HvJ EU, 09-11-2010, nr. C-92/09, nr. C-93/09

Artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 verplicht de lidstaten te zorgen voor een jaarlijkse bekendmaking achteraf van de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO en van de per begunstigde uit elk van deze Fondsen ontvangen bedragen. Uit punt 14 van de considerans van verordening nr. 1437/2007 tot wijziging van verordening nr. 1290/2005 blijkt dat die informatie voorwerp dient uit te maken van een ‘algemene bekendmaking’.

Verordening nr. 259/2008 preciseert in artikel 1, lid 1, sub d, de inhoud van de bekendmaking en bepaalt dat naast de in het vorige punt bedoelde gegevens en andere informatie betreffende de ontvangen steun ook wordt bekendgemaakt ‘de gemeente waar de begunstigde woont of is ingeschreven, en, indien voorhanden, de postcode of het deel daarvan dat de gemeente identificeert’. Artikel 2 van die verordening bepaalt dat de informatie op één enkele website per lidstaat beschikbaar wordt gesteld door middel van een zoekinstrument.

Niet in geschil is dat de bedragen die de betrokken begunstigden uit het ELGF en het ELFPO ontvangen een dikwijls aanzienlijk deel van hun inkomsten vormen. De bekendmaking op een website van nominatieve gegevens betreffende deze begunstigden en de precieze bedragen die zij ontvingen is dus, gezien het feit dat die gegevens door derden kunnen worden geraadpleegd, een inmenging in hun privé-leven in de zin van artikel 7 van het Handvest (zie in die zin arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punten 73 en 74).

Dienaangaande is irrelevant dat de bekendgemaakte gegevens verband houden met beroepsactiviteiten (zie arrest Österreichischer Rundfunk e.a., punten 73 en 74). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in dat verband betreffende de interpretatie van artikel 8 EVRM geoordeeld dat de term ‘persoonlijke levenssfeer’ niet eng moet worden uitgelegd en dat ‘om geen enkele principiële reden de beroepsactiviteiten […] van het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’ kunnen worden uitgesloten’ (zie met name EHRM, reeds aangehaalde arresten Amann v Zwitserland, § 65, en Rotaru v Roemenië, § 43).

Bovendien vormt de krachtens artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking een onder artikel 8, lid 2, van het Handvest vallende verwerking van persoonsgegevens.

Het Land Hessen trekt evenwel in twijfel of er wel sprake is van een inmenging in het privé-leven van de verzoekers in de hoofdgedingen aangezien zij in het aanvraagformulier voor steun waren gewezen op de verplichte bekendmaking van de op hen betrekking hebbende gegevens en zij overeenkomstig artikel 8, lid 2, van het Handvest hadden ingestemd met die bekendmaking door de indiening van hun aanvraag.

In dat verband moet worden vastgesteld dat artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005 slechts bepaalt dat ‘de begunstigden van begrotingsmiddelen ervan in kennis worden gesteld dat [de op hen betrekking hebbende] gegevens [, te weten hun namen en de uit elk van de Fondsen ontvangen bedragen] kunnen worden bekendgemaakt’. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 259/2008 bevat een soortgelijke bepaling waar het voorschrijft dat ‘[d]e lidstaten de begunstigden erover [informeren] dat hun gegevens […] openbaar zullen worden gemaakt’.

De aan de orde zijnde Unieregelgeving, die slechts bepaalt dat de begunstigden van steun vooraf wordt meegedeeld dat de hen betreffende gegevens zullen worden bekendgemaakt, beoogt dus niet de bij die regelgeving ingevoerde verwerking van persoonsgegevens te baseren op de toestemming van de betrokken begunstigden. Overigens moet worden vastgesteld dat in de hoofdgedingen verzoekers in de aanvraagformulieren voor steun slechts hebben erkend dat ‘[hun] bekend [was] dat artikel 44 bis van verordening […] nr. 1290/2005 de bekendmaking van informatie over de begunstigden van [financiële middelen uit] het ELGF en het ELFPO en de per begunstigde ontvangen bedragen voorschrijft’.

