HvJ EU, 30-01-2018, nr. C-360/15, nr. C-31/16

Artikel 1 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 37) (hierna: ‘kaderrichtlijn’), met het opschrift ‘Toepassingsgebied en doelstelling’, bepaalt in lid 1:

Artikel 2 van die richtlijn, ‘Definities’, bepaalt:

Artikel 11 van de richtlijn, ‘Doorgangsrechten’, bepaalt:

Artikel 12 van dezelfde richtlijn, met het opschrift ‘Collocatie en gedeeld gebruik van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten voor aanbieders van elektronische-communicatienetwerken’, bepaalt in de leden 1 en 4:

Overweging 1 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 21), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140 (hierna: ‘machtigingsrichtlijn’), luidt:

Artikel 1van de machtigingsrichtlijn, ‘Doel en toepassingsgebied’, bepaalt:

Artikel 2 van die richtlijn, met het opschrift ‘Definities’, bepaalt in lid 1:

Artikel 4 van de machtigingsrichtlijn, ‘Minimumlijst van uit de algemene machtiging voortvloeiende rechten’, bevat in lid 1 de volgende bepaling:

Artikel 12 van de machtigingsrichtlijn, met het opschrift ‘Administratieve bijdragen’, luidt als volgt:

Artikel 13 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Vergoedingen voor gebruiksrechten en rechten om faciliteiten te installeren’, bepaalt:

De overwegingen 2, 5, 7, 9, 19, 20, 33, 40 en 76 van richtlijn 2006/123 luiden:

Artikel 1 van richtlijn 2006/123, met als opschrift ‘Onderwerp’, bepaalt in lid 1:

Artikel 2 van die richtlijn, ‘Werkingssfeer’, luidt:

Artikel 3 van richtlijn 2006/123, ‘Verband met andere bepalingen van het [Unierecht]’, bepaalt in lid 3 het volgende:

Artikel 4 van die richtlijn, ‘Definities’, bepaalt:

Hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, met het opschrift ‘Vrijheid van vestiging van dienstverrichters’, bevat de artikelen 9 tot en met 15 van die richtlijn.

Artikel 9 van dezelfde richtlijn, met het opschrift ‘Vergunningstelsels’, bepaalt in lid 1:

Artikel 10 van de richtlijn, ‘Vergunningsvoorwaarden’, bepaalt in lid 1 het volgende:

Artikel 13 van richtlijn 2006/123, met het opschrift ‘Vergunningsprocedures’, bepaalt in lid 2:

Artikel 14 van richtlijn 2006/123, ‘Verboden eisen’, bepaalt:

Artikel 15 van die richtlijn bepaalt onder het opschrift ‘Aan evaluatie onderworpen eisen’:

Hoofdstuk IV van richtlijn 2006/123, ‘Vrij verkeer van diensten’, bevat de artikelen 16 tot en met 21.

Artikel 16 van richtlijn 2006/123, met het opschrift ‘Vrij verrichten van diensten’, bepaalt in lid 1, eerste alinea:

Artikel 18 van dezelfde richtlijn, ‘Afwijkingen in specifieke gevallen’, bepaalt in lid 1:

Artikel 5.2, lid 1, van de Telecommunicatiewet van 19 oktober 1998 (Stb. 1998, 610), bepaalt dat ‘[d]e rechthebbende op of de beheerder van openbare gronden […] verplicht [is] te gedogen dat ten dienste van een openbaar elektronisch communicatienetwerk kabels in en op deze gronden worden aangelegd, instandgehouden of opgeruimd’.

Artikel 5.4 van die wet bepaalt het volgende:

Krachtens artikel 229, lid 1, onder b), van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.

Volgens artikel 1 van de Verordening leges 2010 van de gemeenteraad van Amersfoort worden ‘[o]nder de naam ‘leges’ […] rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel’.

De bij die verordening gevoegde tabel vermeldt onder 19.1 het tarief voor het in behandeling nemen van aanvragen om instemming bedoeld in artikel 5.4 van de telecommunicatiewet.

Ingevolge artikel 3.1, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening van 20 oktober 2006 (Stb. 2006, 566), stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven.

Artikel 18, lid 18.1, van het door de gemeenteraad van Appingedam bij besluit van 19 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan bepaalt dat de voor ‘Detailhandel — 2’ aangewezen gronden bestemd zijn voor volumineuze detailhandel.

