HvJ EU, 09-03-2017, nr. C-551/15

In de verordening wordt het begrip ‘beslissingen’ [in het Engels ‘judgments’] zeer ruim omschreven. De definitie staat duidelijk los van de nationale kwalificaties van ‘beslissing’ door het gebruik van de zinsnede: ‘ongeacht de daaraan gegeven benaming’.27. Bovendien gebruiken andere taalversies dan de Engelse doorgaans een algemenere term die dichter bij het ruimere Engelse ‘decision’ ligt (bijvoorbeeld, ‘décision’ (Frans), ‘Entscheidung’ (Duits) en ‘rozhodnutí’ (Tsjechisch). De in de verordening gegeven voorbeelden van dergelijke ‘beslissingen’ zijn divers: ‘arrest, vonnis, beschikking of rechterlijk dwangbevel, […] vaststelling van het bedrag van de proceskosten’. ‘Dwangbevelen’ vallen hier derhalve uitdrukkelijk onder.

Beslissingen zijn echter uitsluitend ‘beslissingen’ in de zin van de verordening wanneer zij door een ‘gerecht’ zijn gegeven.28. Het woord ‘gerecht’29. is niet gedefinieerd in de verordening.

Vanuit een meer institutioneel oogpunt ziet de natuurlijke betekenis van het begrip ‘gerecht’ niet op notarissen, die geen ‘rechterlijke instantie’ zijn30., dit wil zeggen, geen deel uitmaken van de rechterlijke organisatie.31. Vanuit een meer functioneel oogpunt erkent het Unierecht zelf ‘fundamentele verschillen’ tussen de notariële en de rechterlijke taak in de rechtsstelsels.32. Hoewel notarissen soms rechterlijke taken verrichten in specifieke gevallen, is dat niet hun reguliere en/of primaire rol. Als gevolg daarvan zijn notarissen, zelfs vanuit een meer functioneel oogpunt, geen gerechten ‘in de werkelijke [gebruikelijke] betekenis van het woord’.33.

Niettemin moet aan de natuurlijke betekenis van het woord ‘gerecht’ in dit geval wellicht minder gewicht worden toegekend door de verscheidenheid van de vertalingen van het ermee corresponderende woord in andere taalversies. Zo verwijst de Kroatische taalversie bijvoorbeeld naar ‘sud’ (gerechten), de Franse naar ‘juridiction’ (rechterlijke instanties), de Spaanse naar ‘ órgano jurisdiccional’ (rechterlijke organen), de Duitse naar ‘Gericht’ (gerechten), de Tsjechische naar ‘gerechten’ (soud), en de Italiaanse naar ‘autorità giurisdizionale’ (rechterlijke autoriteiten).

Aangezien de natuurlijke betekenis van deze termen niet eenduidig is, bespreek ik hierna twee wezenlijke aspecten van de context en het doel van de verordening alvorens een oplossing in deze zaak voor te stellen.

Ten eerste biedt artikel 3 van de verordening enige verheldering. Het classificeert de Hongaarse notarissen en de Zweedse gerechtsdeurwaarderinstanties (in het kader van de vaststelling van bepaalde handelingen) met zoveel woorden als ‘gerechten’ ‘voor de toepassing van deze verordening’.

Uit die benadering blijkt duidelijk dat de wetgever de Hongaarse notarissen en de Zweedse gerechtsdeurwaarderinstanties niet automatisch als onder het begrip ‘gerecht’ vallend heeft beschouwd.34. Had hij dit wel gedaan, dan zou het weinig zin hebben hen expliciet te noemen. Artikel 3 is duidelijk te zien als een soort uitzondering op of uitbreiding van de natuurlijke betekenis van ‘gerecht’.