Aangezien, enerzijds, de bekendmaking van nominatieve gegevens betreffende de betrokken begunstigden en de precieze bedragen die zij uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen, ten aanzien van die begunstigden een aantasting vormt van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten, en anderzijds, een dergelijke verwerking van persoonsgegevens niet is gebaseerd op de toestemming van deze begunstigden, dient te worden onderzocht of die aantasting tegen de achtergrond van artikel 52, lid 1, van het Handvest gerechtvaardigd is.

Er zij aan herinnerd dat artikel 52, lid 1, van het Handvest erkent dat aan de uitoefening van rechten zoals die welke in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn erkend, beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

In de eerste plaats staat vast dat de inmenging die resulteert uit de bekendmaking op een website van nominatieve gegevens betreffende de betrokken begunstigden moet worden geacht ‘bij wet te zijn gesteld’ in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. De artikelen 1, lid 1, en 2 van verordening nr. 259/2008 voorzien immers uitdrukkelijk in een dergelijke bekendmaking.

Wat in de tweede plaats de vraag betreft, of die inmenging beantwoordt aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, blijkt uit punt 14 van de considerans van verordening nr. 1437/2007 tot wijziging van verordening nr. 1290/2005 en uit punt 6 van de considerans van verordening nr. 259/2008 dat de bekendmaking van de namen van de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO en van de door hen uit die Fondsen ontvangen bedragen ertoe strekt ‘de transparantie wat het gebruik van communautaire middelen voor het [GLB] betreft [te vergroten] en een goed financieel beheer van de genoemde Fondsen [te bevorderen], met name door de publieke controle op de bestede gelden te versterken’.

Er zij aan herinnerd dat het beginsel van openheid is neergelegd in de artikelen 1 en 10 VEU alsook in artikel 15 VWEU. Dat beginsel maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem (zie arresten van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C-41/00 P, Jurispr. blz. I-2125, punt 39, en 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C-28/08 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 54).

Door de publieke controle op de door het ELGF en het ELFPO bestede gelden te versterken, draagt de bekendmaking die wordt voorgeschreven door de bepalingen waarvan de geldigheid wordt betwist, bij tot een doeltreffend gebruik van overheidsgelden door de administratie (zie in die zin arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punt 81).

Bovendien maakt die bekendmaking betreffende het gebruik van de door de betrokken landbouwfondsen betaalde bedragen een betere deelneming van de burgers aan het publiek debat rond de beslissingen over de uitgangspunten van het GLB mogelijk.

Doordat zij ertoe strekken de transparantie inzake het gebruik van middelen in het kader van het GLB te bevorderen, streven artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 dus een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang na.

In de derde plaats moet tevens worden nagegaan of de beperking van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest geformuleerde rechten evenredig is aan het rechtmatig nagestreefde doel (zie met name EHRM, arrest Gillow v Verenigd Koninkrijk van 24 november 1986, série A, nr. 109, § 55, alsook arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punt 83).

In dat verband merken verzoekers in het hoofdgeding op dat de op grond van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 bekend te maken gegevens derden in staat stellen conclusies te trekken betreffende hun inkomsten. Zij zetten uiteen dat die steun 30 % tot 70 % van de totale inkomsten van de betrokken begunstigden uitmaakt. De rechtmatige belangen van de burger zouden in acht worden genomen door de bekendmaking van anonieme statistische gegevens.

Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen van de Unie, dat de middelen waarmee een handeling van de Unie de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C-58/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

Niet in geschil is dat de bekendmaking via het internet van nominatieve gegevens betreffende de betrokken begunstigden en de precieze bedragen die zij uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen, de transparantie ter zake van het gebruik van de betrokken landbouwsteun kan bevorderen. De terbeschikkingstelling van dergelijke informatie aan de burger versterkt de publieke controle op het gebruik van de betrokken bedragen en draagt bij tot een optimaal gebruik van overheidsmiddelen.

Wat de noodzaak van de maatregel betreft, zij eraan herinnerd dat het doel van de betrokken bekendmaking niet kan worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat dit doel moet worden verzoend met de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest neergelegde fundamentele rechten (zie in die zin arrest van 16 december 2008, Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, C-73/07, Jurispr. blz. I-9831, punt 53).

