HvJ EU, 05-12-2013, nr. C-514/12

Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 bepaalt:

§ 1 van het Salzburger Landesbediensteten-Zuweisungsgesetz (wet van het Land Salzburg betreffende de detachering van ambtenaren, LGBl. 119/2003) luidt als volgt:

§ 3 van deze wet bepaalt:

§ 53, lid 1, van het Salzburger Landesvertragsbedienstetengesetz (wet van het Land Salzburg betreffende de rechtspositie van arbeidscontractanten), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (LGBl. 4/2000: hierna ‘L-VBG’), luidde als volgt:

§ 54 L-VBG bepaalde:

De L-VBG is in 2012 gewijzigd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2004 (LGBl. 99/2012). § 54 L-VBG, zoals gewijzigd, luidt als volgt:

Het Land Salzburg voert aan dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat de noodzakelijke feitelijke en juridische gegevens daarin niet genoegzaam zijn uiteengezet om het Hof in staat te stellen een nuttig antwoord op de gestelde vraag te geven. Volgens het Land Salzburg heeft de verwijzende rechter in het bijzonder verzuimd de op het hoofdgeding toepasselijke § 54 L-VBG, zoals gewijzigd, in aanmerking te nemen.

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat het wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, noodzakelijk is dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijke en juridische kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd (zie arresten van 31 januari 2008, Centro Europa 7, C-380/05, Jurispr. blz. I-349, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 maart 2010, Attanasio Group, C-384/08, Jurispr. blz. I-2055, punt 32).

Het Hof wijst er tevens op dat het belangrijk is dat de nationale rechter de precieze redenen vermeldt waarom hij twijfels heeft over de uitlegging van het Unierecht en hij het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof noodzakelijk acht (zie in die zin met name arrest van 6 december 2005, ABNA e.a., C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Jurispr. blz. I-10423, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 20 januari 2011, Chihabi e.a., C-432/10, punt 22).

In casu moet worden vastgesteld dat de verwijzingsbeslissing de feitelijke en juridische gegevens bevat die het Hof in staat stellen de verwijzende rechter nuttige antwoorden te geven en op basis waarvan de regeringen van de lidstaten en andere betrokkenen, overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, hun opmerkingen kunnen indienen. In de verwijzingsbeslissing zijn tevens duidelijk de redenen vermeld waarom de verwijzende rechter het Hof een prejudiciële vraag heeft gesteld.

Bovendien heeft de verwijzende rechter, in antwoord op een hem door het Hof op basis van artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering voorgelegd verzoek om verduidelijking, opgemerkt dat § 54 L-VBG, zoals gewijzigd, geen enkele relevantie had voor de prejudiciële vraag, aangezien deze bepaling de inaanmerkingneming van 60 % van de tijdvakken van beroepsactiviteit die tussen de leeftijd van 18 of 22 jaar en de eerste werkdag bij het Land Salzburg zijn vervuld, ongewijzigd heeft gelaten.

Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan voor de vaststelling van de peildatum voor de overgang van werknemers van een lokale overheid naar hogere salarisgroepen van hun categorie, de tijdvakken van beroepsactiviteit die ononderbroken bij deze lokale overheid zijn vervuld, volledig in aanmerking worden genomen, terwijl elk ander tijdvak van beroepsactiviteit slechts gedeeltelijk in aanmerking wordt genomen.

Artikel 45, lid 2, VWEU verbiedt elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden betreft. Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 vormt slechts de bijzondere uitdrukking van het in artikel 45, lid 2, VWEU neergelegde non-discriminatiebeginsel op het specifieke gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeid en moet derhalve op gelijke wijze worden uitgelegd als dit laatste artikel (arrest van 26 oktober 2006, Commissie/Italië, C-371/04, Jurispr. blz. I-10257, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De vaststelling van de peildatum voor de overgang naar hogere salarisgroepen, als factor die het loon van werknemers beïnvloedt, valt ontegenzeggelijk binnen de materiële werkingssfeer van de in het vorige punt aangehaalde bepalingen.

De zowel in artikel 45 VWEU als in artikel 7 van verordening nr. 492/2011 geformuleerde regel van gelijke behandeling verbiedt niet alleen zichtbare discriminaties op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (zie met name arresten van 23 mei 1996, O'Flynn, C-237/94, Jurispr. blz. I-2617, punt 17, en 28 juni 2012, Erny, C-172/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39).

