HvJ EU, 18-09-2014, nr. C-487/12

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 22, lid 1, van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB L 293, blz. 3).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Vueling Airlines, S.A. (hierna: ‘Vueling Airlines’) en het Instituto Galego de Consumo de la Xunta de Galicia (consumentenorgaan van de regionale regering van Galicië; hierna: ‘Instituto Galego de Consumo’) betreffende de geldboete die door het Instituto Galego de Consumo is opgelegd aan Vueling Airlines vanwege de inhoud van de door haar aangeboden luchtvervoerovereenkomsten.

In augustus 2010 kocht mevrouw Arias Villegas via internet vliegtickets bij de luchtvaartmaatschappij Vueling Airlines. Het ging om vier retourtickets van A Coruña (Spanje) naar Amsterdam (Nederland), voor haar en drie medepassagiers, met heenvlucht op 18 en retourvlucht op 23 oktober 2010. Arias Villegas checkte voor de vier passagiers in totaal twee koffers in, waarop Vueling Airlines de basisprijs van de vliegtickets, die 241,48 EUR bedroeg, verhoogde met 40 EUR, namelijk 10 EUR per koffer en per vlucht.

Na haar reis heeft Arias Villegas bij het gemeentebestuur van Ourense een klacht ingediend tegen Vueling Airlines en de luchtvaartmaatschappij verweten een oneerlijk beding te hebben opgenomen in de luchtvervoerovereenkomst. Volgens betrokkene is het betrokken beding in strijd met het toepasselijke Spaanse recht, waarin is geregeld dat vliegtuigpassagiers het recht hebben om zonder extra kosten één koffer in te checken. Haar klacht is doorgestuurd naar het Instituto Galego de Consumo, dat een boeteprocedure tegen Vueling Airlines is gestart en de luchtvaartmaatschappij een boete van 3 000 EUR heeft opgelegd wegens schending van artikel 97 LNA en een aantal bepalingen van de Spaanse regelgeving op het gebied van consumentenbescherming, met name de artikelen 82, 86, 87 en 89 van de wet op de consumentenbescherming.

Nadat Vueling Airlines eerst tevergeefs administratief beroep tegen de boete had ingediend, heeft de luchtvaartmaatschappij zich tot de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 1 de Ourense (bestuursrechtbank nr. 1 te Ourense) gewend. Voor deze rechterlijke instantie betoogt zij dat het recht van de Europese Unie, en in het bijzonder artikel 22 van verordening nr. 1008/2008, voorziet in vrije prijsvorming, zodat het luchtvaartmaatschappijen is toegestaan om het inchecken van bagage niet op te nemen in de basisprijs van een vliegticket en die prijs vervolgens te verhogen wanneer de klant bagage wil inchecken. Het Instituto Galego de Consumo stelt daartegenover dat de Unieregeling betreffende vrije prijsvorming van luchtvaarttarieven zich niet verzet tegen de bepalingen van Spaans recht die bij de vaststelling van de inhoud van de luchtvervoerovereenkomst aan passagiers automatisch het recht toekennen om in het kader van het vervoer een koffer die aan bepaalde kenmerken voldoet, in te checken.

Volgens de verwijzende rechter heeft de consument naar Spaans recht duidelijk het recht om in ieder geval bagage die aan bepaalde kenmerken voldoet, in te checken zonder dat de basisprijs van het vliegticket wordt verhoogd. Dat recht is zijns inziens een logische en redelijke maatregel ter bescherming van de consument en ziet op de waardigheid van de passagier. Aangezien het onder de wettelijke definitie van de luchtvervoerovereenkomst valt en behoort tot de prestaties die alle luchtvaartmaatschappijen standaard moeten verrichten, is er geen sprake van strijdigheid met de vrije prijsvorming van luchtvaarttarieven.

