschikken het vermoeden te zijnen laste te weerleggen.21.

57.

Hongarije beklemtoont dat de eigenaar volgens § 102, lid 2, van wet nr. LIII van zijn hoofdelijke aansprakelijkheid wordt ontheven indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel aanwijst en onomstotelijk bewijst dat hij zelf niet verantwoordelijk is.

58.

De Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség komt in het hoofdgeding tot de slotsom dat TTK aan geen van beide voorwaarden voldoet en het vermoeden dat zij zelf verantwoordelijk is, dus niet heeft weerlegd. De door haar aangewezen pachter was namelijk inmiddels overleden, zodat hij het perceel niet daadwerkelijk kon gebruiken, en TTK heeft evenmin onomstotelijk bewezen dat zij niet verantwoordelijk was voor de op dat perceel begane overtredingen.

59.

Volgens de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség is deze uitkomst gerechtvaardigd, aangezien zij voortvloeit uit de niet-nakoming van de zorgvuldigheidsverplichtingen die op de eigenaar van een perceel rusten. TTK heeft geruime tijd geen aandacht besteed aan wat er zich op haar perceel afspeelde.

60.

Zorgvuldigheidsverplichtingen moeten evenwel evenredig en inzonderheid redelijk zijn.22. Volgens het evenredigheidsbeginsel moet een maatregel namelijk ‘voor het daarmee nagestreefde doel geschikt en noodzakelijk alsook aan dit doel evenredig’ zijn.23. Het redelijkheidsvereiste vloeit voort uit het derde onderdeel van deze toetsing, waarbij wordt nagegaan of de maatregel — in casu de zorgvuldigheidsplicht — evenredig of aangepast is aan het daarmee nagestreefde doel.

61.

Evenzo moeten ook de eisen die worden gesteld aan de weerlegging van een vermoeden dat op dergelijke zorgvuldigheidsverplichtingen gebaseerd is, redelijk blijven.

62.

Derhalve staat het aan de bevoegde Hongaarse rechterlijke instanties om kritisch te onderzoeken of de eisen die in het hoofdgeding worden gesteld aan de weerlegging van het vermoeden dat de eigenaar van het perceel verantwoordelijk is, daadwerkelijk redelijk zijn.

63.

In het hoofdgeding is met name onzeker of TTK eigenlijk wel meer kon doen dan aan te wijzen wie haar pachter was. Door de verpachting kon zij immers niet langer rechtstreeks macht uitoefenen over het perceel. Sindsdien was het de taak van de pachter om erop toe te zien dat er geen wetsovertredingen op het perceel werden begaan. Daarentegen valt niet in te zien hoe TTK overtredingen had kunnen verhinderen.

64.

Bij gebreke van nadere aanwijzingen dient evenmin per se te worden aangenomen dat de eigenaar van een verpachte installatie regelmatig moet nagaan wat er in de installatie gebeurt. Tenzij in het Hongaarse recht of de pachtovereenkomst anders is bepaald, staan de rechten van de pachter wellicht vaak reeds aan dergelijke controles in de weg.

65.

Voorts lijken uit het overlijden van de pachter op zichzelf niet per se verderstrekkende zorgvuldigheids- en controleverplichtingen te moeten worden afgeleid. Aangenomen dient namelijk te worden dat in eerste instantie zijn erfgenamen in de uit de overeenkomst voortvloeiende rechten en verplichtingen zijn getreden. Bovendien bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing geen aanwijzingen dat TTK op de hoogte diende te zijn van de dood van de pachter.

66.

In het hoofdgeding zou het onderzoek sporen kunnen opleveren die rechtvaardigen dat de eigenaar tot een verderstrekkende zorgvuldigheid gehouden is en dus moet voldoen aan strengere vereisten om het vermoeden te weerleggen dat hij verantwoordelijk is. Om vast te stellen of dergelijke sporen voorhanden zijn, zou kunnen worden nagegaan of na de dood van de pachter nog steeds pacht werd betaald, en wie in dat geval deze pacht betaalde. Ook de rol van de erfgenamen van de pachter zou van belang kunnen zijn. Mogelijkerwijs bestaan er zelfs aanwijzingen dat TTK de pachtovereenkomst enkel pro forma en/of welbewust met een stroman heeft gesloten. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat evenwel geen gegevens die daarop wijzen.

67.

