ABRvS, 18-02-2009, nr. 200800255/1

Bij besluit van 23 november 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het in- en uitwendig reinigen en het opwarmen van tankauto's en tankcontainers aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 29 november 2007 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 januari 2008, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. Collignon, advocaat te Amsterdam, J. Quant en E.H.L. Korrevaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers-Spätjens, mr. A. Bagcivan, H. Bakkere, A. de Jong en K. Kouwdenburg, zijn verschenen.

Het beroep is, voor zover dit zich richtte tegen de vergunningvoorschriften 2.3.3, 3.4.5 en 8.1.3, ingetrokken.

Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning voor de duur van drie jaar verleend omdat ernstig gevaar bestaat dat deze vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen.

[appellante] voert aan dat de vergunning ten onrechte niet voor onbepaalde tijd, maar slechts voor een termijn van drie jaar is verleend. Een vergunning krachtens de Wet milieubeheer wordt immers in beginsel voor onbepaalde duur verleend, aldus [appellante] Artikel 8.17 van de Wet milieubeheer bevat weliswaar uitzonderingen op dit uitgangspunt, maar volgens haar doet geen van deze uitzonderingen zich voor.

Het college voert aan dat het, gelet op het aantal geconstateerde overtredingen, de ernst van de overtredingen en het verband tussen de verleende vergunning en de gepleegde strafbare feiten, de vergunning had kunnen weigeren. Na afweging van alle betrokken belangen achtte het college het echter proportioneel de vergunning voor drie jaar te verlenen, met toepassing van artikel 8.10, eerste en derde lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 3, zevende lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob).

Ingevolge artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

Ingevolge het derde lid, zoals dit gold ten tijde van het bestreden besluit, kan, in afwijking van het eerste lid, de vergunning tevens worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan in een vergunning worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar, indien:

Ingevolge het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd, aangewezen, ten aanzien waarvan de vergunning, voor zover zij deze handelingen betreft, slechts geldt voor een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts betrekking heeft op daarbij aangegeven categorieën van gevallen.

Ingevolge het derde lid wordt in een vergunning bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij aangegeven termijn, voor zover dat is bepaald bij een algemene maatregel van bestuur, die is vastgesteld ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie. De bij de maatregel aangegeven termijn kan zo nodig afwijken van de in het eerste en tweede lid genoemde termijnen.

Aan de termijn die door het college aan de vergunning is verbonden, is ten grondslag gelegd dat uit het advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) naar voren komt dat een ernstige mate van gevaar bestaat dat de vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen. Dit oordeel is gebaseerd op feiten en omstandigheden die erop wijzen dat [appellante] in relatie staat tot gepleegde strafbare feiten en dat de aard van deze relatie en het aantal en de ernst van de gepleegde feiten aantoonbaar zijn. Onder deze omstandigheden is het bestuursorgaan op grond van artikel 8.10, derde lid (oud), van de Wet milieubeheer bevoegd de vergunning te weigeren. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob is daarbij vereist dat de weigering evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Gelet hierop is het, op basis van het rechtsadagium ‘wie het meerdere mag, mag in beginsel ook het mindere’ en in het belang van vergunninghouder, mogelijk de vergunning gedeeltelijk te weigeren, dan wel voor bepaalde tijd te verlenen. Bij toepassing van artikel 8.10, derde lid (oud), van de Wet milieubeheer, is het, anders dan bij toepassing van artikel 8.17 van deze wet, niet vereist dat aan de weigering ten grondslag wordt gelegd dat deze in het belang van de bescherming van het milieu is. Artikel 8.17 van de Wet milieubeheer staat derhalve, wat inhoudelijk van deze grond ook zij, niet aan verlening van een vergunning voor bepaalde tijd in de weg. Deze beroepsgrond faalt.

Ingevolge artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

Ingevolge het derde lid (oud) kan, in afwijking van het eerste lid, de vergunning tevens worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

Ingevolge het vierde lid, zoals dit gold ten tijde van het bestreden besluit, kan, voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteisbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

Ingevolge het derde lid, wordt de mate van gevaar, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, vastgesteld op basis van:

Ingevolge het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:

Ingevolge het vijfde lid, vindt de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats indien deze evenredig is met:

Ingevolge het zevende lid kan het bestuursorgaan, voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.

