Rb. Noord-Nederland, 18-07-2013, nr. 12/796

Door RWE en Nuon zijn verschillende vergunningen aangevraagd ten behoeve van het oprichten, het in werking brengen en houden en het uitvoeren van regulier onderhoud van een kolengestookte elektriciteitscentrale, respectievelijk een multi-fuel elektriciteitscentrale op het industrieterrein Eemshaven, gemeente Eemsmond.Bij besluiten van 14 augustus 2008 is in dit verband zowel door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie) als door het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan RWE een vergunning verleend krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998.Bij besluiten van 5 december 2008 en van 13 maart 2009 van de minister, respectievelijk van de colleges van gedeputeerde staten van Groningen en Fryslân is op de bezwaren van eiseres tegen de verleende vergunningen beslist. Vervolgens heeft onder meer eiseres tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Op verzoek van de Afdeling is door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) een deskundigenbericht uitgebracht. De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 augustus 2011, in zaaknummers 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2 (JB 2011/215; www.raadvanstate.nl) het beroep van eiseres gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar vernietigd en zelfvoorziend de gevraagde vergunningen alsnog geweigerd.Naar aanleiding van genoemde uitspraak is door RWE op 23 maart 2012 een nieuwe aanvraag ingediend, waarna bij (primair) besluit van 19 juni 2012 opnieuw tot verlening van een vergunning is overgegaan. Hiertegen is onder meer door eiseres bezwaar gemaakt en beroep ingesteld.

Eiseres heeft op 1 juni 2011 in het kader van de Wob verweerder verzocht om alle documenten te verstrekken die betrekking hebben op ‘de vergunningverlening voor de bouw van energiecentrales van Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven en de aanpassingen op en rond de Eemshaven van haven en vaargeul voor kolenschepen.’

Bij besluit van 19 juli 2011 is door verweerder op het Wob-verzoek beslist. Op een bij dat besluit behorend Excel-overzicht staan 1724 documenten genoemd, waarbij per document is aangegeven of dit ‘openbaar’, ‘gedeeltelijk openbaar’ of ‘niet openbaar’ is.

De niet (geheel) openbaar gemaakte documenten betreffen voor een groot deel stukken (waaronder e-mails) die zijn gewisseld ter voorbereiding van de zittingen bij de Afdeling in de zaken 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2, alsmede stukken die tussen verweerder en de vergunninghouder zijn uitgewisseld naar aanleiding van de in die procedure door de StAB gestelde vragen (waaronder e-mails, spreadsheets en ‘vraag & antwoord-concepten’).

Tegen het besluit van 19 juli 2011 hebben zowel eiseres, RWE als Nuon bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 15 augustus 2012 heeft verweerder een beslissing op de bezwaren van RWE en Nuon genomen. Bij (deel)besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 is vervolgens beslist op het bezwaar van eiseres, waarbij verweerder (volgens onderdeel 2.4 van het verweerschrift van 14 februari 2013) heeft besloten over de openbaarmaking van 604 documenten. Hierbij zijn 304 documenten volledig openbaar gemaakt, 87 documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt en voor 213 documenten is openbaarmaking geweigerd. Voorts is op 28 mei 2013 een aanvullend besluit genomen.

Op de zitting van 18 maart 2013 heeft de gemachtigde van eiseres, desgevraagd, geantwoord, dat de rechtbank zich met betrekking tot het beroep niet tijdig beslissen van13 augustus 2012 kan beperken tot een inhoudelijke beoordeling van de na het instellen van dit beroep genomen besluiten.

De rechtbank gaat in het hiernavolgende in op de onder 2.1. genoemde besluiten. Daarbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.De rechtbank heeft op grond van artikel 8:29 van de Awb de documenten 363, 375, 444 604, 638 en 692 van verweerder ontvangen. Volgens de bij de bestreden (deel)besluiten behorende Excel-overzichten zijn deze documenten geheel openbaar gemaakt, maar volgens de bij de (deel)besluiten behorende toelichting niet. De rechtbank gaat ervan uit dat deze documenten niet openbaar zijn gemaakt en zal daarover oordelen.