Dienaangaande wijst de verwijzende rechter erop dat de passagier beslist of hij al dan niet bagage wil inchecken, en dat het vervoeren van de ingecheckte bagage ook gevolgen heeft voor de brandstofkosten en vluchtafhandeling. Dat geldt naar zijn mening echter evenzeer voor het specifieke gewicht van de passagier of het gebruik van het vliegtuigtoilet tijdens de vlucht, terwijl luchtvaartmaatschappijen de basisprijs van het vliegticket niet op basis van die factoren mogen verhogen aangezien dat afbreuk zou doen aan de waardigheid van de passagier en diens rechten als consument.

De verwijzende rechter zet uiteen dat Arias Villegas in casu werd gelokt door de op de website van Vueling Airlines geadverteerde lage ticketprijzen. Tijdens het boekingsproces heeft zij ontdekt dat het bij de geadverteerde prijzen niet mogelijk was om bagage in te checken, hoewel voor de voorgenomen reis logischerwijs bagage moest worden ingecheckt. Volgens de verwijzende rechter zag de consument zich dus gedwongen om niet alleen af te zien van het in het Spaanse recht neergelegde recht op het inchecken van één koffer per passagier, maar om bovendien een niet vooraf op de website van de luchtvaartmaatschappij aangegeven toeslag te betalen voor het inchecken van bagage.

Tegen deze achtergrond heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 1 de Ourense de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 22, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 zich verzet tegen een nationaalrechtelijke bepaling die luchtvaartmaatschappijen in alle omstandigheden verplicht om voor de prijs van het vliegticket niet alleen de passagier, maar ook diens ingecheckte bagage te vervoeren zonder dat daarvoor een toeslag in rekening mag worden gebracht, mits die bagage voldoet aan bepaalde eisen, met name wat het gewicht ervan betreft.

Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting voor het Hof heeft aangevoerd dat de verwijzende rechter een onjuiste interpretatie geeft aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling. Volgens deze regering heeft de wettelijke regeling betrekking op de inhoud van de luchtvervoerovereenkomst en omvat zij met name de verplichting voor luchtvaartmaatschappijen om de bagage van passagiers te vervoeren. De genoemde bepaling voorziet naar haar mening dus niet in een regulering van vliegticketprijzen en verplicht luchtvaartmaatschappijen geenszins om ingecheckte bagage gratis te vervoeren.

In herinnering dient te worden geroepen dat het bij een prejudiciële verwijzing niet aan het Hof staat om zich uit te spreken over de uitlegging van de nationale bepalingen en evenmin om te oordelen of de uitlegging daarvan door de verwijzende rechter juist is (zie met name arresten Corsten, C-58/98, EU:C:2000:527, punt 24; Dynamic Medien, C-244/06, EU:C:2008:85, punt 19; Angelidaki e.a., C-378/07–C-380/07, EU:C:2009:250, punt 48, en Samba Diouf, C-69/10, EU:C:2011:524, punt 59).

Bij de beoordeling van het verzoek om een prejudiciële beslissing moet worden uitgegaan van de premisse waarop de verwijzende rechter zich baseert, namelijk dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling luchtvaartmaatschappijen in alle omstandigheden verplicht om voor de prijs van het vliegticket de ingecheckte bagage van passagiers te vervoeren zonder dat daarvoor een toeslag in rekening mag worden gebracht, mits die bagage voldoet aan bepaalde eisen, met name wat het gewicht ervan betreft.

Verordening nr. 1008/2008 regelt de prijsvorming van luchtdiensten tussen lidstaten van de Unie. Volgens artikel 22, lid 1, van deze verordening worden de ‘passagierstarieven’ vrij vastgesteld door de luchtvaartmaatschappijen. Blijkens artikel 2, punt 18, van de verordening worden onder passagierstarieven met name verstaan de prijzen die moeten worden betaald aan luchtvaartmaatschappijen voor het vervoer van passagiers op luchtdiensten, alsmede de voorwaarden waaronder deze prijzen gelden. Verordening nr. 1008/2008 voorziet dus uitdrukkelijk in vrije prijsvorming voor het vervoer van passagiers, maar gaat daarbij niet expliciet in op de tarieven die gelden voor het vervoer van hun ingecheckte bagage.

