HvJ EU, 12-06-2019, nr. C-321/18

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PB 2001, L 197, blz. 30; hierna: ‘SMB-richtlijn’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Terre wallonne ASBL en het Waalse Gewest (België) over de geldigheid van het besluit van 1 december 2016 van de Waalse Regering tot vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-netwerk (Belgisch Staatsblad, 22 december 2016, blz. 88148; hierna: ‘besluit van 1 december 2016’).

Op 8 november 2012 heeft de minister van Natuur bij de Waalse Regering een nota ingediend tot goedkeuring van een voorontwerp tot vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-netwerk. Van 10 december 2012 tot 8 februari 2013 heeft een openbaar onderzoek plaatsgevonden in de 218 bij dit netwerk betrokken gemeenten.

In oktober en november 2016 is een tweede en vervolgens een derde ontwerp van besluit ingediend bij de Waalse Regering.

Op 1 december 2016 heeft deze regering het bestreden besluit goedgekeurd.

Bij verzoekschrift, ingediend op 9 februari 2017, heeft Terre wallonne de Raad van State verzocht om nietigverklaring van dat besluit.

Ter ondersteuning van haar verzoek stelt deze vereniging met name dat de bepalingen van het besluit van 1 december 2016 vallen onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van hetzij de habitatrichtlijn hetzij de SMB-richtlijn. Volgens haar geldt dit begrip niet alleen voor plannen en programma's die het milieu kunnen schaden, maar ook voor milieuvriendelijke plannen en programma's. Zij is bovendien van mening dat het openbaar onderzoek over het gehele grondgebied van het Waalse Gewest had moeten worden gevoerd, en niet enkel in de gemeenten die bij de Natura 2000-gebieden betrokken zijn.

De Waalse Gewestregering heeft gerepliceerd dat het besluit van 1 december 2016 ‘direct verband houdt met of noodzakelijk is voor’ het beheer van de gebieden, zodat het niet valt onder de gevallen bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Bovendien is dit besluit, aangezien het is vrijgesteld van de passende beoordeling in de zin van deze richtlijn, eveneens vrijgesteld van de milieueffectbeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn, waarvan artikel 3, lid 2, onder b), verwijst naar de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn. Deze regering voegt daaraan toe dat dit besluit geen plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn uitmaakt en in elk geval buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt op grond van artikel 3 ervan.

De verwijzende rechter vraagt zich af of het besluit van 1 december 2016 binnen de werkingssfeer van de SMB-richtlijn valt en, zo ja, of de habitatrichtlijn dan tot gevolg heeft dat de verplichting om een voorafgaande milieueffectbeoordeling uit te voeren in de zin van de SMB-richtlijn wegvalt.

Hij is van mening dat ook al valt het besluit van 1 december 2016 niet onder artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn, deze handeling niettemin een plan of een programma kan uitmaken in de zin van hetzij artikel 3, lid 2, onder a), hetzij artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn.

Daarom heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, leden 2 en 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een instantie van een lidstaat op gewestelijk niveau instandhoudingsdoelstellingen voor zijn Natura 2000-netwerk vaststelt, behoort tot de ‘plannen en programma's’ waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.

Vooraf zij allereerst eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit overweging 4 van de SMB-richtlijn, de milieueffectbeoordeling een belangrijk instrument is voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma's.

Vervolgens heeft deze richtlijn ingevolge artikel 1 tot doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.

Ten slotte moeten, gelet op het doel van de SMB-richtlijn dat erin bestaat een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen, de bepalingen die de werkingssfeer van deze richtlijn afbakenen, en met name de bepalingen waarin de door deze richtlijn bedoelde handelingen zijn gedefinieerd, ruim worden uitgelegd (arrest van 27 oktober 2016, D'Oultremont e.a., C-290/15, EU:C:2016:816, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Tegen de achtergrond van deze voorafgaande overwegingen dienen de prejudiciële vragen te worden beantwoord.

Om te beginnen kan niet worden ingestemd met het betoog dat de bepalingen van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn en van artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn in elk geval een verplichting tot een milieueffectbeoordeling uitsluiten in een geval als dat in het hoofdgeding.

In dit verband stellen de Belgische regering en Ierland dat aangezien het besluit van 1 december 2016 instandhoudingsdoelstellingen vaststelt, dit besluit enkel gunstige effecten teweegbrengt en bijgevolg geen beoordeling van de gevolgen ervan voor het milieu noodzakelijk maakt.

Evenwel zij eraan herinnerd dat het Hof met betrekking tot richtlijn 85/337 reeds voor recht heeft verklaard dat de omstandigheid dat projecten gunstige milieueffecten zouden moeten hebben, niet relevant is voor de beoordeling van de noodzaak om die projecten aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen (arrest van 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, EU:C:2008:445, punt 41).

Vervolgens stellen de Belgische regering en Ierland dat, gelet op artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn en de uitzondering voor maatregelen voor gebiedsbeheer van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, de in de SMB-richtlijn voorziene strategische milieueffectbeoordeling voor Natura 2000-gebieden beperkt is tot de beoordeling van plannen en projecten die eveneens zijn onderworpen aan een beoordeling van de effecten voor het gebied op grond van de habitatrichtlijn. Volgens deze zienswijze is een milieubeoordeling nooit vereist voor de beheersmaatregelen voor deze gebieden.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het besluit van 1 december 2016 direct verband houdt met het beheer van alle gebieden van het Waalse Gewest. Derhalve ziet dit besluit niet op een welbepaald gebied, in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, en vereist het bijgevolg evenmin een milieubeoordeling krachtens artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn.