De rechtbank geeft daarentegen geen oordeel over de documenten 611 en 616 die op grond van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank zijn verstrekt. De rechtbank gaat ervan uit dat deze documenten al openbaar zijn gemaakt, nu deze volgens voormelde Excel‑overzichten openbaar zijn en een andersluidende toelichting ontbreekt.De rechtbank stelt tot slot vast dat uit de Excel-overzichten volgt dat is besloten om bepaalde documenten niet (geheel) openbaar te maken, maar dat een toelichting daarop ontbreekt. Het gaat om de documenten 224, 231, 392, 534, 599, 607, 631, 656, 730, 731, 744, 754, 755, 756, 1129, 1155 en 1187. De rechtbank zal de door verweerder in het kader van 8:29 van de Awb overgelegde documenten 392, 534, 607, 631 en 1129 beoordelen en gaat er daarbij vanuit dat verweerder deze documenten heeft geweigerd aan de hand van het toetsingskader dat verweerder ook ten aanzien van de overige documenten heeft gehanteerd. De documenten 224, 231, 599, 656, 730, 731, 744, 754, 755, 756, 1155 en 1187 zijn niet overgelegd. Nu, gelet op het hierna overwogene, het bestreden besluit wordt vernietigd, zal de rechtbank, om proceseconomische redenen, verweerder opdragen over deze documenten aan de hand van het in deze uitspraak geschetste toetsingskader opnieuw te beslissen.

De besloten hoorzitting

Eiseres heeft in de gronden van beroep betoogd dat verweerder ter voorbereiding van de besluitvorming ten onrechte een hoorzitting heeft gehouden waar zij niet bij aanwezig mocht zijn. Deze hoorzitting is op verzoek van RWE en Nuon op 2 december 2011 gehouden. Bij brief van 28 september 2012 is door eiseres toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb verleend om kennis te nemen van het verslag van de hoorzitting.

4. Eiseres heeft in de op 20 november 2012 ingediende gronden van beroep betoogd dat in de bezwaarfase is gewezen op ontbrekende stukken en dat verweerder hierover in het bestreden besluit ten onrechte geen standpunt heeft ingenomen. In een op 6 maart 2013 door eiseres ingediend stuk is nader uiteengezet welke bijlagen (bij wel openbaar gemaaktee-mails en rapporten) volgens eiseres niet bij de besluitvorming zijn betrokken.

Op de zitting van de rechtbank van 18 maart 2013 is vervolgens met partijen afgesproken dat eiseres vóór 1 april 2013 een overzicht inzendt van de bijlagen die zij alsnog wenst te ontvangen, dat verweerder daarop vóór 1 mei 2013 een reactie zal geven en dat verweerder, voor zover noodzakelijk, een besluit zal nemen over openbaarmaking van de gevraagde documenten.

Bij brief van 29 maart 2013 is door eiseres een overzicht gegeven van de documenten waarvan eiseres meent dat deze ten onrechte niet zijn verstrekt. Het gaat daarbij om documenten waarvan het bestaan door eiseres is afgeleid uit de documenten die door verweerder wel openbaar zijn gemaakt. Eiseres heeft ter onderbouwing telkens verwezen naar één van de door verweerder bij de besluitvorming betrokken 1724 documenten.

Bij brief van 26 april 2013 is door verweerder een reactie gegeven. Verweerder heeft per document bepaald of verweerder dit document in zijn bezit heeft, en zo ja, of dat document reeds openbaar is gemaakt of dat de openbaarmaking is geweigerd. Van een aantal documenten heeft verweerder vastgesteld dat hij deze niet heeft kunnen achterhalen.

4.4. Bij brief van 21 mei 2013 is door verweerder aan de rechtbank bericht dat elf documenten alsnog zijn getraceerd, dat een deel van de documenten niet is teruggevonden en dat navraag bij Nuon, RWE en Groningen Seaports niet heeft geleid tot meer documenten. Bijgevoegd is een brief van RWE van 13 mei 2013 en een e‑mail van Nuon van 16 mei 2013 waarin zij kenbaar maken geen medewerking te verlenen aan de zoekslag.

Bij besluit van 28 mei 2013 heeft verweerder besloten de teruggevonden (elf) documenten openbaar te maken. Een afschrift van de brief van 21 mei 2013 en van het besluit van 28 mei 2013 is toegezonden aan de gemachtigden van de betrokken partijen.De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder alle belanghebbenden afdoende heeft geïnformeerd. De openbaarmaking als zodanig is ook niet door de bij deze procedure betrokken partijen betwist. De rechtbank zal daarover dan ook geen oordeel geven.

Verweerder heeft zich in het besluit van 28 mei 2013 tevens op het standpunt gesteld dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem verwacht kon worden om de ontbrekende documenten te achterhalen.4.6. Ingevolge artikel 6:19 van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Nu eiseres stelt dat verweerder met het in het besluit van 28 mei 2013 ingenomen, hiervoor genoemde, standpunt niet geheel aan haar beroep is tegemoet gekomen, zal de rechtbank beoordelen of het besluit van 28 mei 2013 in rechte stand kan houden.

Bij brief van 28 mei 2013 is door eiseres aan de rechtbank het rapport ‘deskundigenbericht zaak 070209-001’ overgelegd. In dit bericht is door W. Verloop van Digital Investigation BV antwoord gegeven op een aantal door eiseres gestelde vragen. Eiseres stelt dat de inspanningen van verweerder om de in haar brief van 29 maart 2013 genoemde documenten (allemaal) te lokaliseren niet voldoende zijn geweest.