Wat het in artikel 2, punt 18, van verordening nr. 1008/2008 gehanteerde begrip ‘passagierstarieven’ betreft, moet worden vastgesteld dat de verschillende taalversies van deze bepaling onderling enigszins verschillen. Met name wordt in de Zweedse taalversie (‘passagerarpriser’) van de verordening, net als in de Franse taalversie (‘tarifs des passagers’), ‘passagierstarieven’ gebruikt, terwijl er in de Spaanse taalversie (‘tarifas aéreas’) en de Engelse taalversie (‘air fares’) sprake is van ‘luchtvaarttarieven’, in de Duitse taalversie (‘Flugpreise’) en de Finse taalversie (‘lentohinnat’) van ‘vluchttarieven’ en in de Deense taalversie (‘flybilletpriser’) en de Estse taalversie (‘piletihinnad’) van ‘vliegticketprijzen’.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof brengt het vereiste van een uniforme toepassing, en dus van een uniforme uitlegging, van het Unierecht mee dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf in één van zijn taalversies mag worden beschouwd, maar daarentegen moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de versies in de andere officiële talen (zie met name arresten Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, punt 3; EMU Tabac e.a., C-296/95, EU:C:1998:152, punt 36, en Profisa, C-63/06, EU:C:2007:233, punt 13).

Wanneer er tussen de verschillende taalversies van een tekst van de Unie verschillen bestaan, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie met name arresten Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punt 14; Italië/Commissie, C-482/98, EU:C:2000:672, punt 49, en Eleftheri tileorasi en Giannikos, C-52/10, EU:C:2011:374, punt 24).

In hoofdstuk IV van verordening nr. 1008/2008, dat bepalingen over prijsvorming omvat, wordt artikel 22, lid 1, waarin sprake is van vrije prijsvorming, aangevuld door artikel 23, lid 1, dat met name ziet op informatieverstrekking en transparantie wat de prijzen voor luchtvervoer vanaf een luchthaven op het grondgebied van een lidstaat betreft en daarmee bijdraagt aan de bescherming van de gebruiker van deze diensten (zie in die zin arrest ebookers.com Deutschland, C-112/11, EU:C:2012:487, punt 13). Die bepaling bevat verplichtingen op het gebied van informatieverstrekking en transparantie, met name over de voorwaarden die gelden voor passagierstarieven, de totale prijs, het passagierstarief en de daarbij op te tellen onvermijdbare en voorzienbare kosten, en de facultatieve prijstoeslagen voor diensten die een aanvulling vormen op het luchtvervoer zelf.

Ofschoon artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 niet expliciet betrekking heeft op de voor het vervoer van bagage te betalen tarieven, moet worden geoordeeld dat de daarin opgenomen verplichtingen ook gelden voor deze tarieven, met name gelet op het in punt 16 van de considerans van deze verordening genoemde doel dat tarieven voor luchtdiensten daadwerkelijk vergelijkbaar moeten zijn.

Voorts is, zoals de advocaat-generaal in het bijzonder in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bij de toeslag die wordt gehanteerd voor het inchecken van bagage sprake van een voorwaarde waaronder de aan de luchtvaartmaatschappij voor het vervoer van passagiers op luchtdiensten te betalen prijs geldt, als bedoeld in artikel 2, punt 18, van verordening nr. 1008/2008.

Hieruit volgt dat verordening nr. 1008/2008 van toepassing is op de vaststelling van de tarieven voor het vervoer van bagage.

Aangaande de wijze waarop deze tarieven moeten worden vastgesteld, bepaalt artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 met name dat de onvermijdbare en voorzienbare kosten van het luchtvervoer steeds als componenten van de totale prijs worden vermeld en dat de toeslagen voor diensten die voor het luchtvervoer zelf niet verplicht of noodzakelijk zijn, bij aanvang van de boeking op duidelijke, transparante en ondubbelzinnige wijze kenbaar worden gemaakt en door de passagier op een opt-inbasis kunnen worden aanvaard (zie in die zin arrest ebookers.com Deutschland, EU:C:2012:487, punt 14).