Anders dan de Kroatische regering betoogt, moet artikel 3 mijns inziens niet als een loutere verheldering van grensgevallen worden gelezen, onder meer omdat, zoals hiervoor vermeld, notarissen (en gerechtsdeurwaarderinstanties)35. geen ‘gerechten’ zijn in de gewone betekenis van dat woord. Bovendien, wanneer notarissen als regel ‘gerechten’ waren, quod non, is het niet duidelijk waarom dat uitdrukkelijk zou moeten worden vermeld en alleen met betrekking tot een specifieke door Hongaarse notarissen verrichte taak, en niet met betrekking tot andere taken of notarissen van andere lidstaten.36.

De opzet en de bewoordingen van de artikelen 2 en 3 van de verordening lijken de uitsluiting van notarissen van het begrip ‘gerecht’ derhalve te bevestigen

Ten tweede is parallelle wetgeving inzake de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging op specifieke gebieden (en in ruimere zin in burgerlijke en handelszaken)37. eveneens van belang. Die regelingen geven een reeks verschillende benaderingen te zien. Sommige ervan bevatten expliciete definities van ‘gerecht’, die ruim en divers zijn38. (soms worden er ook verschillende begrippen in gebruikt en gedefinieerd).39. Andere definiëren het basisbegrip zelf niet maar gaan vergezeld van specificaties, bijvoorbeeld een opsomming van bepaalde entiteiten die in elk geval als ‘gerecht’ moeten worden beschouwd.40. Dat is het geval bij verordening nr. 1215/2012.41.

Er is in dit verband dus weinig horizontale overeenstemming, laat staan uniformiteit, tussen de afzonderlijke teksten op het gebied van de burgerlijke rechtsvordering in de Europese Unie. Een systematische benadering helpt ons dus niet veel verder. Het begrip ‘gerecht’ is duidelijk sterk afhankelijk van het normatieve kader en het doel van de betrokken regeling. In sommige gevallen wordt er duidelijk naar gestreefd een specifieke en ad-hocdefinitie te geven, terwijl in andere gevallen een meer algemeen, ongedefinieerd begrip wordt gebruikt (vergezeld van specificaties).

Wij moeten ons daarom hoeden voor ongenuanceerde rechtstreekse toepassing van wat kennelijk contextspecifieke definities zijn. De vaststelling van één enkel alomvattend Unierechtelijk begrip ‘gerecht’ lijkt ook niet eenvoudig.

Tegelijkertijd is, zoals de Commissie en de Kroatische regering hebben opgemerkt, in de Engelse taalversies het begrip ‘court or tribunal’ van artikel 2, onder a), van de verordening hetzelfde als dat in artikel 267 VWEU. Het lijkt erop dat het in de verordening gebruikte begrip in de meeste taalversies identiek is aan het begrip waarmee traditioneel de entiteiten worden aangeduid die prejudiciële verzoeken kunnen indienen bij het Hof.

Er bestaat een uitgebreide rechtspraak over artikel 267 VWEU. Een ongenuanceerde rechtstreekse toepassing van de rechtspraak over artikel 267 VWEU lijkt echter moeilijk doenlijk. Tot op een bepaalde hoogte is zij zeker mogelijk42., maar daarbij moet altijd in het oog worden gehouden dat de definitie voor artikel 267 VWEU in een andere context en met andere doeleinden is ontwikkeld. Dit vooropgesteld biedt de benadering in het kader van artikel 267 VWEU toch een bruikbaar uitgangspunt. Zij bevat in elk geval de basiskenmerken van een als ‘gerecht’ te kwalificeren instelling.

Hoe moet het begrip ‘gerecht’ in het kader van verordening nr. 1215/2012 dan worden gedefinieerd? Hoe moeten nationale gerechten waarbij een verzoek om erkenning en tenuitvoerlegging van door buitenlandse entiteiten uitgevaardigde akten wordt ingediend, vaststellen of die entiteiten ‘gerechten’ zijn?