De rechtbank stelt vast dat verweerder over het merendeel van de door eiseres bij brief van 29 maart 2013 genoemde documenten duidelijkheid heeft kunnen geven. Wat resteert, is dat verweerder een deel van de documenten niet heeft kunnen terugvinden. Zo heeft verweerder niet elk bij een e-mail gevoegd concept van een rapport of een verweerschrift kunnen achterhalen. In geschil is of verweerder voldoende inspanningen heeft verricht om de door eiseres genoemde documenten terug te vinden.

Bij brief van 28 mei 2013 heeft verweerder over de door hem gemaakte zoekslag het volgende vermeld:

‘Wij hebben onze eigen archieven en computerbestanden nagekeken. Daarnaast hebben wij op 25 april jl. aan RWE, Nuon, GSP en EZ, verzocht een zoekslag naar de documenten te verrichten en deze voor zover zij konden worden teruggevonden aan ons te sturen. Op dit verzoek is door alle partijen negatief gereageerd, ofwel omdat zij zich niet gehouden zien daaraan te voldoen, ofwel omdat zij de gevraagde documenten niet hebben gevonden.’

De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om de documenten te achterhalen.

Bij uitspraak van 6 maart 2013 in zaak nr. 201111046/1/A3 heeft de Afdeling overwogen dat wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een document niet bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig is, het in beginsel aan diegene die om informatie verzoekt is om het tegendeel aannemelijk te maken. Eiseres heeft met het rapport van W. Verloop niet aangetoond dat de mededeling van verweerder dat de gevraagde documenten niet meer onder hem berusten, als ongeloofwaardig dient te worden aangemerkt. Zo is op vraag 3 geantwoord dat het aannemelijk is dat de digitalee-mailberichten en/of hun bijlagen op eerder gebruikte back‑up media niet meer voorhanden zijn. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder op grond van de Wob niet gehouden is om, zoals door W. Verloop is voorgesteld, te proberen de niet getraceerde documenten door middel van moderne forensische technieken (gedeeltelijk) te reconstrueren. De door verweerder verrichte inspanningen acht de rechtbank afdoende.

Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het betoog van eiseres, voor zover het zich richt tegen het standpunt van verweerder dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem verwacht kan worden om de documenten, waarop het verzoek van eiseres gericht is, te achterhalen, faalt. Gelet hierop is het beroep van eiseres tegen het besluit van 28 mei 2013 ongegrond.

Verweerder heeft zich op de zitting van 10 juni 2013 primair op het standpunt gesteld dat de documenten die thans bij de rechtbank ter beoordeling voorliggen op grond van artikel 11 van de Wob niet openbaar behoeven te worden gemaakt. Dit standpunt is ook ingenomen ten aanzien van de documenten waarbij dit niet (direct) kenbaar is uit de bij de besluiten behorende toelichting.

5.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

5.2. De rechtbank maakt bij de beoordeling van de aan haar voorgelegde documenten onderscheid tussen documenten die zijn gewisseld:

De rechtbank is van oordeel dat artikel 11 van de Wob (intern beraad) in beginsel is gereserveerd voor personen die deel uitmaken van een bestuursorgaan. Dit volgt uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, waarin intern beraad is gedefinieerd als beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. De rechtbank is van oordeel dat voor zover verweerder de onderhavige documenten heeft voorgelegd aan personen die deel uitmaken van andere bestuursorganen dan hijzelf, deze bestuursorganen, gezien de omvang en de complexiteit van de betrokken besluitvorming, tot het intern beraad gerekend kunnen worden.

De rechtbank is daarnaast van oordeel dat ook door de bestuursorganen aangestuurde en voor een project ingeschakelde derden als deelnemers aan het interne beraad kunnen worden gekwalificeerd. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 22 mei 2013 in zaak nr. 201108747/1/A3) en de memorie van toelichting bij de Wob, waarin voormelde definitie van intern beraad als volgt is toegelicht:

‘Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. Van intern beraad kan dan ook sprake zijn wanneer externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan worden betrokken. Een dergelijke betrokkenheid doet het interne karakter van het beraad evenwel vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg in plaats van beraad moet worden toegekend (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 13-14).’

De rechtbank beschouwt daarom de door het ministerie van Economische Zaken ingeschakelde adviseur ECN en de door verweerder ingeschakelde landsadvocaat als een derde die valt onder het intern beraad.

De rechtbank is van oordeel dat, omdat het hier gaat om een uitzondering op de hoofdregel, niet elk overleg van een bestuursorgaan met een willekeurige derde onder de kwalificatie van ‘intern beraad’ valt door het enkele feit dat deze door het bestuursorgaan tot dat beraad is toegelaten.