Tenzij een bepaling van nationaal recht objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, moet zij, ook al geldt zij ongeacht de nationaliteit, als indirect discriminerend worden beschouwd wanneer zij naar de aard ervan migrerende werknemers meer treft dan nationale werknemers en dus meer in het bijzonder eerstgenoemden dreigt te benadelen (zie in die zin arrest van 10 september 2009, Commissie/Duitsland, C-269/07, Jurispr. blz. I-7811, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Opdat een maatregel als indirect discriminerend kan worden beschouwd, hoeft deze niet tot gevolg te hebben dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van eigen onderdanen, worden benadeeld (reeds aangehaald arrest Erny, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu kan de betrokken nationale regeling in de eerste plaats, doordat niet alle relevante tijdvakken van beroepsactiviteit die een migrerende werknemer bij een in een andere lidstaat dan de Republiek Oostenrijk gevestigde werkgever heeft vervuld, in aanmerking worden genomen, migrerende werknemers meer treffen dan nationale werknemers, door eerstgenoemden meer in het bijzonder te benadelen aangezien zij zeer waarschijnlijk reeds voor hun tewerkstelling bij de diensten van het Land Salzburg beroepservaring hebben opgedaan in een andere lidstaat dan de Republiek Oostenrijk. Aldus wordt een migrerende werknemer die bij in een andere lidstaat dan de Republiek Oostenrijk gevestigde werkgevers relevante beroepservaring heeft opgedaan die even lang is als de beroepservaring van een werknemer die zijn hele loopbaan bij de diensten van het Land Salzburg heeft gewerkt, in vergelijking met laatstgenoemde in een lagere salarisgroep ingeschaald.

In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat die regeling werknemers die, na voor andere werkgevers te hebben gewerkt, opnieuw bij de diensten van het Land Salzburg werken, op dezelfde wijze raakt, aangezien alle door hen vervulde tijdvakken van beroepsactiviteit tot aan hun wedertewerkstelling bij de diensten van het Land voor slechts 60 % in aanmerking worden genomen. Deze regeling kan dus de reeds door het Land Salzburg tewerkgestelde werknemers ervan weerhouden om van hun recht van vrij verkeer gebruik te maken. Indien zij beslissen de diensten van het Land Salzburg te verlaten, worden, wanneer zij later opnieuw voor deze diensten wensen te werken, voor de berekening van hun salaris alle tot dan door hen vervulde tijdvakken van beroepsactiviteit immers slechts gedeeltelijk in aanmerking genomen.

Nationale bepalingen die een werknemer die onderdaan van een lidstaat is, beletten of ervan weerhouden zijn staat van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, leveren belemmeringen van die vrijheid op, ook wanneer zij ongeacht de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn (zie met name arresten van 17 maart 2005, Kranemann, C-109/04, Jurispr. blz. I-2421, punt 26, en 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, Jurispr. blz. I-2177, punt 34).

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling kan dus niet enkel nadelig zijn voor migrerende werknemers, maar ook voor nationale werknemers die niet bij het Land Salzburg maar bij een andere in Oostenrijk gevestigde werkgever relevante beroepservaring hebben opgedaan. Zoals echter in punt 27 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, hoeft een maatregel, opdat deze als indirect discriminerend kan worden beschouwd, niet tot gevolg te hebben dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van eigen onderdanen, worden benadeeld.

Alle bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen alsook die van verordening nr. 492/2011 beogen immers het de onderdanen van de lidstaten gemakkelijker te maken op het grondgebied van de Unie om het even welk beroep uit te oefenen en staan in de weg aan regelingen die deze onderdanen zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen verrichten (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Kranemann, punt 25, en Olympique Lyonnais, punt 33).

Aangaande het argument van de Oostenrijkse en de Duitse regering dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling slechts een toevallige invloed heeft op de beslissing van een migrerende werknemer om voor de SALK te werken, moet in herinnering worden gebracht dat de redenen waarom een migrerende werknemer gebruik wenst te maken van zijn recht van vrij verkeer binnen de Unie, niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling of een nationale bepaling discriminerend is. De mogelijkheid zich op een zo fundamentele vrijheid als het vrije verkeer van personen te beroepen kan immers niet door zulke overwegingen van zuiver subjectieve aard worden beperkt (reeds aangehaald arrest O'Flynn, punt 21).

Bovendien vormen de verdragsartikelen betreffende het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal fundamentele regels voor de Unie en is elke belemmering van deze vrijheid, hoe gering ook, verboden (zie met name arresten van 15 februari 2000, Commissie/Frankrijk, C-169/98, Jurispr. blz. I-1049, punt 46, en 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse Regering, C-212/06, Jurispr. blz. I-1683, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg kan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding het vrije verkeer van werknemers belemmeren, wat in beginsel is verboden door artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011.

Een dergelijke maatregel is slechts toelaatbaar wanneer hij een van de in het Verdrag vermelde legitieme doelstellingen nastreeft of zijn rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. Bovendien moet in een dergelijk geval de toepassing van de maatregel geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling te verzekeren en niet verder gaan dan voor het bereiken van deze doelstelling noodzakelijk is (zie in die zin met name arresten Kranemann, punt 33, en Olympique Lyonnais, punt 38).