Volgens artikel 1, lid 1.128, punt 2, van dat bestemmingsplan wordt onder ‘volumineuze detailhandel’ verstaan ‘detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, […] niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder onder andere worden begrepen […] detailhandel in auto's, boten, caravans en tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, ruitersportartikelen, fietsen en autoaccessoires’.

Artikel 18, lid 18.1, van voormeld bestemmingsplan voorziet niet in een afwijkingsmogelijkheid. Wel kan een betrokkene op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van 6 november 2008 (Stb. 2008, 496) een verzoek doen om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan.

Met de eerste en de derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in essentie te vernemen of richtlijn 2006/123, gelet op artikel 2, lid 3, en overweging 9 ervan, op het hoofdgeding in die zaak van toepassing is.

Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, de omstandigheid dat de verwijzende rechterlijke instantie haar vragen formeel tot de uitlegging van bepaalde bepalingen van Unierecht beperkt, het Hof niet belet om haar alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor haar dienende zaak (zie in die zin arrest van 14 november 2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien is het Hof, dat de verwijzende rechterlijke instantie een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om deze laatste aanwijzingen te geven op basis van de stukken van het hoofdgeding en de bij hem ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen (arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen, C-340/14 en C-341/14, EU:C:2015:641, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het onderhavige geval blijkt uit de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de twijfel van de verwijzende rechterlijke instantie die ten grondslag ligt aan haar eerste en haar derde vraag betrekking heeft op de omvang van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123.

Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/123 is deze laatste van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Artikel 2, lid 2, van die richtlijn sluit echter een aantal activiteiten van de werkingssfeer ervan uit. In artikel 2, lid 3, wordt vervolgens gepreciseerd dat de richtlijn niet van toepassing is op het gebied van belastingen.

Allereerst moet dus worden geverifieerd of het hoofdgeding niet valt onder een van de uitsluitingen bedoeld in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2006/123.

Artikel 2, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123 bepaalt in dat verband dat deze richtlijn niet van toepassing is op elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten, wat de onder meer onder de kaderrichtlijn en de machtigingsrichtlijn vallende aangelegenheden betreft.

Bovendien volgt uit overweging 19 van richtlijn 2006/123 dat ‘[a]angezien in 2002 een wetgevingspakket betreffende elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende middelen en diensten is aangenomen, dat een regelgevingskader heeft ingesteld om de toegang tot deze activiteiten binnen de interne markt te vergemakkelijken’, de wetgever van de Unie ‘de vraagstukken die in dat pakket worden geregeld’ van de werkingssfeer van deze richtlijn heeft willen uitsluiten.

Voorts preciseert overweging 20 van voormelde richtlijn dat het uitsluiten van de werkingssfeer van deze richtlijn van de aangelegenheden die betrekking hebben op elektronische-communicatiediensten zoals geregeld in onder meer de kaderrichtlijn en de machtigingsrichtlijn, niet alleen van toepassing dient te zijn op zaken die specifiek in die richtlijnen geregeld worden, maar ook op die zaken waarvoor de lidstaten in die richtlijnen expliciet de mogelijkheid wordt gelaten bepaalde maatregelen op nationaal niveau te nemen.

In het onderhavige geval wordt niet bestreden dat X elektronische-communicatienetwerken in de zin van de machtigingsrichtlijn aanlegt. De verwijzende rechterlijke instantie baseert zich echter op het uitgangspunt dat het hoofdgeding niet valt onder een materie waarop die richtlijn, meer in het bijzonder artikel 12 daarvan, van toepassing is, zodat de uitsluiting bedoeld in artikel 2, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123 naar haar oordeel niet toepasselijk is. Volgens haar gaat het bij de in artikel 12 van de machtigingsrichtlijn bedoelde administratieve bijdragen om door een NRI opgelegde bijdragen. De gemeente Amersfoort bezit die hoedanigheid volgens haar niet.