Ter beantwoording van de vraag of het vervoer van ingecheckte bagage op grond van verordening nr. 1008/2008 afzonderlijk in rekening kan worden gebracht, dient dus te worden nagegaan of bij de prijs die moet worden betaald voor het vervoer van dergelijke bagage, sprake is van een onvermijdbaar en voorzienbaar onderdeel van de kosten van het luchtvervoer, dan wel van een facultatieve prijstoeslag voor een aanvullende dienst.

Traditioneel was het commerciële beleid van luchtvaartmaatschappijen zo dat passagiers bagage mochten inchecken zonder extra kosten. Aangezien de bedrijfsmodellen van luchtvaartmaatschappijen echter aanzienlijk zijn veranderd doordat op steeds grotere schaal gebruik wordt gemaakt van luchtvervoer, hanteren bepaalde bedrijven thans een model dat is gericht op het aanbieden van luchtvervoer tegen de laagste prijs. Hierdoor zijn de gemaakte kosten voor het vervoer van bagage, als onderdeel van de luchtvervoerkosten, relatief gezien belangrijker dan vroeger, zodat de betrokken luchtvaartmaatschappijen daarvoor desgewenst een toeslag in rekening mogen brengen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat sommige passagiers ervoor kiezen om geen bagage in te checken als zij daardoor minder hoeven te betalen.

Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat bij de prijs die moet worden betaald voor het vervoer van ingecheckte bagage van passagiers, sprake kan zijn van een facultatieve prijstoeslag in de zin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008, aangezien deze dienst niet kan worden aangemerkt als verplicht of noodzakelijk voor het vervoer van passagiers.

Voor niet-ingecheckte bagage, dus handbagage, moet er ter volledige beantwoording van de vraag van de verwijzende rechter op worden gewezen dat dergelijke bagage in beginsel wel moet worden aangemerkt als een noodzakelijk onderdeel van het vervoer van passagiers, zodat voor het vervoer ervan geen toeslag in rekening mag worden gebracht, mits deze bagage aan redelijke eisen omtrent gewicht en afmetingen en de geldende veiligheidsvoorschriften voldoet.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 54 en 55 van zijn conclusie heeft aangegeven, bestaan er immers verschillen tussen het vervoer van ingecheckte bagage en het vervoer van handbagage. Zodra de luchtvaartmaatschappij de ingecheckte bagage in ontvangst heeft genomen, is zij verantwoordelijk voor het afhandelen en bewaren ervan, waardoor voor de luchtvaartmaatschappij extra kosten kunnen ontstaan. Dat is niet het geval bij het vervoer van niet-ingecheckte bagage, zoals in het bijzonder de persoonlijke bezittingen die de passagier bij zich heeft.

Dit onderscheid tussen het vervoer van ingecheckte bagage en het vervoer van handbagage komt ook tot uiting in de regeling die geldt voor de aansprakelijkheid van luchtvaartmaatschappijen voor schade aan bagage, zoals deze voortvloeit uit het Verdrag van Montreal, waarbij de Unie partij is. Volgens artikel 17, lid 2, van dat Verdrag is de luchtvaartmaatschappij aansprakelijk voor schade aan ingecheckte bagage wanneer de gebeurtenis die de schade heeft veroorzaakt, plaats heeft gehad aan boord van het luchtvaartuig of gedurende enig tijdvak waarin de luchtvaartmaatschappij de bagage onder haar hoede had, terwijl in het geval van niet-ingecheckte bagage de luchtvaartmaatschappij slechts aansprakelijk is indien de schade voortvloeit uit haar schuld of die van haar hulppersonen.

Met betrekking tot een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die luchtvaartmaatschappijen in alle omstandigheden verplicht om voor de prijs van het vliegticket niet alleen de passagier, maar ook diens ingecheckte bagage te vervoeren zonder dat daarvoor een toeslag in rekening mag worden gebracht, mits die bagage voldoet aan bepaalde eisen, met name wat het gewicht ervan betreft, moet worden vastgesteld dat een dergelijke regeling luchtvaartmaatschappijen kennelijk niet de mogelijkheid biedt om afzonderlijk een toeslag in rekening te brengen voor het vervoer van ingecheckte bagage en dus vrij een prijs te bepalen voor het vervoer van passagiers.