Derhalve dient te worden nagegaan of de Raad van de Europese Unie en de Commissie een evenwichtige afweging hebben gemaakt tussen, enerzijds, het belang van de Unie om ervoor te zorgen dat haar handelen transparant is en de overheidsmiddelen optimaal worden besteed, en anderzijds de inbreuk op het recht van de betrokken begunstigden op eerbiediging van hun privé-leven in het algemeen, en op bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder. In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens, binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven (arrest Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, reeds aangehaald, punt 56).

De lidstaten die bij het Hof schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, de Raad en de Commissie betogen dat het doel van de krachtens artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking niet zou kunnen worden bereikt met maatregelen die een minder verregaande aantasting meebrengen van het recht van de betrokken begunstigden op eerbiediging van hun privé-leven in het algemeen, en op bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder. Zou de informatie worden beperkt tot begunstigden van wie de ontvangen steunbedragen een bepaalde drempel overschrijden, dan zou de belastingplichtige geen getrouw beeld krijgen van het GLB. Hij zou immers de indruk krijgen dat slechts ‘grote’ begunstigden steun ontvangen uit de betrokken landbouwfondsen, terwijl de ‘kleine’ begunstigden zeer talrijk zijn. De bekendmaking beperken tot rechtspersonen zou evenmin een goede maatregel zijn. Dienaangaande betoogt de Commissie dat een aantal van de grootste ontvangers van landbouwsteun natuurlijke personen zijn.

Ofschoon de belastingplichtigen in een democratische samenleving inderdaad het recht hebben om te worden geïnformeerd over het gebruik van overheidsmiddelen (arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punt 85), blijft het een feit dat het voor een evenwichtige afweging van de verschillende betrokken belangen noodzakelijk was dat de betrokken instellingen vóór de vaststelling van de bepalingen waarvan de geldigheid wordt betwist, nagingen of de bekendmaking op één enkele, vrij toegankelijke website per lidstaat, van de nominatieve gegevens betreffende alle betrokken begunstigden en de door ieder van hen uit het ELGF en het ELFPO ontvangen precieze bedragen — zonder dat daarbij onderscheid werd gemaakt naar gelang van de duur, de frequentie, het type en de omvang van de ontvangen steun — niet verder ging dan noodzakelijk was voor de verwezenlijking van de nagestreefde rechtmatige doelstellingen, gelet op met name de aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten als gevolg van een dergelijke bekendmaking.

Wat de natuurlijke personen betreft die steun ontvangen uit het ELGF en het ELFPO, blijkt evenwel niet dat de Raad en de Commissie een dergelijke evenwichtige afweging hebben willen maken tussen, enerzijds, het belang van de Unie om de transparantie van haar optreden en een optimaal gebruik van overheidsmiddelen te waarborgen en, anderzijds, de fundamentele rechten die in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn neergelegd.

Niets wijst er immers op dat de Raad en de Commissie bij de vaststelling van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008 vormen van bekendmaking van informatie betreffende de betrokken begunstigden in overweging hebben genomen die in overeenstemming zouden zijn met de doelstelling van een dergelijke bekendmaking maar tegelijkertijd het recht van deze begunstigden op eerbiediging van hun privé-leven in het algemeen en op de bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder minder zouden aantasten, zoals de beperking van de bekendmaking van nominatieve gegevens betreffende die begunstigden naar gelang van de tijdvakken waarin zij steun hebben ontvangen, de frequentie van de steun, of het type en de omvang van die steun.

Een aldus beperkte nominatieve bekendmaking zou in voorkomend geval vergezeld kunnen gaan van relevante toelichtingen betreffende de andere natuurlijke personen die uit die Fondsen steun ontvangen en de door hen ontvangen bedragen.