In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de administratieve bijdragen ter financiering van de werkzaamheden van de NRI, die de lidstaten uit hoofde van artikel 12 van de machtigingsrichtlijn kunnen opleggen aan ondernemingen die een dienst of een netwerk aanbieden in het kader van de algemene machtiging of waaraan een gebruiksrecht is verleend, uitsluitend mogen worden bestemd om de administratiekosten te dekken die samenhangen met de in artikel 12, lid 1, onder a), van deze richtlijn genoemde activiteiten (arrest van 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C-240/15, EU:C:2016:608, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt niet dat de rechten die de gemeente Amersfoort in het hoofdgeding van X vordert bestemd zijn om de administratiekosten te dekken die samenhangen met een of meer van genoemde activiteiten.

Artikel 12 van de machtigingsrichtlijn is echter niet de enige bepaling van die richtlijn betreffende de financiële lasten die de lidstaten aan de ondernemingen die elektronische-communicatienetwerken of -diensten leveren kunnen opleggen in het kader van die richtlijn (zie in die zin arrest van 17 december 2015, Proximus, C-454/13, EU:C:2015:819, punten 19–24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ingevolge artikel 13 van de machtigingsrichtlijn kunnen de lidstaten de betrokken instantie immers toestaan, de gebruiksrechten voor radiofrequenties of nummers of rechten om faciliteiten te installeren op, boven of onder openbare of particuliere eigendom, te onderwerpen aan vergoedingen die ten doel hebben een optimaal gebruik van deze middelen te waarborgen.

Uit de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 13 van de machtigingsrichtlijn volgt dat de in dat artikel gebruikte termen ‘faciliteiten’ en ‘installeren’ verwijzen naar respectievelijk de fysieke infrastructuur die het aanbieden van elektronische-communicatienetwerken en -diensten mogelijk maakt, en naar de fysieke plaatsing ervan op de betrokken openbare of particuliere eigendommen (arrest van 6 oktober 2015, Base Company, C-346/13, EU:C:2015:649, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat volgens artikel 5.2, lid 1, van de Telecommunicatiewet de rechthebbende op of de beheerder van openbare gronden verplicht is te gedogen dat ten dienste van een openbaar elektronisch communicatienetwerk kabels in en op deze gronden worden aangelegd, in stand worden gehouden of worden opgeruimd.

Om het hun in genoemd artikel 5.2, lid 1, toegekende recht om voor een openbaar elektronische-communicatienetwerk bestemde kabels aan te leggen te kunnen uitoefenen, kunnen de leveranciers van elektronische-communicatienetwerken krachtens artikel 229, lid 1, onder b), van de Gemeentewet en krachtens de verordening leges 2010 worden verplicht, de openbare instanties rechten te betalen zoals de leges die de gemeente Amersfoort in het hoofdgeding van X heeft gevorderd, ter verkrijging van de noodzakelijke instemming omtrent de plaats, het tijdstip, en de wijze van uitvoering van de werkzaamheden, overeenkomstig artikel 5.4, lid 1, onder b), van de Telecommunicatiewet.

In dat verband moet worden geoordeeld dat die rechten verschuldigd worden in verband met het recht van de ondernemingen die elektronische-communicatienetwerken mogen aanleggen, faciliteiten te installeren in de zin van artikel 13 van de machtigingsrichtlijn.

Het feit dat de gemeente Amersfoort geen NRI vormt in de zin van artikel 2, onder g), van de kaderrichtlijn, noch, ingevolge de verwijzing in artikel 2, lid 1, van de machtigingsrichtlijn, in de zin van deze laatste richtlijn, staat er niet aan in de weg dat de rechten waarvan de betaling van X is gevorderd moeten worden getoetst aan artikel 13 van de machtigingsrichtlijn.

In dat verband berust overeenkomstig de bewoordingen van artikel 13 van de machtigingsrichtlijn, anders dan is bepaald in artikel 12 van die richtlijn, de mogelijkheid om voor de rechten om faciliteiten op of onder openbaar of particulier eigendom te installeren vergoedingen te verlangen, bij de ‘betrokken instantie’ en niet bij de NRI.

Aangaande het regelgevingskader van artikel 13 van de machtigingsrichtlijn zij opgemerkt dat de bewoordingen van die bepaling, wat de betrokken instantie betreft, overeenstemmen met die van artikel 11, lid 1, van de kaderrichtlijn, waarin wordt verwezen naar de situatie waarin de ‘bevoegde instantie’ een aanvraag behandelt voor het verlenen van rechten om faciliteiten te installeren op, over of onder openbaar of particulier eigendom.