Ingevolge artikel 8 is er een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, heeft het Bureau tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.

[appellante] voert aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt of het college heeft beoordeeld of het Bibob-advies zorgvuldig tot stand is gekomen en of de feiten de conclusies van het advies kunnen dragen. Volgens haar is het besluit onvoldoende gemotiveerd. Zij voert aan dat de door haar ingediende zienswijze ten onrechte niet wordt vermeld.

[appellante] acht de inzet van het Bibob-instrumentarium niet proportioneel. Er had naar haar mening volstaan kunnen worden met het verbinden van voorschriften aan de vergunning en eventueel handhaving. Volgens [appellante] blijkt uit het Bibob-advies niet dat sprake is van een ernstige mate van gevaar dat de vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen en is het advies niet zorgvuldig tot stand gekomen. De geconstateerde overtredingen in het advies — die aanzienlijk lager uitvallen in aantal dan in eerste instantie lijkt — kunnen de conclusie niet dragen, te meer daar het niet is gekomen tot een strafrechtelijke veroordeling, aldus [appellante]

Het college voert aan dat [appellante] heeft verzocht om het Bibob-advies en de hiertegen ingediende zienswijze vertrouwelijk te behandelen. In verband daarmee is de motivering in het bestreden besluit summier gehouden. Het college verwijst naar het advies voor de motivering, onder vermelding van artikel 3:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens het college is het advies inhoudelijk consistent en concludent en is het zorgvuldig tot stand gekomen. Dit blijkt volgens het college uit het feit dat het advies dusdanig is opgebouwd dat inzichtelijk is gemaakt hoe, waar, wanneer en door wie strafbare feiten zijn gepleegd en de relatie van de betrokkene tot de strafbare feiten. Volgens het college blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3:9 van de Awb dat naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen, het bestuursorgaan meer mag afgaan op de expertise van het adviesorgaan, zodat de controle op de zorgvuldigheid waarmee het onderzoek is verricht een marginaler karakter zal hebben.

Het college voert aan dat het, gelet op het aantal geconstateerde overtredingen, de ernst van de overtredingen en het verband tussen de verleende vergunning en de gepleegde strafbare feiten, de vergunning had kunnen weigeren. Na afweging van alle betrokken belangen achtte het college het echter proportioneel de vergunning voor drie jaar te verlenen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2007 in zaak nr. 200606025/1) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusie te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Van belang is in dit verband dat het bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het Bureau, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is. Dit betekent dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het Bureau en de daaraan gegeven kwalificatie mag afgaan. Wel dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat de gestelde vragen op zodanige wijze zijn beantwoord dat op basis van de adviezen op zorgvuldige wijze en voldoende gefundeerd kan worden beslist. Dit toetsingskader zal in het volgende als uitgangspunt dienen.

Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb te hebben kennisgenomen van het advies van het Bureau, overweegt de Afdeling als volgt.

Het Bureau heeft op basis van informatie uit uiteenlopende bronnen geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende vergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen.

In dit geval ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat twijfel behoorde te rijzen aan de bevindingen in het advies. De verkregen gegevens bestrijken een aantal jaren en wijzen overwegend in dezelfde richting. Onder deze omstandigheden kon naar het oordeel van de Afdeling aan de verstrekte informatie een concrete indicatie worden ontleend voor betrokkenheid van [appellante] bij strafbare feiten. Dat het niet is gekomen tot een strafrechtelijke veroordeling is op zichzelf niet doorslaggevend.

Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden kon het college in redelijkheid tot de conclusie komen dat een ernstig vermoeden bestaat dat [appellante] zich herhaaldelijk schuldig heeft gemaakt aan strafbare feiten.

Hieruit vloeit voort dat de Afdeling geen grond ziet voor het oordeel dat het college de in het advies opgenomen informatie niet zonder nader onderzoek aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.

Op grond van het vorenoverwogene ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat aan de weigering van de vergunning op grond van de Wet Bibob geen voldoende zorgvuldig onderzoek en geen afdoende motivering ten grondslag ligt en dat het college op grond van de in het advies genoemde feiten en omstandigheden de vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen voor de duur van drie jaar. Deze beroepsgrond faalt.

Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk — bij voorkeur bij de bron — te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Vergunningvoorschrift 1.1.8 bepaalt dat voordat met de inwendige reiniging en/of het opwarmen van tankauto's en tankcontainers begonnen wordt, bij de vergunninghouder de volgende eigenschappen (indien bekend) van de als laatste hierin vervoerde gevaarlijke stoffen, geregistreerd moeten zijn in het digitale reinigingsprogramma zoals beschreven in de aanvraag:

De verantwoordelijke voor de handeling (reiniging of opwarmen) moet deze eigenschappen aantoonbaar voordat de handeling plaatsvindt hebben geraadpleegd.

[appellante] kan zich niet vinden in dit voorschrift en voert daartoe aan dat het college heeft miskend dat het opzetten en onderhouden van het voorgeschreven alomvattende digitale reinigingsprogramma een tijdrovende, vrijwel onmogelijk eis is en tevens onnodig is, nu de gegevens reeds op andere wijze beschikbaar zijn.

Volgens het college kwam dit voorschrift reeds in de vorige vergunning voor, zodat geen sprake is van een lastenverzwaring. Het reinigingsprogramma moet zodanig ingesteld zijn, dat geen gevaar kan optreden. Volgens het college volgt uit het Acceptatie en verwerkingsbeleid, administratieve organisatie en interne controle (hierna: het AV-AO/IC) dat deze gegevens in het digitale reinigingsprogramma opgenomen moeten zijn.

Uit paragraaf 2.1 van het AV-AO/IC blijkt dat wanneer een product niet voorkomt in het interne stoffenbestand van [appellante], een datasheet van het product wordt opgevraagd met behulp van een productinformatie verzoek en dat deze naar de Technical manager gaat ten einde het product op te nemen in het bestand en te melden bij de Wvo vergunningverlener. Ook vermeldt het AV-AO/IC in paragraaf 2.1.3 dat het interne stoffenbestand is opgenomen in een geautomatiseerd systeem en dat dit bestand door de aard van de werkzaamheden niet statisch is, hetgeen inhoudt dat steeds weer nieuwe stoffen en productnamen aan het stoffenbestand van [appellante] moeten worden toegevoegd. Op grond van het AV-AO/IC, dat deel uitmaakt van de aanvraag en de vergunning, bestaat er een interne stoffenbestand en worden daarin steeds nieuwe stoffen en productnamen opgenomen. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vergunningvoorschrift 1.1.8 nodig is ter bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond faalt.

Vergunningvoorschrift 3.3.1 bepaalt dat de opslag (evenals de stalling) van tankauto's en tankcontainers geladen met gevaarlijke stoffen moet plaatsvinden conform de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen (hierna: PGS 15), hoofdstuk 5. Lege ongereinigde tankauto's/-containers waarin gevaarlijke stoffen vervoerd zijn, moeten worden behandeld als gevulde tankauto's/-containers.

[appellante] voert aan dat vergunningvoorschrift 3.3.1 een verwijzing bevat naar PGS 15, waardoor haar activiteiten ten onrechte gelijkgesteld worden met die van Roll on/Roll off terminals. Volgens [appellante] is bij haar is sprake van andere activiteiten, kleinschaligere en zijn de containers niet vol.

Volgens het college kan voor inrichtingen van tankcleaners worden aangesloten bij de voorschriften van hoofdstuk 5 van de PGS 15, nu binnen deze inrichtingen grote hoeveelheden tanks op- en overgeslagen worden met dezelfde risico's als bij een containerterminal.

Uit paragraaf 5.1 van de PGS 15 volgt dat hoofdstuk 5 zich beperkt tot de activiteiten met containers in de volgende typen bedrijven:

Ingevolge voorschrift 5.6.10 in hoofdstuk 5 van de PGS 15, moeten lege ongereinigde tankcontainers waarin gevaarlijke stoffen vervoerd zijn, worden behandeld als gevulde tankcontainers. Gelet daarop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor de voorschriften ten aanzien van de onderhavige inrichting moet worden aangesloten bij de PGS 15. Deze beroepsgrond faalt.

