CRvB, 02-12-2013, nr. 12-6673 AW

Betrokkene en de minister hebben zich in hoger beroep, op de hierna te bespreken gronden, tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Dienstopdracht en aanpassing van het takenpakket (aangevallen uitspraak 1)

Betrokkene betoogt dat de rechtbank op alle punten ten onrechte het standpunt van de minister heeft onderschreven. De rechtbank is daarbij geheel voorbij gegaan aan het disfunctioneren van de IGZ en welke invloed dat heeft gehad op het functioneren van betrokkene.

De Raad is met de rechtbank van oordeel dat gelet op alle feiten die zich in de zaak hebben voorgedaan de minister in redelijkheid betrokkene een dienstopdracht heeft kunnen geven. Daarbij is ook van belang dat de leidinggevende van betrokkene met vakantie was en de IGZ verder handelen van betrokkene in de zaak H wilde voorkomen. In dat licht bezien is de gegeven dienstopdracht niet als buitenproportioneel aan te merken.

De rechtbank wordt ook gevolgd in het oordeel over de aanpassing van het takenpakket. Gelet op de handelwijze van betrokkene en de ontstane situatie is het niet meer dan logisch dat betrokkene zich niet meer zou bezig houden met de zaak H. Anders dan betrokkene heeft aangevoerd kon artikel 58, eerste lid, van het ARAR aan de aanpassing van het takenpakket ten grondslag worden gelegd. De bevoegdheid om tijdelijk andere werkzaamheden op te dragen houdt ook in de bevoegdheid om bepaalde functieonderdelen tijdelijk niet te laten verrichten. In dat kader dient ook deze aanpassing van de taken te worden gezien. Bovendien waren de werkzaamheden die betrokkene wel mocht verrichten zijn normale en eigen werkzaamheden; deze waren dus als passend aan te merken.

Dit betekent dat dit hoger beroep van betrokkene niet slaagt. De aangevallen uitspraak 1 dient te worden bevestigd.

Betrokkene heeft in deze zaak verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkenen gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkenen, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.

6.2. In overeenstemming met hetgeen de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van

26 januari 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009), is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.

De Raad stelt vast dat in de zaak van betrokkene de totale duur van de behandeling de hiervóór genoemde termijn van vier jaar heeft overschreden en dat in de rechterlijke fase van de procedure tegen de minister sprake is geweest van een overschrijding van de onder 6.2 genoemde termijnen, waaraan het vermoeden van een schending van de redelijke termijn kan worden ontleend.

De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van titel 8:4 van de Awb, moet worden beslist omtrent betrokkenes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing merkt de Raad de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Voor een proceskostenveroordeling in deze zaak bestaat geen aanleiding.

Verhaal van de schade (aangevallen uitspraak 2)

De minister betoogt dat betrokkene door zijn handelwijze willens en wetens het niet als denkbeeldig te verwaarlozen risico heeft genomen dat H onnodig schade zou lijden. Hij heeft zich bewust en opnieuw niet aan de regels gehouden. Betrokkene voelt zich boven de wet verheven en wenst zich niets aan te trekken van zijn collega’s en leidinggevenden en het beleid van de inspectie. Daarmee - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - is sprake van een aan bewuste roekeloosheid grenzende verwijtbaarheid, zodat de schade bij betrokkene mocht worden verhaald. Betrokkene heeft zich gerefereerd aan het oordeel van de Raad.

De Raad volgt de minister in het standpunt dat gelet op de handelwijze van betrokkene sprake is van een aan opzet of bewuste roekeloosheid grenzende verwijtbaarheid. Daartoe wordt het volgende overwogen.

Uit de stukken blijkt dat volgens de werkafspraken binnen de IGZ een tuchtklacht wordt opgesteld in gezamenlijk overleg tussen de inhoudelijk verantwoordelijk inspecteur en de jurist die in de betreffende regio werkzaam is. Zij ondertekenen beiden het klaagschrift. Het voorstel wordt vervolgens in het tuchtoverleg besproken. Deze afspraken zijn onder andere neergelegd in Bijlage D van de Leidraad en Protocol meldingen IGZ, vastgesteld op 1 juli 2007. Uit de “regeling ondertekening brieven en andere stukken” volgt vervolgens dat voor het aanhangig maken van een tuchtklacht de inspecteur de klacht dient te tekenen na paraaf van zowel het Hoofd JZ als de betreffende Hoofdinspecteur.