Artikel 11, lid 2, van de kaderrichtlijn bepaalt dat de lidstaten, wanneer ‘lokale of andere overheden’ de eigendom van of zeggenschap behouden over ondernemingen die openbare elektronische-communicatienetwerken en/of voor het publiek beschikbare elektronische-communicatiediensten exploiteren, ervoor zorgen dat er een daadwerkelijke structurele scheiding is tussen ‘de verantwoordelijkheid voor het verlenen van de in [artikel 11, lid 1, van die richtlijn] bedoelde rechten’ en de activiteiten die verband houden met de eigendom of zeggenschap.

Bovendien bepaalt artikel 12, lid 4, van de kaderrichtlijn dat de ‘bevoegde nationale autoriteiten’ van ondernemingen moeten kunnen verlangen dat deze de nodige informatie verstrekken, zodat die autoriteiten, ‘samen met de [NRI]’, een gedetailleerd overzicht kunnen opstellen van de aard, de beschikbaarheid en de geografische locatie van de faciliteiten op, over of onder openbaar of particulier eigendom.

Wat het doel van de machtigingsrichtlijn betreft, blijkens artikel 1, lid 1, gelezen in het licht van overweging 1 ervan, heeft deze tot doel de kosten van de toegang tot de markt te verlagen teneinde het aanbieden van elektronische-communicatienetwerken en -diensten in de gehele Unie te vergemakkelijken.

Uit de bewoordingen van artikel 13 van de machtigingsrichtlijn en uit het regelgevingskader van dat artikel blijkt dus niet, evenmin als uit het doel van die richtlijn, dat de term ‘bevoegde autoriteit’ aldus moet worden begrepen dat hij enkel doelt op de NRI, zodat financiële lasten die worden opgelegd door een andere bevoegde nationale autoriteit dan een dergelijke NRI niet aan dat artikel 13 zouden mogen worden getoetst.

Hoe dan ook kunnen de lidstaten volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de machtigingsrichtlijn geen andere heffingen of vergoedingen voor de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten opleggen dan die waarin deze richtlijn voorziet (arrest van 4 september 2014, Belgacom en Mobistar, C-256/13 en C-264/13, EU:C:2014:2149, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve moet aan de hand van die richtlijn worden bepaald, welke financiële lasten de bevoegde nationale autoriteiten al dan niet kunnen opleggen voor het aanbieden van dergelijke netwerken of diensten.

Uit het voorgaande volgt dat het opleggen van rechten die verschuldigd worden in verband met de rechten van de ondernemingen die elektronische-communicatienetwerken en -diensten mogen leveren, om kabels voor een openbaar elektronische-communicatienetwerk aan te leggen, een onder de machtigingsrichtlijn vallende aangelegenheid in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2006/123 vormt.

In die omstandigheden hoeft in de onderhavige zaak geen uitspraak meer te worden gedaan over de uitlegging van artikel 2, lid 3, en overweging 9 van richtlijn 2006/123.

Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat deze richtlijn niet van toepassing is op rechten die verschuldigd worden in verband met de rechten van de ondernemingen die elektronische-communicatienetwerken en -diensten mogen leveren, om kabels voor een openbaar elektronische-communicatienetwerk aan te leggen.

Uit het antwoord op de eerste en de derde vraag volgt dat richtlijn 2006/123 niet van toepassing is op het hoofdgeding. In die omstandigheden hoeven de tweede, de vierde en de vijfde vraag niet te worden beantwoord.

Met haar eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in essentie te vernemen of artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat de activiteit bestaande in detailhandel in goederen als schoenen en kleding een ‘dienst’ is waarop de bepalingen van die richtlijn van toepassing zijn.

Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing houdt de twijfel van de verwijzende rechterlijke instantie dienaangaande hoofdzakelijk verband met de omstandigheid dat het Hof in het arrest van 26 mei 2005, Burmanjer e.a. (C-20/03, EU:C:2005:307, punten 33–35), heeft geoordeeld dat een nationale regeling voor ambulante verkoop die betrekking heeft op de voorwaarden voor het op de markt brengen van een bepaald soort goederen, onder de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van goederen, en niet onder die inzake het vrij verrichten van diensten valt.