De instellingen hadden in het kader van een evenwichtige afweging van de verschillende betrokken belangen dus moeten onderzoeken of de doelstellingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde Unieregelgeving niet hadden kunnen worden verwezenlijkt met een beperkte nominatieve publicatie als bedoeld in punt 81 van het onderhavige arrest. In het bijzonder blijkt niet dat een dergelijke beperking, die een aantal betrokken begunstigden zou behoeden voor een inmenging in hun privé-leven, de burger geen voldoende getrouw beeld zou geven van de door het ELGF en het ELFPO betaalde steun om de doelstellingen van die regelgeving te kunnen verwezenlijken.

De lidstaten die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend bij het Hof alsook de Raad en de Commissie verwijzen tevens naar het grote aandeel van het GLB in de begroting van de Unie ter rechtvaardiging van de noodzaak van de krachtens artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking.

Dat argument moet worden afgewezen. Er zij aan herinnerd dat de instellingen voorafgaand aan de openbaarmaking van informatie betreffende een natuurlijke persoon een afweging moeten maken tussen het belang van de Unie om de transparantie van haar optreden te waarborgen en de aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten. Het doel van openheid mag evenwel niet automatisch de voorrang krijgen op het recht op bescherming van persoonsgegevens (zie in die zin arrest Commissie/Bavarian Lager, reeds aangehaald, punten 75–79), zelfs indien grote economische belangen op het spel staan.

Uit het voorgaande blijkt dat de instellingen geen evenwichtige afweging lijken te hebben gemaakt tussen, enerzijds, de doelstellingen van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008 en, anderzijds, de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest aan natuurlijke personen toegekende rechten. Gelet op het feit dat de uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven (arrest Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, reeds aangehaald, punt 56) en dat maatregelen denkbaar zijn die voor natuurlijke personen een minder ingrijpende aantasting van voormeld fundamenteel recht meebrengen en tegelijkertijd doeltreffend bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken Unieregelgeving, moet worden vastgesteld dat de Raad en de Commissie, door voor te schrijven dat de namen van alle natuurlijke personen die steun ontvangen uit het ELGF en het ELFPO alsook de precieze door hen ontvangen bedragen moeten worden bekendgemaakt, de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen hebben overschreden.

Ten slotte moet met betrekking tot de rechtspersonen die steun uit het ELGF en het ELFPO ontvangen en voor zover zij zich kunnen beroepen op de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten (zie punt 53 van het onderhavige arrest), worden vastgesteld dat de bekendmakingsverplichting die resulteert uit de bepalingen van de Unieregelgeving waarvan de geldigheid wordt betwist, niet de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen overschrijdt. De ernst van de aantasting van het recht op bescherming van de persoonsgegevens verschilt immers naar gelang het gaat om rechtspersonen dan wel om natuurlijke personen. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat rechtspersonen reeds onderworpen zijn aan een ruimere verplichting om hen betreffende gegevens bekend te maken. Bovendien zou de verplichting voor de bevoegde nationale autoriteiten om voorafgaand aan de bekendmaking van de betrokken gegevens met betrekking tot iedere rechtspersoon die steun uit het ELGF of het ELFPO ontvangt, te onderzoeken of uit de naam van die rechtspersoon de identiteit van natuurlijke personen blijkt, deze autoriteiten een bovenmatig grote administratieve last opleggen (zie in die zin EHRM, arrest K.U. v Finland van 2 maart 2009, verzoekschrift nr. 2872/02, nog niet gepubliceerd, § 48).

In die omstandigheden moeten de unierechtelijke bepalingen waarvan de geldigheid door de verwijzende rechter in vraag wordt gesteld, voor zover zij verband houden met de bekendmaking van gegevens betreffende rechtspersonen, worden geacht een rechtvaardig evenwicht in acht te nemen op het punt van de inaanmerkingneming van de respectieve belangen.

Gelet op een en ander moeten artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 ongeldig worden verklaard voor zover die bepalingen ten aanzien van natuurlijke personen die steun uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen, voorzien in de verplichte bekendmaking van persoonsgegevens betreffende iedere begunstigde, zonder dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt op basis van relevante criteria, zoals de tijdvakken waarin zij die steun hebben ontvangen, de frequentie, het type en de omvang van de steunverlening.