Met het oog op de bijzondere doelstellingen van verordening nr. 1215/2012 stel ik een benadering in twee stappen voor van het begrip ‘gerecht’, bestaande in:

Een dergelijke tweestapsbenadering, die ook eenvoudig kan worden aangeduid als ‘institutionele definitie met een veiligheidsklep’, voldoet mijns inziens het beste aan de doeleinden van verordening nr. 1215/2012. Ten eerste kan daardoor het merendeel van de gewone gevallen snel worden afgehandeld. Voorts zorgt zij er ook voor dat moeilijkere gevallen kunnen worden opgelost op basis van de bestaande rechtspraak van het Hof, zij het in een enigszins aangepaste vorm.

De standaarddefinitie van het begrip ‘gerecht’ moet eenvoudig zijn en zijn gebaseerd op een institutionele benadering: een ‘gerecht’ is een rechterlijke instantie van een lidstaat. Het is een entiteit die deel uitmaakt van de rechterlijke organisatie van de lidstaat en als zodanig is erkend.43.

Deze institutionele benadering van de definitie van ‘gerecht’ vindt steun in de bestaande rechtspraak van het Hof.44. In 's Hofs rechtspraak is het feit dat de in het geding zijnde entiteit een ‘gerecht’ is in het algemeen zelfs geen voorwerp van discussie. Bij wijze van voorbeeld uit de rechtspraktijk: de Engelse High Court of Justice45., de Nederlandse arrondissementsrechtbank46. of het Franse Tribunal de Grande Instance (arrondissementsrechtbank)47. zijn natuurlijk ‘gerechten’.

De discussie richt zich in die gevallen veeleer op het soort procedure dat wordt gevolgd en op de vraag of de daaruit voortvloeiende handeling een ‘beslissing’ is in de zin van het huidige artikel 2, onder a), van de verordening. Dit kan twijfelachtig zijn door bijvoorbeeld het niet-contradictoire of voorlopige karakter van de procedure. Met andere woorden, het ‘functionele’ of ‘procedurele’ onderzoek is vooral gereserveerd voor de beoordeling van de handeling en niet van de instelling die haar vaststelt.

Het belangrijkste is wellicht dat een institutionele standaarddefinitie van ‘gerecht’ niet alleen aansluit bij de natuurlijke betekenis van het begrip maar ook het beste het doel van de verordening weergeeft. Dat doel is wederzijdse erkenning en snelheid en voorzienbaarheid van de rechtsbedeling. Dat doel vraagt om eenvoud. Een onderzoek van geval tot geval is duidelijk niet geschikt om dat te bereiken. Het vereist ook vertrouwen. Wanneer de entiteit duidelijk deel uitmaakt (of juist niet) van de rechterlijke instanties van de lidstaat van afgifte van de akte, waarom zou de uitvoerende lidstaat dat feit dan, anders dan in volstrekt uitzonderlijke gevallen, onderzoeken?48.

Dit algemene doel heeft een operationele consequentie: indien de standaarddefinitie van ‘gerecht’ voor de toepassing van verordening nr. 1215/2012 een autonome Unierechtelijke definitie was, zou het Hof dan van de nationale rechters verwachten dat zij in elk concreet geval waarin om erkenning volgens die verordening wordt verzocht, nagingen of aan alle criteria van die definitie is voldaan? Zou elke rechter in eerste aanleg in lidstaat X die om verlof tot tenuitvoerlegging van een beslissing wordt verzocht, moeten controleren of een rechter in eerste aanleg in lidstaat Y, die de beslissing heeft gegeven, al dan niet een onafhankelijke en onpartijdige instantie van rechterlijke aard was, die bij de wet is ingesteld, een permanent karakter heeft en uitspraak doet na een procedure op tegenspraak?