Vast is komen te staan dat betrokkene, zonder dat hij zich aan de in 8.3 genoemde procedureregels heeft gehouden en in de wetenschap dat het inspectieonderzoek naar H nog niet was afgerond, zelfstandig de tuchtklacht naar het Regionaal tuchtcollege heeft gezonden. Voorts is komen vast te staan dat de brief van betrokkene van 6 mei 2008 aan de GMC deels onjuiste informatie bevatte. Dat betrokkene niet op de hoogte was van de toepasselijke procedureregels acht de Raad niet aannemelijk. Bovendien is betrokkene bij mail van 25 juni 2009 er expliciet op gewezen dat het inspectieonderzoek nog niet was afgerond en de zaak eerst in het meldingenoverleg moest worden besproken. Dat betrokkene op de hoogte had moeten zijn van deze procedure leidt de Raad ook af uit het feit dat betrokkene naar aanleiding van zijn handelen in een eerdere zaak, de zaak D, reeds was gewaarschuwd om niet zelfstandig zaken aanhangig te maken.

8.5. Voorts heeft betrokkene niet aannemelijk kunnen maken dat sprake was van een zodanige spoed dat het meldingenoverleg niet kon worden afgewacht. Maar ook in een dergelijke spoedsituatie dient, zoals de gemachtigde van de minister ter zitting van de Raad heeft toegelicht, te allen tijde afstemming plaats te vinden met de hoofdinspecteur. In het dossier is ook geen aanleiding te vinden voor het oordeel dat betrokkene, gelet op mogelijke maatschappelijke belangen, daaraan voorbij heeft kunnen gaan en daarom als een klokkenluider zou moeten worden aangemerkt. Dat een inspecteur als betrokkene een eigen verantwoordelijkheid en beoordelingsruimte heeft, betekent niet dat hij zich niet hoeft te houden aan procedureregels.

Door zelfstandig de klachtprocedure te entameren, terwijl het onderzoek naar H nog niet formeel was afgerond en zonder dat hij de volgens de procedureafspraken benodigde toestemming had gekregen, heeft betrokkene bewust het niet denkbeeldige risico gelopen dat schade zou ontstaan voor de IGZ. De minister heeft dan ook in redelijkheid de daardoor ontstane schade deels kunnen verhalen op betrokkene.

Dit betekent dat het hoger beroep van de minister slaagt. De aangevallen uitspraak 2 dient te worden vernietigd. Het beroep tegen bestreden besluit 2 dient alsnog ongegrond te worden verklaard.

Betrokkene heeft ook in deze zaak verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens het overschreden zijn van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. De Raad stelt vast dat de redelijke termijn is aangevangen op het moment dat de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, derhalve op 4 januari 2010. Nu sprake is van rechtstreeks beroep ingevolge artikel 7:1a van de Awb mag de totale duur van de procedure drieënhalf jaar bedragen, te weten anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep bij de Raad.

Vastgesteld wordt dat de behandeling door de rechtbank en de Raad tezamen meer dan drieënhalf jaar heeft geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn in de rechterlijke fase is geschonden.

De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van titel 8:4 van de Awb, moet worden beslist omtrent betrokkenes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding

van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing merkt de Raad de Staat der Nederlanden

(de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Voor een proceskostenveroordeling in deze zaak bestaat geen aanleiding.

Ontslag op andere gronden (aangevallen uitspraak 3).

Betrokkene bestrijdt het oordeel van de rechtbank over het ontslag op andere gronden. Hij stelt daartoe dat hij niet in strijd met de regels heeft gewerkt. De praktijk was anders dan in de uitspraak is vermeld. Het handboek Toezicht, waarin de procedureafspraken zijn opgenomen, was destijds niet geldig. Bovendien is de rechtbank voorbij gegaan aan het disfunctioneren van de IGZ en de invloed die daarvan uitging op het functioneren van de medewerker. Daarnaast wilde de regio-jurist zelf niet met betrokkene werken. Betrokkene heeft ter onderbouwing van beide stellingen aan de Raad verzocht om getuigen op te roepen.