Voor het geval dat de nationale rechter in weerwil van al het voorgaande tot de slotsom zou komen dat TTK het vermoeden dat zij verantwoordelijk is, niet heeft weerlegd, zij ten slotte nog opgemerkt dat ook de sanctie evenredig — dat wil met name zeggen passend — moet zijn. Zij moet dus in overeenstemming zijn met het gewicht van de individuele bijdrage tot het ontstaan van de schade en van de tekortkoming in de nakoming van de zorgvuldigheidplicht. Doorgaans weegt de niet-nakoming door de eigenaar van een verpacht perceel van zijn zorgvuldigheidsplicht ten aanzien van het gedrag van de daadwerkelijke gebruiker niet even zwaar als de directe schending van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen. Derhalve is het niet toegestaan de eigenaar van dat perceel eenvoudigweg de sanctie op te leggen die geldt voor een schending van het afvalstoffenrecht, ook al wordt hij vermoed medeverantwoordelijk te zijn.

68.

Samenvattend dient te worden vastgesteld dat artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn, het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, alsook het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel van evenredige bestraffing en het in artikel 48, lid 1, van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld er niet aan in de weg staan dat aan de eigenaar van een verpacht perceel een passende sanctie wordt opgelegd op grond van het wettelijke vermoeden dat hij samen met de daadwerkelijke gebruiker van dat perceel verantwoordelijk is voor daarop begane overtredingen van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen, mits dit vermoeden in beginsel kan worden weerlegd aan de hand van gegevens die redelijkerwijs kunnen worden verstrekt.

C — Begrip ‘strengere beschermingsbepalingen’

69.

De tweede prejudiciële vraag, die betrekking heeft op de bevoegdheid van de lidstaten om strengere beschermingsbepalingen vast te stellen, wordt alleen gesteld voor het geval dat het beginsel dat de vervuiler betaalt eraan in de weg zou staan dat de eigenaar van het perceel wordt gestraft.

70.

Deze bevoegdheid valt niet uit te sluiten indien het naar Hongaars recht mogelijk zou zijn de eigenaar te straffen hoewel hij alle gegevens heeft overgelegd die redelijkerwijs kunnen worden verstrekt om het vermoeden te weerleggen dat hij verantwoordelijk is, of indien de straf niet-passend is. Weliswaar bevat de afvalstoffenrichtlijn, anders dan de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, geen specifieke bepaling over strengere maatregelen van de lidstaten, maar volgens artikel 193 VWEU staan regelingen zoals de afvalstoffenrichtlijn er niet aan in de weg dat lidstaten verdergaande beschermingsmaatregelen handhaven of treffen.

71.

Het Hof heeft in het verleden al eens geoordeeld dat het evenredigheidsbeginsel niet van toepassing is op verdergaande beschermingsmaatregelen van de lidstaten.24. Daaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat straffen die verder gaan dan wat in artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn is bepaald, hun rechtvaardiging vinden in artikel 193 VWEU.

72.

De bevoegdheid om verdergaande beschermingsmaatregelen vast te stellen, wordt evenwel hoe dan ook beperkt door de doelstellingen van de Unierechtelijke regeling in kwestie, die de lidstaten niet mogen ondermijnen.25. Artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn bepaalt expliciet dat sancties voor de schending van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen evenredig moeten zijn. ‘Verdergaande’ sanctieregelingen die berusten op onredelijke vereisten of in niet-passende straffen voorzien, zouden met de betrokken regeling niet verenigbaar zijn.

73.

Artikel 193 VWEU kan door de lidstaten dan ook niet als grondslag worden gehanteerd om wegens de niet-nakoming van verplichtingen op het gebied van het afvalstoffenrecht sancties op te leggen die op onredelijke vereisten berusten of niet-passend zijn.

V — Conclusie

74.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

‘1)

Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade is niet van toepassing op sancties die worden opgelegd wegens de niet-nakoming van verplichtingen op het gebied van het milieurecht, noch op luchtverontreiniging die geen schade toebrengt aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, wateren of de bodem.

2)

Artikel 36, lid 2, van richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen, het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, alsook het in artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten neergelegde beginsel van evenredige bestraffing en het in artikel 48, lid 1, van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld staan er niet aan in de weg dat aan de eigenaar van een verpacht perceel een passende sanctie wordt opgelegd op grond van het wettelijke vermoeden dat hij samen met de daadwerkelijke gebruiker van dat perceel verantwoordelijk is voor daarop begane overtredingen van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen, mits dit vermoeden in beginsel kan worden weerlegd aan de hand van gegevens die redelijkerwijs kunnen worden verstrekt.

3)

Artikel 193 VWEU kan door de lidstaten niet als grondslag worden gehanteerd om wegens de niet-nakoming van verplichtingen op het gebied van het afvalstoffenrecht sancties op te leggen die op onredelijke vereisten berusten of niet-passend zijn.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.