Het redelijke antwoord is ‘neen’. De standaardbenadering moet derhalve een institutionele zijn: van gerechten die deel uitmaken van de reguliere rechterlijke organisatie van een lidstaat kan eenvoudigweg worden aangenomen dat het ‘gerechten’ in de zin van verordening nr. 1215/2012 zijn, zonder dat verdere afzonderlijke controles nodig zijn. Dat is opnieuw een uitdrukking van wederzijds vertrouwen: tot het uitdrukkelijke en duidelijke bewijs van het tegendeel, is wat een gerecht is voor de een, een gerecht voor de ander.

De institutionele standaarddefinitie heeft nog een andere belangrijke praktische consequentie: zij laat interne delegatie toe tussen de nationale gerechten, met name de gerechten van eerste aanleg. Het feit dat een namens de instelling vastgestelde handeling wordt ondertekend door een daartoe naar nationaal recht naar behoren gemachtigde griffier, gerechtssecretaris of andere gerechtelijk ambtenaar, veelal in summiere, niet op tegenspraak gevoerde procedures en procedures over geringe vorderingen, doet niet af aan de kwalificatie van de instelling als ‘gerecht’. Wie precies beslist of tekent kan een rol gaan spelen bij de vaststelling of de handeling een ‘beslissing’ is, maar dat is een andere kwestie.

Wanneer een lidstaat er daarentegen voor kiest zelfs een rechterlijke taak extern, dus buiten de rechterlijke organisatie, te delegeren, is de entiteit waaraan deze taak is gedelegeerd niet louter door die delegatie automatisch een ‘gerecht’.

Miskenning van dit verschil zou mijns inziens zowel in strijd zijn met de natuurlijke betekenis van het begrip ‘gerecht’ als met de opzet van de artikelen 2 en 3 van de verordening. Het zou ook zeer ongewenste en onpraktische gevolgen hebben.

Hoewel standaardregels de beste praktische oplossing zijn voor de aanpak van het merendeel van de gevallen49. is de kwestie daarmee niet afgedaan. Er kunnen zich altijd onverwachte en uitzonderlijke situaties voordoen. Bovendien zou de vaststelling van een zuiver nationale institutionele definitie van ‘gerecht’ uiteindelijk geheel worden beheerst door de lidstaten en hun keuzes voor een gerechtelijk bestel. Dat zou een miskenning zijn van de Unierechtelijke oorsprong van het begrip.50. Tegelijkertijd is de formulering van een nieuw op zichzelf staand volledig autonoom Unierechtelijk begrip ‘gerecht’ niet passend, gezien het doel. Om de hiervoor uiteengezette redenen zou dat een aantal praktische moeilijkheden met zich brengen. De definitie dient dus nationale en Unierechtelijke dimensies te hebben, in overeenstemming met de eerste en de tweede stap van de hier voorgestelde benadering.

Met betrekking tot de tweede stap van de voorgestelde benadering kan ik mij (ten minste) twee situaties voorstellen waarin de institutionele standaarddefinitie bij uitzondering op bezwaar kan stuiten en een genuanceerdere beoordeling nodig kan maken van de vraag of een orgaan al dan niet een gerecht is.

Ten eerste kunnen beslissingen in burgerlijke en handelszaken die in beginsel binnen de materiële werkingssfeer van de verordening vallen, intern binnen de rechterlijke organisatie van de lidstaat gedelegeerd worden, maar op een wijze die tot ernstige en evidente constitutionele bedenkingen in andere lidstaten kan leiden. Er zijn in deze categorie twee scenario's denkbaar: een lidstaat zou als ‘gewone gerechten’ in zijn rechterlijke organisatie instellingen en/of personen kunnen aanwijzen die ondanks hun formele classificatie voor andere lidstaten eenvoudigweg onaanvaardbaar zijn in die hoedanigheid.51. In het tweede scenario, weer in werkelijk uitzonderlijke omstandigheden, is het denkbaar dat gewone gerechten van een lidstaat tekortkomingen vertonen die automatische wederzijdse erkenning problematisch maken.52. In beide scenario's moet een op een autonome Unierechtelijke definitie gebaseerde beoordeling voor een noodzakelijke correctie zorgen.