Bij brief van 4 juni 2013 heeft de Raad betrokkene geïnformeerd dat de Raad, evenals de rechtbank, geen aanleiding ziet om getuigen ter zitting te horen. Betrokkene is daarbij in de gelegenheid gesteld getuigen mee te nemen ter zitting. Hij heeft hiervan geen gebruik gemaakt.

De Raad volgt de rechtbank in het oordeel dat uit de stukken genoegzaam blijkt dat sprake was van een zodanige vertrouwensbreuk dat verdere samenwerking niet meer mogelijk was. Van belang daarbij is dat in de loop der jaren de communicatie met collega’s en leidinggevenden steeds moeilijker is geworden. Op de momenten dat betrokkene op zijn functioneren werd aangesproken ging hij gesprekken uit de weg en vluchtte hij in formeel-juridische procedures.

Daarnaast blijkt uit de stukken ook dat betrokkene in zijn werk solitair is opgetreden en dat sprake was van een slechte samenwerking met de regiojuristen en andere collega’s, mede doordat betrokkene van mening is dat zij onvoldoende kennis van zaken hebben. Dat betrokkene in zijn werk solitair optreedt en daarbij voorbij gaat aan de interne werkafspraken is al gebleken in de zaak D. Naar aanleiding daarvan is betrokkene door de minister gewaarschuwd. Desalniettemin heeft betrokkene in de zaak H, zonder dat het onderzoek was afgerond en zonder zich aan de interne werkafspraken te houden, wederom zelfstandig een klachtprocedure tegen H aanhangig gemaakt. Daarmee werd nog eens duidelijk dat betrokkene zich uiterst moeilijk liet aansturen en binnen de IGZ in grote mate zijn eigen gang wilde gaan. Terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat betrokkene door deze solistische handelwijze onvoldoende rekening heeft gehouden met het mogelijk ontstaan van reputatieschade en financiële schade voor de minister, terwijl hij zich daar wel van bewust had moeten zijn.

Dat betrokkene deze handelwijze niet zou kunnen worden tegengeworpen omdat de dagelijkse praktijk anders was, volgt de Raad niet. Als ervaren inspecteur wist betrokkene dat hij zich aan afspraken had te houden en daarnaar diende te handelen. Betrokkene heeft in ieder geval deels ook erkend dat die afspraken vaste praktijk waren bij de IGZ. Ook de wijze van functioneren van de IGZ maakt niet dat betrokkene, als gewaarschuwd man, voorbij kon gaan aan de geldende procedureafspraken. Door zijn handelwijze heeft betrokkene bewust de verhoudingen op scherp gezet.

Gelet op al deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht het standpunt van de minister onderschreven dat sprake was van een zodanige vertrouwensbreuk dat verdere samenwerking onmogelijk was. De minister was dan ook bevoegd om betrokkene ontslag op andere gronden te verlenen. Aan het ontslag heeft de minister een garantie-uitkering en een bedrag voor outplacement verbonden. Betrokkene wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de minister daarmee niet heeft kunnen volstaan. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173) is een uitkeringsregeling op minimumniveau alleen dan onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Gelet op hetgeen is overwogen in 12.3 tot en met 12.5 kan niet gezegd worden dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de tussen partijen ontstane verstoorde verhoudingen. Voor het toekennen van een aanvullende ontslagvergoeding bestaat daarom geen grond.

Dit betekent dat het hoger beroep tegen het ontslag op andere gronden niet slaagt. De aangevallen uitspraak 3 komt voor bevestiging in aanmerking.

Betrokkene heeft ook in deze zaak verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens het overschreden zijn van de redelijke termijn. Onder verwijzing naar hetgeen de Raad heeft overwogen in 6.1 tot en met 6.3 van deze uitspraak kan in deze zaak worden vastgesteld dat sprake is van een mogelijke schending van de redelijke termijn, hetgeen aanleiding is om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing merkt de Raad de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.