Toch betekent de omstandigheid dat een handeling als die in het hoofdgeding niet noodzakelijkerwijs moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling op grond van de gezamenlijke bepalingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn, niet dat zij van elke verplichting ter zake ontheven is, aangezien het niet uitgesloten is dat in een dergelijke handeling regels worden uitgevaardigd die ertoe leiden dat zij wordt gelijkgesteld met een plan of een programma, in de zin van laatstgenoemde richtlijn, waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht kan zijn.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 64 en 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, betekent de omstandigheid dat de Uniewetgever in verband met de habitatrichtlijn een regeling inzake de milieubeoordeling en publieke inspraak niet noodzakelijk achtte op het vlak van het beheer van de Natura 2000-gebieden, daarom nog niet dat hij dat beheer heeft willen uitsluiten bij de latere vaststelling van algemene regels voor de milieubeoordeling. De beoordelingen op grond van andere instrumenten voor milieubescherming bestaan immers naast elkaar en vullen de regels van de habitatrichtlijn zinvol aan op het punt van de beoordeling van eventuele milieueffecten en publieke inspraak.

Aangaande — in de eerste plaats — de gelijkstelling van het in het hoofdgeding bestreden besluit met een plan of een programma in de zin van de SMB-richtlijn, zij eraan herinnerd dat uit artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn volgt dat plannen of programma's aan twee cumulatieve voorwaarden moeten voldoen, namelijk ten eerste moeten zij zijn opgesteld en/of vastgesteld door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau of zijn opgesteld door een instantie om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, en ten tweede moeten zij door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

Het Hof heeft deze bepaling aldus uitgelegd dat de plannen en programma's waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma's bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, voor de toepassing van de SMB-richtlijn als ‘voorgeschreven’ in de zin van deze richtlijn moeten worden aangemerkt, en bijgevolg overeenkomstig de voorwaarden van deze richtlijn aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen (arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 31, en 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 43).

In casu is het besluit van 1 december 2016 opgesteld en vastgesteld door een instantie op gewestelijk niveau, te weten de Waalse Gewestregering, en dit besluit is voorgeschreven door artikel 25 bis van de wet van 12 juli 1973.

Aangaande — in de tweede plaats — de vraag of een plan of een programma als dat in het hoofdgeding moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling, zij eraan herinnerd dat voor de plannen en programma's die voldoen aan de vereisten van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn een milieubeoordeling kan worden uitgevoerd, mits zij een plan of een programma als bedoeld in artikel 3 van de SMB-richtlijn vormen. Artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn bepaalt immers dat een milieubeoordeling wordt uitgevoerd voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

Volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten.

In dit verband betwijfelen de Belgische en de Tsjechische regering, Ierland alsmede de Commissie of de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden van een gewest van een lidstaat onder een van die materies kan vallen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het van belang, aangezien de lidstaten krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn bepalen of andere dan de in dat artikel 3, lid 2, bedoelde plannen en programma's die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor andere projecten, aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, uit te maken of een besluit als dat in het hoofdgeding een dergelijk kader vormt.

Zoals de advocaat-generaal in punt 69 van haar conclusie heeft aangegeven, hangt de verplichting tot uitvoering van een milieubeoordeling krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn, net als de beoordelingsverplichting krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van deze richtlijn, immers af van de vraag of het betrokken plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten.

Dienaangaande heeft het Hof voor recht verklaard dat het begrip ‘plannen en programma's’ betrekking heeft op iedere handeling die, door vaststelling van regels en procedures, een heel pakket van criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben [arresten van 27 oktober 2016, D'Oultremont e.a., C-290/15, EU:C:2016:816, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 mei 2019, ‘Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus’ e.a., C-305/18, EU:C:2019:384, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In casu stelt het besluit van 1 december 2016 niet de instandhoudingsdoelstellingen voor welbepaalde gebieden vast, maar het vat deze doelstellingen samen voor het gehele Waalse Gewest. Bovendien volgt uit artikel 25 bis, § 1, derde alinea, van de wet van 12 juli 1973 dat de instandhoudingsdoelstellingen op de schaal van het Waalse Gewest slechts een indicatieve waarde hebben, terwijl dit artikel 25 bis, § 2, tweede alinea, bepaalt dat de instandhoudingsdoelstellingen die toepasselijk zijn op de schaal van de Natura 2000-gebieden, een reglementaire waarde hebben.

Gelet op deze elementen dient te worden geoordeeld dat een handeling als die in het hoofdgeding, niet voldoet aan de in punt 41 van dit arrest uiteengezette voorwaarde doordat zij niet het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, zodat zij noch onder artikel 3, lid 2, onder a), noch onder artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn valt.

Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 3, leden 2 en 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een instantie van een lidstaat op gewestelijk niveau voor zijn Natura 2000-netwerk instandhoudingsdoelstellingen met een indicatieve waarde vaststelt, terwijl de instandhoudingsdoelstellingen op het niveau van de gebieden een reglementaire waarde hebben, niet behoort tot de ‘plannen en programma's’, in de zin van deze richtlijn, waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's moet aldus worden uitgelegd dat een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een instantie van een lidstaat op gewestelijk niveau voor zijn Natura 2000-netwerk instandhoudingsdoelstellingen met een indicatieve waarde vaststelt, terwijl de instandhoudingsdoelstellingen op het niveau van de gebieden een reglementaire waarde hebben, niet behoort tot de ‘plannen en programma's’, in de zin van deze richtlijn, waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.

ondertekeningen