Zoals in punt 58 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is richtlijn 2006/123 overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, met uitsluiting van de in artikel 2, leden 2 en 3, ervan bedoelde activiteiten en aangelegenheden.

Bovendien wordt overeenkomstig artikel 4, punt 1, van die richtlijn voor de toepassing van deze laatste onder ‘dienst’ verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU.

In het onderhavige geval lijdt het geen twijfel dat de activiteit van detailhandel in het hoofdgeding in de eerste plaats een economische activiteit anders dan in loondienst tegen vergoeding vormt en in de tweede plaats niet valt onder de uitsluitingen van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 bedoeld in artikel 2, leden 2 en 3, van deze laatste. Bovendien worden werkzaamheden van commerciële aard in artikel 57 VWEU uitdrukkelijk vermeld op de niet-uitputtende lijst van verrichtingen die dat artikel als diensten definieert.

Voor het overige wordt in overweging 33 van richtlijn 2006/123 beklemtoond dat de diensten waarop deze richtlijn betrekking heeft, zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten betreffen, met de uitdrukkelijke vermelding dat tot die activiteiten diensten behoren die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals de distributiehandel.

Aangezien in het hoofdgeding de handel in goederen aan de orde is, moet er nog op worden gewezen dat overweging 76 van richtlijn 2006/123, onder verwijzing naar de verhouding tussen deze richtlijn en de artikelen 34 tot en met 36 VWEU, betreffende het vrije verkeer van goederen, enkel preciseert dat de beperkingen waarop zij betrekking heeft eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en niet eisen ten aanzien van de goederen zelf betreffen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, betreffen de voorschriften van het bestemmingsplan in het hoofdgeding niet de goederen zelf, maar de voorwaarden voor de geografische ligging van activiteiten in verband met de verkoop van bepaalde goederen, dus de voorwaarden voor toegang tot die activiteiten.

In die omstandigheden moet de activiteit bestaande in de detailhandel in goederen als schoenen en kleding worden geacht onder het begrip ‘dienst’ in de zin van artikel 4, punt 1, van die richtlijn te vallen.

Aan die uitlegging kan niet afdoen de door de verwijzende rechterlijke instantie vermelde rechtspraak van het Hof aangaande de verhouding tussen enerzijds de bepalingen van het VWEU betreffende het vrij verrichten van diensten en anderzijds die betreffende de overige door dat Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, die niet kan worden getransponeerd voor de bepaling van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123.

Wanneer in navolging van de Nederlandse regering werd aanvaard dat die richtlijn niet van toepassing is wanneer de omstandigheden van het betrokken geval verband houden met de vrijheid van vestiging, zou daarmee, zoals de advocaat-generaal in punt 76 van zijn conclusie opmerkt, aan hoofdstuk III van die richtlijn, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, zijn werkingssfeer en daarmee aan die richtlijn, die belemmeringen voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging beoogt weg te nemen, haar nuttige werking kunnen worden ontnomen.

Meer in het algemeen draagt het feit dat de toepasselijkheid van richtlijn 2006/123 niet afhangt van een voorafgaande analyse van het gewicht van het aspect betreffende het vrij verrichten van diensten gelet op de omstandigheden van iedere zaak, bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van rechtszekerheid die die richtlijn beoogt te waarborgen, zoals uit overweging 5 ervan blijkt.

Een dergelijke analyse zou bovendien een zeer bijzondere ingewikkeldheid meebrengen voor de detailhandel in goederen, die thans behalve de rechtshandeling verkoop een toenemend aantal nauw met elkaar verband houdende activiteiten of diensten omvat die tot doel hebben om de consument ertoe aan te zetten die handeling met een bepaalde marktdeelnemer en niet met een andere te verrichten, hem advies te geven en hem bij te staan bij het verrichten van die handeling alsook klantenservice aan te bieden, en die afhankelijk van de betrokken winkelier aanzienlijke verschillen kunnen vertonen.

Bovendien zou, indien een nationale maatregel gelijktijdig aan de bepalingen van richtlijn 2006/123 en aan de bepalingen van het VWEU werd getoetst, voor het geval dat onmogelijk kan worden bepaald of de met het vrij verrichten van diensten verband houdende aspecten zwaarder wegen dan die verband houdend met andere fundamentele vrijheden, dat erop neerkomen dat een onderzoek van geval tot geval op grond van het primaire recht wordt ingevoerd, waarmee de door die richtlijn nagestreefde doelgerichte harmonisatie zou worden ondermijnd (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Rina Services e.a., C-593/13, EU:C:2015:399, punten 37 en 38).

Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat de activiteit bestaande in detailhandel in goederen, voor de toepassing van die richtlijn een ‘dienst’ vormt.

Met haar vierde vraag, die in de tweede plaats moet worden beantwoord, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in essentie te vernemen of de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van die bepalingen niet volgt dat er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend aspect. Inzonderheid wordt in artikel 9, lid 1, artikel 14 en artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123, betreffende respectievelijk de vergunningstelsels, de verboden eisen en de aan evaluatie onderworpen eisen, geen grensoverschrijdend aspect genoemd.

Wat vervolgens de context van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 betreft, bepaalt artikel 2, lid 1, van deze laatste in algemene termen, zonder onderscheid te maken tussen activiteiten in verband met diensten met een grensoverschrijdend aspect en activiteiten die verband houden met diensten zonder enig grensoverschrijdend aspect, dat die richtlijn van toepassing is op ‘diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd’.

Artikel 4, punt 2, en artikel 4, punt 5, van richtlijn 2006/123, die de begrippen ‘dienstverrichter’ respectievelijk ‘vestiging’ omschrijven, vermelden evenmin een grensoverschrijdend aspect. Die bepalingen verwijzen weliswaar naar de artikelen 54 en 49 VWEU, maar enkel om aan te geven dat de in artikel 4, punt 2, en artikel 4, punt 5 van die richtlijn vermelde begrippen ‘rechtspersoon’ en ‘economische activiteiten’ moeten worden begrepen in het licht van die artikelen 54 en 49 VWEU.

Daarentegen heeft de wetgever van de Unie voor wat betreft de bepalingen van hoofdstuk IV van richtlijn 2006/123, betreffende het vrije verkeer van diensten, op meerdere plaatsten, onder meer in artikel 16, lid 1, en in artikel 18, lid 1, van die richtlijn, de precisering gegeven dat die bepalingen betrekking hebben op het recht van de dienstverrichters ‘om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn’ en het oog hebben op het geval van ‘een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter’.

Tot slot is de uitlegging waarbij de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 niet alleen van toepassing zijn op de dienstverrichter die zich in een andere lidstaat wenst te vestigen, maar ook op degene die zich wenst te vestigen in zijn eigen lidstaat, in overeenstemming met de doelstellingen van die richtlijn.

In dat verband zij opgemerkt dat richtlijn 2006/123, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, gelezen in samenhang met de overwegingen 2 en 5, algemene bepalingen vaststelt die de verwijdering beogen van de beperkingen op de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en op het vrije verkeer van diensten tussen deze lidstaten, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een vrije en concurrerende interne markt (arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen, C-340/14 en C-341/14, EU:C:2015:641, punt 44).

Voor de volledige verwezenlijking van de interne dienstenmarkt moeten allereerst de belemmeringen worden weggenomen die de dienstverrichters ondervinden om zich te vestigen in de lidstaten, of dat nu is in hun eigen of in een andere lidstaat, en die afbreuk kunnen doen aan hun capaciteit om diensten ten behoeve van ontvangers in de gehele Unie te verrichten.

Met het oog op de totstandbrenging van een daadwerkelijke interne dienstenmarkt berust de benadering die de wetgever van de Unie heeft gekozen in richtlijn 2006/123, zoals in overweging 7 van deze laatste wordt verklaard, op een algemeen rechtskader bestaande uit een combinatie van diverse maatregelen die een hoge mate van juridische integratie in de Unie moeten waarborgen, onder meer door een harmonisatie met betrekking tot specifieke aspecten van de regelgeving voor diensten.

Om geen afbreuk te doen aan het nuttig effect van het specifieke rechtskader dat de wetgever van de Unie heeft willen scheppen door richtlijn 2006/123 vast te stellen, moet bijgevolg worden aanvaard, anders dan de Duitse regering ter terechtzitting heeft verklaard, dat de draagwijdte van die richtlijn zich in voorkomend geval verder kan uitstrekken dan strikt volgt uit de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten, onverminderd de op grond van artikel 3, lid 3, van die richtlijn op de lidstaten rustende verplichting om de bepalingen van deze laatste toe te passen overeenkomstig de regels van genoemd Verdrag (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Rina Services e.a., C-593/13, EU:C:2015:399, punten 39 en 40).

