HvJ EU, 03-12-2014, nr. C-315/13

Artikel 1 van richtlijn 96/17, met het opschrift ‘Toepassingsgebied’, bepaalt:

Artikel 3 van richtlijn 96/71, met het opschrift ‘Arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden’, bepaalt:

Artikel 5 van deze richtlijn, met het opschrift ‘Maatregelen’, luidt:

Artikel 16 van richtlijn 2006/123, met het opschrift ‘Vrij verrichten van diensten’, bepaalt in lid 2:

Artikel 19 van richtlijn 2006/123, dat valt onder hoofdstuk IV, afdeling 2, betreffende de rechten van de afnemers van diensten, bepaalt onder het opschrift ‘Verboden beperkingen’:

Volgens artikel 44, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn moeten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om vóór 28 december 2009 aan deze richtlijn te voldoen.

De wet van 4 augustus 1978 tot economische heroriëntering (Belgisch Staatsblad van 17 augustus 1978, blz. 9106) bepaalde in artikel 69:

Dat artikel 69 is opgeheven bij artikel 149 van de programmawet (I) van 27 december 2006 (Belgisch Staatsblad van 28 december 2006, blz. 75178; hierna: ‘programmawet’).

Afdeling 1 van hoofdstuk VIII van titel IV van de programmawet, met de artikelen 137 en 138, omschrijft de werkingssfeer van dat hoofdstuk en bevat een aantal definities. Artikel 137 van de programmawet bepaalt:

Artikel 138 van de programmawet bepaalt:

Hoofdstuk VIII van titel IV van de programmawet heeft als opschrift ‘Voorafgaande melding voor gedetacheerde werknemers en zelfstandigen’. Dat hoofdstuk, dat op 1 april 2007 in werking is getreden, voert een regeling van voorafgaande melding voor gedetacheerde werknemers en zelfstandigen in, de zogenaamde ‘regeling van de Limosa-aangifte’, waarbij een voorafgaande meldingsplicht is opgelegd in het kader van een groter project, het ‘Limosa’-systeem of het ‘Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie’.

Afdeling 2 van dat hoofdstuk VIII, met de artikelen 139 tot en met 152 van de programmawet, heeft als opschrift ‘De voorafgaande melding voor gedetacheerde werknemers’. Artikel 139 van de programmawet, zoals van toepassing ten tijde van de feiten in het hoofdgeding, bepaalde:

Volgens artikel 140 van de programmawet ‘bepaalt [de Koning] de groepen gegevens die in de voorafgaande melding zoals bedoeld in artikel 139 moeten worden opgenomen’ en ‘bepaalt [de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid] de inhoud van deze groepen gegevens’.

Artikel 141 van de programmawet, dat deel uitmaakt van onderafdeling 2 van afdeling 2 van hoofdstuk VIII van titel IV van de programmawet, betreffende de verplichtingen van de eindgebruikers of opdrachtgevers van gedetacheerde werknemers, bepaalt:

In afdeling 4 van dat hoofdstuk VIII, met het opschrift ‘Toezicht en sancties’, voorzag artikel 157 van de programmawet in een sanctie in geval van niet-nakoming van de bij artikel 139 ervan opgelegde meldingsplicht. Artikel 158 van de programmawet, dat in dezelfde afdeling thuishoorde, zag meer bepaald op de melding van artikel 141 ervan en luidde:

Bij artikel 2 van de wet van 6 juni 2010 (Belgisch Staatsblad van 1 juli 2010, blz. 43712), die op 1 juli 2011 in werking is getreden, werd het Sociaal Strafwetboek ingevoerd. Bij artikel 109, punt 55^o, van deze wet wordt met name artikel 158 van de programmawet opgeheven.

Artikel 183 van het Sociaal Strafwetboek, met het opschrift ‘Verplichtingen van de eindgebruikers of opdrachtgevers’, bepaalt:

Volgens artikel 101 van het Sociaal Strafwetboek bestaat ‘[d]e sanctie van niveau 3 […] uit hetzij een strafrechtelijke geldboete van 100 tot 1 000 EUR, hetzij een administratieve geldboete van 50 tot 500 EUR’. Artikel 102 van dat wetboek bepaalt dat de opdeciemen bedoeld in artikel 1, eerste alinea, van de wet van 5 maart 1952 betreffende de opdeciemen op strafrechtelijke geldboeten (Belgisch Staatsblad van 3 april 1952, blz. 2606), zoals gewijzigd bij de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen inzake justitie (II) (Belgisch Staatsblad van 30 december 2011, blz. 81669), zowel op deze strafrechtelijke geldboeten als op deze administratieve geldboeten van toepassing zijn. Door toepassing van deze opdeciemen wordt het bedrag van deze geldboeten vermenigvuldigd met zes.