Vergunningvoorschrift 8.1.1 bepaalt dat de verschillende onderdelen van de afvalwaterzuiveringsinstallatie (de olie-sedimentafscheider, de influentput, de tweede olieafscheider, egalisatie/buffertanks, fysisch-chemische zuivering en de biologische waterbehandeling) dienen te zijn afgesloten van de buitenlucht.

[appellante] kan zich niet vinden in dit voorschrift en voert daartoe aan dat dit voorschrift onnodig bezwarend is, nu uit de door het college toegepaste Reference Document on Best Available Techniques for the Waste Treatments Industries (hierna: het BREF Afvalbehandeling) volgt dat slechts de behandel- en reactievaten van de fysisch-chemische waterzuivering moeten zijn afgesloten en slechts zeker moet worden gesteld dat de ventilatie via een toereikende scrubber en andere reducerende systemen verloopt.

Volgens het college blijkt uit tabel 2.8 van het BREF Afvalbehandeling dat de voorfasen als fysisch-chemische behandelstappen gelden en vallen hieronder alle installaties vanaf de pompput.

Het BREF Afvalbehandeling vermeldt dat de behandel- en reactievaten van de fysisch-chemische waterzuivering moeten zijn afgesloten en zeker moet worden gesteld dat de ventilatie via een toereikende scrubber en andere reducerende systemen verloopt. Uit het verhandelde ter zitting blijkt dat het college zich op het standpunt stelt dat reiniging zo vroeg mogelijk in het proces het effectiefst is, omdat zich daar de meeste VOS en geur voordoet. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vergunningvoorschrift 8.1.1 nodig is ter bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond faalt.

Vergunningvoorschrift 11.2.5 bepaalt dat binnen één jaar na goedkeuring van het plan van aanpak (als bedoeld in voorschrift 11.2.6) de toevoercapaciteit van het leidingnet ten behoeve van de brandkranen ten minste 180 m³ per uur dient te bedragen. Bij gelijktijdig gebruik van twee brandkranen moet hier een waterlevering per brandkraan van 90 m³ per uur bij een minimale dynamische druk van 100 kPa constant verzekerd zijn. De onderlinge afstand van de bovengrondse hydranten mag daarbij niet groter zijn dan 80 meter.

[appellante] kan zich niet vinden in dit voorschrift en voert daartoe aan dat de eis dat binnen een jaar na goedkeuring van het plan van aanpak de toevoercapaciteit van het leidingnet ten behoeve van de brandkranen tenminste 180 m³ per uur moet bedragen een grote investering van haar verlangt, welke redelijkerwijs niet van haar gevraagd kan worden, nu de vergunning slechts voor drie jaar wordt verleend.

Het college acht deze voorziening nodig ter bescherming van het milieu gelet op de activiteiten die [appellante] ontplooit. Volgens het college geven de aanwezige hydranten bij opslag van ongereinigde tankauto's en tankcontainers voor een periode van meer dan een werkdag onvoldoende bescherming en brandveiligheid.

Het in hoofdstuk 5 van de PGS 15 opgenomen voorschrift 5.3.1 bepaalt dat indien zich tussen de brandkranen opstallen bevinden of goederen aanwezig zijn, de afstand tussen de brandkranen ten hoogste 80 meter moet bedragen. Ook moet ingevolge dit voorschrift de toevoercapaciteit ten minste 3.000 liter per minuut bedragen, zodat bij gelijktijdig gebruik van twee brandkranen een waterlevering per brandkraan van 1.500 liter per minuut bij een minimale dynamische druk van 100 kPa constant verzekerd is. Dit voorschrift komt overeen met vergunningvoorschrift 11.2.5, nu een toevoercapaciteit van 3.000 liter per minuut overeen komt met 180 m³. Gelet op het feit dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de voorschriften ten aanzien van de onderhavige inrichting moet worden aangesloten bij de PGS 15, heeft het in redelijkheid dit voorschrift aan de vergunning kunnen verbinden. Deze beroepsgrond faalt.

Het beroep is gedeeltelijk gericht tegen de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen. De overwegingen dienen ter motivering van het besluit, maar roepen op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven. Deze overwegingen zijn als zodanig niet voor beroep vatbaar. Het daartegen ingestelde beroep treft evenmin doel.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, ambtenaar van Staat.

w.g. Mouton voorzitter

w.g. Bijleveld ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009