Ten tweede kan een activiteit die als een rechterlijke taak kan worden beschouwd extern gedelegeerd zijn aan een instantie die op het eerste gezicht geen deel uitmaakt van de rechterlijke organisatie van de lidstaat. Dit tweede scenario zou wel eens aanzienlijk waarschijnlijker kunnen zijn dan het eerste. Het heeft er in elk geval de schijn van dat dit in het hoofdgeding aan de orde is. Ook hier zou het weer mogelijk moeten zijn terug te vallen op een zuiver op het Unierecht gebaseerde genuanceerdere definitie van ‘gerecht’.

Wat voor definitie moet dat zijn? Om de hiervoor uiteengezette redenen komt het mij niet zinvol voor pasklare definities te introduceren die in verschillende contexten of andere instrumenten van afgeleid recht zijn ontwikkeld.

Tegelijkertijd wordt in verordening nr. 1215/2012, zoals reeds vermeld (punt 80 van deze conclusie), letterlijk dezelfde terminologie gebruikt als in artikel 267 VWEU [in hun Engelse taalversie].

Er zijn goede normatieve en praktische redenen om ervan af te zien het wiel opnieuw uit te vinden, dit wil zeggen volledig nieuwe definities te ontwikkelen. Vanuit normatief oogpunt is coherentie van wetgeving een belangrijke factor voor voorzienbaarheid en rechtmatigheid. Zoals in de punten 77 en 78 hiervoor is uiteengezet, wordt dit gebied toch al gekenmerkt door een hoge mate van particularisme waar het de definities betreft. De meest aangewezen handelwijze lijkt bijgevolg veeleer te trachten de afzonderlijke teksten geleidelijk aan meer te harmoniseren dan weer een nieuwe andere definitie uit de hoge hoed te toveren. Praktisch gezien bestrijkt de artikel 267 VWEU-toets reeds vrij goed de essentiële kenmerken van een orgaan van rechterlijke aard dat als ‘gerecht’ kan worden aangemerkt.

Gelet op een en ander stel ik voor dat in gevallen als het onderhavige, waarin de institutionele standaarddefinitie van een orgaan op bezwaren stuit, die kwalificatie opnieuw kan worden beoordeeld op basis van de kenmerken die worden gebruikt om vast te stellen of er sprake is van een ‘rechterlijke instantie’ in het kader van de rechtspraak van het Hof over artikel 267 VWEU. Dat betekent dat moet worden vastgesteld of het betrokken nationale orgaan over alle individuele, traditioneel in die definitie begrepen kenmerken beschikt, namelijk: de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, dit wil zeggen, een contradictoire rechterlijke procedure, het toepassen van de regelen van het recht door het orgaan, alsmede de onafhankelijkheid ervan.53.

Ervan afzien het wiel geheel opnieuw uit te vinden betekent echter niet dat het gebruik ervan niet zou kunnen worden gewijzigd of aangepast. De aanpassing bestaat er in het onderhavige geval niet in welke criteria moeten worden gebruikt, maar veeleer in hoe zij moeten worden gebruikt in het specifieke kader van verordening nr. 1215/2012.

De hier door mij voorgestelde aanpassing houdt rekening met de verschillende doeleinden van het mechanisme van de prejudiciële verwijzing aan de ene kant en van de verordening aan de andere kant. Het eerste zet aan tot een dialoog tussen rechters en bevordert de eenheid van het Unierecht. De tweede is een instrument voor de wederzijdse erkenning en het vrije verkeer van beslissingen, en omvat doeleinden van snelheid, eenvoud en voorzienbaarheid54., maar gebaseerd op wederzijds vertrouwen in adequate normen van rechterlijke bescherming.