Artikel 2, tweede alinea, van het Strafwetboek bepaalt dat ‘[i]ndien de straf, ten tijde van het vonnis bepaald, verschilt van die welke ten tijde van het misdrijf was bepaald, […] de minst zware straf [wordt] toegepast’.

Hoofdstuk VIII van titel IV van de programmawet is aangevuld door het koninklijk besluit van 20 maart 2007 tot uitvoering van dat hoofdstuk (Belgisch Staatsblad van 28 maart 2007, blz. 16975), zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 31 augustus 2007 (Belgisch Staatsblad van 13 september 2007, blz. 48537; hierna: ‘koninklijk besluit’).

Artikel 7 van het koninklijk besluit bepaalt:

Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist artikel 56 VWEU niet alleen de afschaffing van elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of de omstandigheid dat hij in een andere lidstaat is gevestigd dan die van de dienstverrichting, maar tevens de opheffing van elke beperking — ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten — die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verricht, kan verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie met name arresten dos Santos Palhota e.a., EU:C:2010:589, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak; Commissie/België, C-577/10, EU:C:2012:814, punt 38, en Essent Energie Productie, C-91/13, EU:C:2014:2206, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals in punt 52 van dit arrest in herinnering is gebracht, kent artikel 56 VWEU bovendien niet alleen rechten toe aan de dienstverrichter zelf maar evenzeer aan de afnemer van deze diensten.

In casu blijkt uit artikel 141 van de programmawet dat de betrokken meldingsplicht voor de eindgebruikers of de opdrachtgevers bij of voor wie door gedetacheerde werknemers, rechtstreeks of via onderaanneming, werkzaamheden worden verricht, de verplichting inhoudt om voor het begin van de dienstverrichtingen na te gaan of deze gedetacheerde werknemers in de mogelijkheid zijn het ontvangstbewijs over te leggen. Is dat niet het geval, dan moeten deze eindgebruikers of opdrachtgevers via elektronische weg bij de bevoegde Belgische instanties een melding doen.

Overeenkomstig artikel 7 van het koninklijk besluit moet deze melding de identificatiegegevens van de aangever bevatten, die eventueel beperkt kunnen blijven tot een ondernemingsnummer of een identificatienummer bij de sociale zekerheid, de identificatiegegevens van de gedetacheerde werknemer die het ontvangstbewijs niet heeft kunnen overleggen, die eventueel beperkt kunnen blijven tot een identificatienummer van het Rijksregister of de Kruispuntbank, alsmede de identificatiegegevens van de werkgever van de gedetacheerde werknemer, die eventueel ook beperkt kunnen blijven tot een ondernemingsnummer of een identificatienummer bij de sociale zekerheid.

Ingevolge de artikelen 101 en 183 van het Sociaal Strafwetboek wordt niet-nakoming van de betrokken meldingsplicht door de afnemer van de diensten bestraft met hetzij een strafrechtelijke geldboete van 100 tot 1 000 EUR, hetzij een administratieve geldboete van 50 tot 500 EUR, waarbij de opdeciemen van toepassing zijn en de geldboete wordt vermenigvuldigd met het aantal betrokken werknemers.

De betrokken nationale regeling houdt voor de afnemers van diensten die worden verricht door werknemers die gedetacheerd zijn door een in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België gevestigde werkgever, dus de verplichting in om niet alleen vóór de aanvang van de dienstverrichting te controleren of de werkgever van deze werknemers zelf de hem bij artikel 139 van de programmawet opgelegde meldingsplicht is nagekomen, maar ook, in voorkomend geval en eveneens vóór de aanvang van de dienstverrichting, bij deze werknemers hun eigen identificatiegegevens en die van hun werkgever op te vragen en die gegevens, samen met hun gegevens, door te sturen naar de bevoegde Belgische instanties.

Derhalve dient te worden vastgesteld dat een regeling die dergelijke verplichtingen inhoudt, waarvan niet-nakoming strafrechtelijk strafbaar is, het voor in België gevestigde afnemers van diensten minder aantrekkelijk kan maken om gebruik te maken van de diensten van in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters en hen dus kan ontmoedigen om een beroep te doen op in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters.

Bijgevolg vormt deze regeling een beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 57 VWEU, die door artikel 56 VWEU in beginsel verboden wordt.

Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het betoog van de Belgische regering dat de gevolgen van deze regeling in feite verwaarloosbaar zijn doordat slechts de mededeling van een beperkt aantal gegevens is vereist, en de betrokken meldingsplicht zuiver declaratoir en slechts subsidiair is. Dienaangaande behoeft enkel eraan te worden herinnerd dat het Verdrag zelfs een geringe of minder belangrijke beperking van een fundamentele vrijheid in beginsel verbiedt [arresten Corsica Ferries (France), C-49/89, EU:C:1989:649, punt 8, en Strojírny Prostějov en ACO Industries Tábor, EU:C:2014:2011, punt 42].