De constatering dat de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 ook in zuiver interne situaties van toepassing zijn, wordt ook bevestigd bij onderzoek van de ontstaansgeschiedenis van die richtlijn. Daaruit blijkt namelijk dat de tijdens de debatten in het Europees Parlement voorgestelde amendementen die ertoe strekten dat artikel 2, lid 1, van die richtlijn zou worden geherformuleerd in die zin dat het enkel van toepassing zou zijn op grensoverschrijdende situaties, niet zijn aanvaard.

Aangaande de door de Nederlandse regering ter terechtzitting aangevoerde omstandigheid dat artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU de rechtsgrondslag van richtlijn 2006/123 vormen, moet worden opgemerkt dat die bepalingen, anders dan inzonderheid de artikelen 49 en 56 VWEU, die toch in dezelfde hoofdstukken 2 en 3 van titel IV van het derde deel van het VWEU staan, geen grensoverschrijdend aspect vermelden. Er kan dus niet uit worden afgeleid dat de bevoegdheid van de wetgever van de Unie om op de grondslag van artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU richtlijnen vast te stellen ter vergemakkelijking van de toegang tot de activiteiten anders dan in loondienst en de uitoefening ervan, zoals dat voor richtlijn 2006/123 het geval is met betrekking tot activiteiten in verband met diensten, noodzakelijkerwijs impliceert dat sprake is van een dergelijk aspect.

Gelet op het voorgaande moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, aldus moeten worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

Gelet op het antwoord op de vierde vraag, hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

Met haar tweede en haar vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of de artikelen 9 en 10 en artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123, juncto artikel 4, punten 6 en 7, en gelezen in samenhang met overweging 9 ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden.

Vooraf moet worden bepaald of voorschriften zoals in het hoofdgeding vallen onder het begrip ‘vergunningstelsel’ of onder het begrip ‘eis’ zoals gedefinieerd in respectievelijk artikel 4, punt 6, en in artikel 4, punt 7, van richtlijn 2006/123.

Volgens artikel 4, punt 6, van die richtlijn moet voor de toepassing van deze laatste onder ‘vergunningstelsel’ worden verstaan ‘elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’.

In het onderhavige geval volgt uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat het bestemmingsplan in het hoofdgeding niet onder dat begrip valt. Zo dat plan de dienstverrichters de mogelijkheid biedt, een aantal activiteiten in verband met detailhandel uit te oefenen in bepaalde geografische zones, bestaat die mogelijkheid immers niet krachtens een formeel besluit dat is verkregen in het kader van stappen die die dienstverrichters daartoe hadden moeten nemen, maar doordat de gemeenteraad van Appingedam regels met algemene gelding heeft goedgekeurd die in dat plan zijn opgenomen.

Aan die constatering kan niet afdoen het door de verwijzende rechterlijke instantie vermelde feit dat iedere belanghebbende krachtens andere bepalingen van Nederlands recht met eigen doelstellingen, kan deelnemen aan de bestuurlijke procedure voor de vaststelling van het bestemmingsplan, tegen dat plan beroep in rechte kan instellen dan wel kan verzoeken om een afwijking of om herziening van het plan.

Zoals de Commissie opmerkt, beantwoorden die mogelijkheden aan de eisen van goed bestuur en van rechtsbescherming ten aanzien van de personen die door de vaststelling van een bestemmingsplan kunnen worden geraakt.

Hieruit volgt dat de artikelen 9 en 10 van richtlijn 2006/123, betreffende vergunningstelsels, niet van toepassing zijn op voorschriften als in het hoofdgeding.

Het begrip ‘eis’ moet overeenkomstig artikel 4, punt 7, van genoemde richtlijn aldus worden verstaan dat daaronder onder meer valt ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’.

In de onderhavige zaak staat vast dat de voorschriften van het bestemmingsplan in het hoofdgeding ten gevolge hebben dat de activiteit in verband met de niet-volumineuze detailhandel, zoals schoenen en kleding, in een geografische zone buiten het stadscentrum van de gemeente Appingedam verboden is.