Zolang met name de consumentenbeschermingsregels worden toegepast (zie in die zin arrest ebookers.com Deutschland, EU:C:2012:487, punt 17), verzet het Unierecht zich er niet tegen dat bepaalde aspecten van de luchtvervoerovereenkomst door de lidstaten worden geregeld, in het bijzonder ter bescherming van de consument tegen oneerlijke praktijken. Een dergelijke nationale regeling mag echter niet strijdig zijn met de in verordening nr. 1008/2008 opgenomen bepalingen over prijsvorming.

Een nationale regeling volgens welke de prijs voor het vervoer van ingecheckte bagage standaard is inbegrepen bij de basisprijs van een vliegticket, maakt het onmogelijk dat verschillende prijzen worden gehanteerd voor een vliegticket waarmee bagage kan worden ingecheckt en een vliegticket waarbij dat niet het geval is. Deze regeling is dus niet alleen in strijd met het recht van luchtvaartmaatschappijen om in overeenstemming met artikel 2, punt 18, en artikel 22, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 vrij te bepalen welke prijzen zij hanteren voor het vervoer van passagiers op luchtdiensten en onder welke voorwaarden deze prijzen gelden, maar kan bovendien met name afbreuk doen aan het met deze verordening beoogde doel, namelijk het ervoor zorgen dat de prijzen daadwerkelijk kunnen worden vergeleken, doordat luchtvaartmaatschappijen waarvoor een dergelijke nationale regeling geldt, geen apart tarief voor het vervoer van ingecheckte bagage in rekening mogen brengen, terwijl luchtvaartmaatschappijen waarop de regelgeving van een andere lidstaat van toepassing is, dat wel mogen doen.

Voorts dienen de nationale autoriteiten, aangezien het doel te komen tot daadwerkelijke vergelijkbaarheid van vliegticketprijzen slechts kan worden verwezenlijkt indien de in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 gestelde eisen strikt worden nageleefd, in voorkomend geval na te gaan of de verplichtingen op het gebied van informatieverstrekking en transparantie die krachtens deze bepaling op Vueling Airlines rusten, daadwerkelijk zijn nagekomen.

Ten slotte staat het aan de verwijzende rechter om de nationale regeling die hij moet toepassen, zo veel mogelijk in overeenstemming met de eisen van het Unierecht uit te leggen (arresten Engelbrecht, C-262/97, EU:C:2000:492, punt 39; ČEZ, C-115/08, EU:C:2009:660, punt 138, en Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, punt 70).

Wanneer het door het Unierecht beoogde resultaat niet kan worden bereikt met een Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht, is de nationale rechter met name verplicht zorg te dragen voor de volle werking van de bepalingen van het Unierecht en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving buiten toepassing te laten (zie in die zin arresten Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, punt 24; Berlusconi e.a., C-387/02, C-391/02 en C-403/02, EU:C:2005:270, punt 72; Pupino, C-105/03, EU:C:2005:386, punt 43, en Melki en Abdeli, C-188/10 en C-189/10, EU:C:2010:363, punt 43).

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 22, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 aldus dient te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als die in het hoofdgeding, die luchtvaartmaatschappijen in alle omstandigheden verplicht om voor de prijs van het vliegticket niet alleen de passagier, maar ook diens ingecheckte bagage te vervoeren zonder dat daarvoor een toeslag in rekening mag worden gebracht, mits die bagage voldoet aan bepaalde eisen, met name wat het gewicht ervan betreft.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 22, lid 1, van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap dient aldus te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als die in het hoofdgeding, die luchtvaartmaatschappijen in alle omstandigheden verplicht om voor de prijs van het vliegticket niet alleen de passagier, maar ook diens ingecheckte bagage te vervoeren zonder dat daarvoor een toeslag in rekening mag worden gebracht, mits die bagage voldoet aan bepaalde eisen, met name wat het gewicht ervan betreft.

ondertekeningen