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een nationale regeling op een gebied dat op het niveau van de Unie niet is geharmoniseerd, die zonder onderscheid geldt voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken lidstaat werkzaam is, ondanks het feit dat zij tot een beperking van het vrij verrichten van diensten leidt, gerechtvaardigd zijn voor zover zij beantwoordt aan een dwingende reden van algemeen belang en dat belang niet reeds wordt gewaarborgd door de regels die voor de dienstverrichter gelden in de lidstaat waar deze is gevestigd, en zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan ter verwezenlijking van dat doel noodzakelijk is (arresten Arblade e.a., C-369/96 en C-376/96, EU:C:1999:575, punten 34 en 35; dos Santos Palhota e.a., EU:C:2010:589, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Commissie/België, EU:C:2012:814, punt 44).

Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat er gelet op de mogelijkheid voor de overheid van de lidstaat op het grondgebied waarvan een dienst wordt verricht, om toezicht te houden op de naleving van de regels waarmee wordt beoogd de eerbiediging te waarborgen van de rechten die de nationale wetgeving van deze lidstaat aan werknemers op zijn grondgebied verleent, objectieve verschillen bestaan tussen de ondernemingen die zijn gevestigd in de lidstaat op het grondgebied waarvan de dienst wordt verricht, en de in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen die werknemers op het grondgebied van eerstbedoelde lidstaat detacheren om aldaar een dienst te verrichten (zie in die zin arresten Finalarte e.a., C-49/98, C-50/98, C-52/98–C-54/98 en C-68/98–C-71/98, EU:C:2001:564, punten 63, 64 en 73, en Commissie/België, EU:C:2012:814, punt 48).

In casu is de verwijzende rechter van oordeel dat de betrokken nationale regeling kan worden gerechtvaardigd door de bescherming van de gedetacheerde werknemers, de noodzaak om een effectieve controle op de naleving van de op deze werknemers toepasselijke Belgische wetgeving mogelijk te maken, de voorkoming van oneerlijke concurrentie, waarvan de bestrijding van sociale dumping een deelaspect vormt, de vrijwaring van het financieel evenwicht van de sociale zekerheid en ook de noodzaak om fraude te voorkomen en misbruik te bestrijden. Ook de Belgische regering voert aan dat de betrokken nationale regeling een rechtvaardiging vindt in de doelstelling om de werknemers te beschermen, oneerlijke concurrentie te voorkomen en fraude te bestrijden.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat als dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen, met name kunnen worden aangevoerd de bescherming van de werknemers (arrest dos Santos Palhota e.a., EU:C:2010:589, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak), de voorkoming van oneerlijke mededinging door ondernemingen die hun gedetacheerde werknemers minder dan het minimumloon betalen, voor zover deze doelstelling samenhangt met de doelstelling om de werknemers te beschermen door sociale dumping te bestrijden (zie in die zin arrest Wolff & Müller, C-60/03, EU:C:2004:610, punten 35, 36 en 41), alsmede de bestrijding van fraude, met name sociale fraude, en de voorkoming van misbruik, inzonderheid de bestrijding van zwartwerk, voor zover deze doelstelling kan samenhangen met, met name, de doelstelling om het financieel evenwicht van de socialezekerheidsstelsels te beschermen (zie in die zin arrest Rüffert, C-346/06, EU:C:2008:189, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ook heeft het Hof erkend dat de lidstaten bevoegd zijn om na te gaan of de nationale bepalingen en de bepalingen van het Unierecht op het gebied van dienstverrichtingen zijn nageleefd, en dat de dwingende redenen van algemeen belang die de materieelrechtelijke bepalingen van een regeling rechtvaardigen, ook de controlemaatregelen kunnen rechtvaardigen die nodig zijn om de naleving ervan te verifiëren (zie in die zin arresten Arblade e.a., EU:C:1999:575, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en dos Santos Palhota e.a., EU:C:2010:589, punt 48).

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof met betrekking tot de voorafgaande meldingsplicht die, in wezen, krachtens artikel 153 van de programmawet rust op zelfstandige dienstverrichters die wettig in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België zijn gevestigd en in België tijdelijk diensten wensen te verrichten, heeft geoordeeld dat het Koninkrijk België zich ter rechtvaardiging van de door deze bepalingen in het leven geroepen belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan beroepen op de doelstelling om fraude, met name bepaalde sociale fraude, te bestrijden, misbruik te voorkomen en de werkenden te beschermen (zie in die zin arrest Commissie/België, EU:C:2012:814, punt 45).