De verwijzende rechterlijke instantie wijst er echter op dat volgens overweging 9 van richtlijn 2006/123, deze laatste ‘alleen van toepassing [is] op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’, zodat zijn uitgesloten ‘eisen zoals […] regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en […] administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen’.

Die overweging van richtlijn 2006/123 past volledig in het rechtskader zoals dat is vastgelegd door die richtlijn, die, zoals blijkt uit de punten 104 tot en met 106 van het onderhavige arrest, strekt tot opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en van het vrije verkeer van diensten tussen die staten, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een echte interne dienstenmarkt.

Richtlijn 2006/123 dient dus geen toepassing te vinden op eisen die niet kunnen worden geacht dergelijke beperkingen te vormen omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier.

Na deze precisering moet worden vastgesteld dat de voorschriften in het hoofdgeding, ook al zijn zij, zoals uit de verwijzingsbeslissing volgt, gericht op het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en op het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied in het kader van ruimtelijk beleid, niettemin als specifiek doel hebben om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen. Zij zijn daarmee enkel gericht tot de personen die die activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier.

De in de verwijzingsbeslissing vermelde rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 8 mei 2013, Libert e.a. (C-197/11 en C-203/11, EU:C:2013:288, punten 103–107), staat aan die conclusie niet in de weg. Het Hof heeft in dat arrest immers, na in punt 104 overweging 9 van richtlijn 2006/123 te hebben vermeld, in de punten 105 en 106 beklemtoond dat de diensten die door de betrokken nationale maatregel werden geraakt uitdrukkelijk vielen onder de uitsluiting, in artikel 2, lid 2, onder j), van die richtlijn, voor diensten betreffende sociale huisvesting, en heeft dus in punt 107 van hetzelfde arrest vastgesteld dat genoemde richtlijn op die maatregel niet van toepassing was.

In die omstandigheden moet de verenigbaarheid van de voorschriften in het hoofdgeding met richtlijn 2006/123 worden getoetst aan de artikelen 14 en 15 van die richtlijn, betreffende verboden of aan evaluatie onderworpen eisen.

Artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123, dat in de bewoordingen van de vijfde vraag wordt genoemd, verbiedt de lidstaten om de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied afhankelijk te stellen van ‘de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning’.

Uit geen gegeven waarover het Hof beschikt blijkt dat de voorschriften in het hoofdgeding een dergelijke eis zouden stellen.

In dit verband moet echter in herinnering worden gebracht dat de lidstaten volgens artikel 15, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2006/123 dienen te onderzoeken of in hun rechtsstelsel een of meer van de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en in voorkomend geval erop moeten toezien dat deze verenigbaar zijn met de in artikel 15, lid 3, bedoelde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Volgens artikel 15, lid 1, tweede volzin, van dezelfde richtlijn dienen de lidstaten hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

Dat artikel 15 heeft rechtstreekse werking voor zover het in lid 1, tweede volzin, de lidstaten een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt, hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om ze in overeenstemming te brengen met de in lid 3 ervan bedoelde voorwaarden.

Zoals de advocaat-generaal in punt 143 van zijn conclusie heeft opgemerkt bevatten de voorschriften in het hoofdgeding, doordat zij de niet-volumineuze detailhandel in een geografische zone buiten het stadscentrum van de gemeente Appingedam verbieden, een van de eisen bedoeld in artikel 15, lid 2, van richtlijn 2006/123, want zij stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk van een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van die richtlijn.

Zoals volgt uit punt 129 van het onderhavige arrest, staat richtlijn 2006/123 er niet aan in de weg dat de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van de inachtneming van een dergelijke territoriale beperking, mits de in artikel 15, lid 3, genoemde voorwaarden inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.

Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of zulks het geval is in het hoofdgeding.

Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt.

Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de tweede en de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden, mits alle in artikel 15, lid 3, van die richtlijn genoemde voorwaarden vervuld zijn. Het is aan de verwijzende rechterlijke instantie om dat te verifiëren.

Gelet op de antwoorden op de voorgaande vragen hoeft de zesde vraag, die de verwijzende rechterlijke instantie subsidiair heeft gesteld, voor het geval richtlijn 2006/123 op het hoofdgeding niet van toepassing mocht zijn, niet te worden beantwoord.