Dat verschil in doelstelling moet natuurlijk tot uiting komen in een verschillende benadering wat betreft de wijze waarop die criteria worden toegepast. In het kader van de ontvankelijkheid van prejudiciële verzoeken kan de praktijk wellicht worden aangemerkt als een relatief coulante ‘bij twijfel ontvankelijkheid’-benadering. In eerdere beschrijvingen van deze flexibiliteit, van meer literaire aard, is gezinspeeld op de mogelijkheid dat zelfs Sancho Panza een prejudiciële vraag zou kunnen stellen als gouverneur van het eiland Barataria.55.

Gelet op de sterk verschillende context en doelstelling van de verordening, moeten deze criteria mijns inziens echter strikt worden toegepast. Wederzijds vertrouwen vereist immers duidelijkheid en de verzekering dat in grensgevallen de handelingen van het orgaan waarvan een lidstaat om tenuitvoerlegging wordt verzocht, voldoende waarborgen bieden wat betreft onafhankelijkheid, onpartijdigheid, een contradictoire procedure en de algemene eerbiediging van de rechten van verdediging. De hiervoor genoemde factoren (punt 101) moeten derhalve niet als facultatief of als meer of minder belangrijke onderdelen van een algemene beoordeling worden behandeld. Ik zou ze eerder als checklist willen zien.

Met andere woorden, in het specifieke kader van verordening nr.1215/2012 moet de benadering in de tweede stap van de potentieel functionele beoordeling van de aard van een nationaal orgaan strikt zijn: aan alle criteria moet zijn voldaan, zonder de mogelijkheid van compensatie of globale beoordeling.56.

Kort samengevat en afsluitend met de hiervoor aangehaalde quijoteske metafoor: men zou de definitie van rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU kunnen oprekken en een door Sancho Panza als gouverneur van het eiland Barataria ingediende vraag kunnen aanvaarden. De beantwoording van vragen om de uniformiteit en de duidelijkheid van het recht te bevorderen moet tenslotte in het algemeen als positief worden gezien. De tenuitvoerlegging van door gouverneur Sancho Panza jegens mensen op verschillende eilanden gegeven beslissingen is echter een geheel ander verhaal.

In het onderhavige geval en op basis van de verwijzingsbeslissing en de bij het Hof ingediende opmerkingen lijken de Kroatische notarissen niet aan de institutionele standaarddefinitie van ‘gerecht’ te voldoen.

Kunnen zij niettemin worden aangemerkt als ‘rechterlijke instantie’ als bedoeld in de tweede stap van de voorgestelde benadering, dit wil zeggen door de toepassing van de ‘checklist van artikel 267’?

Aan een aantal van die factoren is in het onderhavige geval mogelijkerwijs voldaan, zoals met name de Kroatische regering heeft gesteld. Of dit al dan niet het geval is, staat uiteindelijk ter beoordeling van de nationale rechter.

Mijns inziens wekt de in het prejudiciële verzoek beschreven procedure voor de Kroatische notarissen, zoals door de Commissie is opgemerkt en ter terechtzitting verder is onderzocht, echter sterk de indruk dat het geen procedure op tegenspraak betreft. Dat lijkt zelfs per definitie niet het geval te zijn, aangezien de bevoegdheid voor een geschil ter zake op de rechter overgaat krachtens artikel 282, lid 3, van de executiewet.

Bij de toepassing van de definitie van ‘rechterlijke instantie’ van artikel 267 VWEU is het contradictoire karakter van de procedure geen conditio sine qua non. Om de hiervoor uiteengezette redenen meen ik echter dat het voor de definitie van ‘gerecht’ in de zin van de verordening als een noodzakelijke voorwaarde moet worden beschouwd.

Al kan een procedure tot een procedure op tegenspraak worden (zelfs gemakkelijk) door de overdracht ervan aan een andere instantie, dit volstaat mijns inziens niet om het overdragende orgaan te herkwalificeren als ‘gerecht’ in de zin van de verordening. Het is logisch waarom: het werkelijk contradictoire deel van de procedure van gerechtelijke aard wordt gevoerd voor de rechter, niet voor de notaris.