In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt, dat de betrokken meldingsplicht op de afnemer van de diensten berust en een aanvulling vormt op de voorafgaande meldingsplicht die reeds op de werkgever van de gedetacheerde werknemers rust. Bovendien zij opgemerkt dat, inzonderheid op het gebied van het arbeidsrecht, werknemers die door hun in een andere lidstaat gevestigde werkgever op het Belgische grondgebied worden gedetacheerd, met name krachtens richtlijn 96/71 in beginsel een aantal sociale rechten genieten waarvan de betrokken nationale regeling de eerbiediging beoogt te verzekeren.

Hieruit volgt dat de doelstellingen van bescherming van de gedetacheerde werknemers en van bestrijding van fraude, waarop de Belgische regering zich in casu beroept, ook de betrokken nationale regeling kunnen rechtvaardigen en dat deze regeling, voor zover zij een controlemaatregel vormt die noodzakelijk is om de eerbiediging van deze dwingende redenen van algemeen belang te verzekeren, in de zin van de in de punten 65 en 66 van dit arrest aangehaalde rechtspraak, a priori geschikt is om de verwezenlijking van deze doelstellingen te waarborgen.

Gelet daarop is het de taak van de verwijzende rechter om te beoordelen of deze regeling, rekening houdend met alle relevante elementen, evenredig is ten opzichte van de verwezenlijking van de doelstellingen (zie in die zin arresten Finalarte e.a., EU:C:2001:564, punt 49, en International Transport Workers' Federation en Finnish Seamen's Union, C-438/05, EU:C:2007:772, punt 84).

Met het oog op die beoordeling is het van belang eraan te herinneren dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een aan een in een andere lidstaat gevestigde werkgever opgelegde verplichting om voorafgaand aan een detachering de instanties van de lidstaat van ontvangst in kennis te stellen van de aanwezigheid van een of meer gedetacheerde werknemers, de vermoedelijke duur van hun aanwezigheid en de dienst of diensten die de detachering rechtvaardigt of rechtvaardigen, een doeltreffende en evenredige maatregel is die deze instanties in staat stellen om, enerzijds, de naleving van de sociale bepalingen en de loonregeling van de lidstaat van ontvangst gedurende de detachering te controleren en daarbij rekening te houden met de verplichtingen waaraan deze werkgever reeds moet voldoen krachtens de sociaalrechtelijke regels van de lidstaat van herkomst, en anderzijds, fraude te bestrijden (zie in die zin arrest dos Santos Palhota e.a., EU:C:2010:589, punten 51, 53 en 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals de Belgische regering aangeeft, kan de betrokken nationale regeling, doordat zij toezicht impliceert op de meldingsplicht die rust op de werkgever van de tijdelijk in België gedetacheerde werknemers, juist worden beschouwd als het noodzakelijke uitvloeisel van deze plicht en derhalve als van essentieel belang ter verwezenlijking van de met het Limosa-systeem nagestreefde doelstellingen.

Tevens is het nuttig eraan te herinneren dat het opleggen van sancties, daaronder begrepen strafsancties, kan worden beschouwd als noodzakelijk om de daadwerkelijke naleving van een nationale regeling te waarborgen, op voorwaarde evenwel dat de aard en het bedrag van de opgelegde sanctie in elk concreet geval evenredig zijn aan de ernst van de inbreuk die de sanctie beoogt te bestraffen (zie in die zin arresten Louloudakis, C-262/99, EU:C:2001:407, punten 69 en 70, en Commissie/Griekenland, C-156/04, EU:C:2007:316, punt 72).

Gelet op deze elementen blijkt dat de betrokken nationale regeling evenredig kan zijn aan de door de verwijzende rechter en de Belgische regering aangegeven doelstellingen, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.

Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de artikelen 56 VWEU en 57 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke de afnemer van diensten die worden verricht door gedetacheerde werknemers van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter, ertoe verplicht is, vóór de aanvang van de tewerkstelling van deze werknemers bij de bevoegde instanties melding te doen van hun identificatiegegevens wanneer zij niet in de mogelijkheid zijn het bewijs over te leggen van de melding die hun werkgever vóór de aanvang van deze dienstverrichting bij de bevoegde instanties van deze lidstaat van ontvangst had moeten doen, voor zover deze regeling kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van een dwingende reden van algemeen belang, zoals de bescherming van de werknemers of de bestrijding van sociale fraude, op voorwaarde dat vaststaat dat zij geschikt is om de verwezenlijking van de nagestreefde legitieme doelstelling(en) te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om deze doelstelling(en) te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.