In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling een ‘premie voor trouwe dienst’ invoert ter beloning van werknemers die hun loopbaan bij dezelfde werkgever opbouwen. Volgens het Land Salzburg en de Oostenrijkse regering voert deze regeling niet een dergelijke premie in.

Gesteld al dat deze regeling daadwerkelijk beoogt werknemers aan hun werkgevers te binden en ofschoon niet kan worden uitgesloten dat deze doelstelling een dwingende reden van algemeen belang vormt (zie arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, Jurispr. blz. I-10239, punt 83), moet worden vastgesteld dat, gelet op de kenmerken van deze regeling, de daarmee gepaard gaande belemmering niet geschikt lijkt om te verzekeren dat deze doelstelling wordt verwezenlijkt.

In antwoord op het in punt 20 van het onderhavige arrest vermelde verzoek om verduidelijking heeft de verwijzende rechter immers erop gewezen dat, aangezien de werknemers van de SALK ambtenaren of arbeidscontractanten van het Land Salzburg zijn, hun eerdere tijdvakken van beroepsactiviteit die zij ononderbroken hebben vervuld bij de diensten van niet enkel de SALK als zodanig, maar van het Land Salzburg in het algemeen, en ongeacht of deze tijdvakken relevant zijn voor de door hen bij de SALK uitgeoefende functies, integraal in aanmerking worden genomen.

Gelet op het grote aantal potentiële werkgevers dat tot de overheid van het Land Salzburg behoort, is een dergelijk beloningssysteem bedoeld om de mobiliteit binnen een groep van afzonderlijke werkgevers mogelijk te maken, en niet om de trouw van een werknemer aan één bepaalde werkgever te belonen (zie in die zin arrest van 30 november 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Jurispr. blz. I-10497, punt 49).

Het Land Salzburg en de Oostenrijkse en de Duitse regering voeren aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling de legitieme doelstellingen van bestuurlijke vereenvoudiging en transparantie nastreeft. Wat deze eerste doelstelling betreft, betogen zij dat het stelsel waarbij alle bij een andere werkgever dan het Land Salzburg vervulde tijdvakken van beroepsactiviteit forfaitair slechts voor 60 % in aanmerking worden genomen, een daaraan voorafgaand ingewikkeld stelsel vervangt, waardoor de door de administratie te verrichten berekeningen voor de vaststelling van de peildatum voor de overgang in een hogere salarisgroep zijn vereenvoudigd, aangezien het niet langer noodzakelijk is om per geval de volledige professionele loopbaan van de nieuw aangeworven werknemers te onderzoeken, wat leidt tot een beperking van de daarmee gepaard gaande administratiekosten.

Evenwel kan niet worden aanvaard dat een doelstelling van bestuurlijke vereenvoudiging die louter beoogt de taken van het openbaar bestuur te verlichten, met name door het vergemakkelijken van de berekeningen die het dient te verrichten, een dwingende reden van algemeen belang zou vormen die een beperking van een zo fundamentele vrijheid als het in artikel 45 VWEU neergelegde vrije verkeer van werknemers kan rechtvaardigen.

Bovendien is de overweging dat een dergelijke vereenvoudiging de administratiekosten kan verminderen van louter economische aard en kan zij volgens vaste rechtspraak dus niet een dwingende reden van algemeen belang vormen (zie met name arrest van 15 april 2010, CIBA, C-96/08, Jurispr. blz. I-2911, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voor zover de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling beoogt een verhoogde transparantie te verzekeren voor de vaststelling van de peildatum voor de overgang naar hogere salarisgroepen, moet worden vastgesteld dat deze regeling in ieder geval verder gaat dan voor het bereiken van deze doelstelling noodzakelijk is. De beoogde transparantie kan immers worden verzekerd door maatregelen die het vrije verkeer van werknemers niet belemmeren, zoals het uitwerken en publiceren of verspreiden via geschikte middelen van vooraf vastgestelde en niet-discriminerende criteria voor de beoordeling van de duur van de relevante beroepservaring die voor een overgang naar een hogere salarisgroep is vereist.

Gelet op een en ander, moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan voor de vaststelling van de peildatum voor de overgang van werknemers van een lokale overheid naar hogere salarisgroepen van hun categorie, de tijdvakken van beroepsactiviteit die ononderbroken bij deze lokale overheid zijn vervuld, volledig in aanmerking worden genomen, terwijl elk ander tijdvak van beroepsactiviteit slechts gedeeltelijk in aanmerking wordt genomen.