Het onderhavige geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder een beroep kan doen op de bescherming van het ‘intern beraad’ ten aanzien van die overleggen waaraan naast personen van de bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs, ook personen hebben deelgenomen namens één van beide vergunninghouders.

De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Als het bestuursorgaan beraad houdt en externe personen inzet bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van dat beraad, hetgeen al dan niet leidt tot een standpuntbepaling ten aanzien van een bestuurlijke aangelegenheid, kan dit beraad naar het oordeel van de rechtbank in beginsel alleen als intern beraad worden aangemerkt, indien die externe personen zonder eigen belang hun aandeel in dat beraad leveren. Zo zal de ingeschakelde advocaat zonder een eigen belang in de bestuurlijke aangelegenheid te hebben, adviseren over de juridische merites van de zaak en zal bijvoorbeeld een milieuadviseur ook zonder een eigen belang in de bestuurlijke aangelegenheid te hebben, adviseren over de milieuaspecten van de bestuurlijke aangelegenheid.

Het deelnemen van belanghebbenden, van wie duidelijk is dat zij een eigen belang behartigen, aan een beraad gericht op een bestuurlijke aangelegenheid, kan naar het oordeel van de rechtbank alleen tot de kwalificatie van ‘intern beraad’ in de zin van artikel 11 van de Wob leiden, indien de wetgever uitdrukkelijk voorziet in medeverantwoordelijkheid van die derde voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling.

Nu de rechtbank geen wettelijke regel bekend is waaruit zou kunnen blijken dat personen die werkzaam zijn bij de vergunninghouders uit hoofde van hun eigen, of de door hun behartigde, belangen kunnen deelnemen aan de besluitvorming, is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten aanzien van de openbaarheid geen beroep kan doen op ‘intern beraad’.

De rechtbank is van oordeel dat dit niet anders wordt als de bestuurlijke aangelegenheid, zoals in casu, geen betrekking heeft op de totstandkoming van een vergunning, maar op de verdediging van die vergunning wanneer deze in rechte wordt aangevochten door een derde zoals eiseres. In beide gevallen staat de juistheid van het besluit centraal.Het bestuursorgaan is immers bevoegd om naar aanleiding van de beroepsgrond(en) het besluit in te trekken of te wijzigen.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het overleg met de personen die namens de vergunninghouder daaraan hebben deelgenomen tot het intern beraad kan worden gerekend. Dat de vergunninghouder met verweerder ‘meedenkt’ over de vraag hoe een aan haar verleende vergunning bij de Afdeling kan standhouden, daarover met verweerder overleg voert en aan verweerder adviezen geeft, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de vergunninghouder daarom deelnemer aan het interne beraad wordt. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006, in zaak nr. 200505098/1 (ENCI), en de uitspraak van 30 november 2011 in zaak nr. 201008458/1/H3 (La Vie en Rose). In beide zaken konden de derden volgens de Afdeling niet worden geschaard onder het intern beraad.

Gelet op het vorenstaande volgt de rechtbank verweerder niet in de benadering waarbij een zogenoemde ‘knip’ is aangebracht tussen de fase van de vergunningverlening en de fase van de verdediging voor de rechter. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder met betrekking tot de documenten die met RWE, Nuon en Groningen Seaports zijn gewisseld geen beroep kan doen op artikel 11 van de Wob.Dit geldt ook voor de door RWE en Nuon ingeschakelde adviseurs. Volgens het verweerschrift van 14 februari 2013 zijn onder meer Arcadis, DNV Kema, Bureau Bakker, Royal Haskoning, Tauw, Stibbe en Norton Rose door RWE en Nuon als adviseur ingeschakeld (pagina 9-10).

Onder verwijzing naar hetgeen onder 5. is overwogen, gaat de rechtbank eerst in op die documenten die zijn gewisseld tussen bestuursorganen onderling en de door hen ingeschakelde adviseurs, omdat alleen die documenten kunnen worden geschaard onder voormeld begrip intern beraad zoals hierboven door de rechtbank uitgelegd.De rechtbank gaat er vanuit dat een document met derden is gedeeld indien:

Met eiseres is op de zittingen van 18 maart 2013 en 10 juni 2013 gesproken over de vraag op welke documenten het beroep van eiseres precies ziet. De rechtbank heeft eiseres aldus begrepen dat zij met name inzage wil in de documenten die zijn gewisseld met vergunninghouders RWE en Nuon en niet zozeer in de documenten die zijn gewisseld in het kader van het ‘klassieke’ interne beraad.Voor zover het gaat om documenten die behoren tot het klassieke interne beraad heeft de rechtbank eiseres aldus begrepen dat zij geen inzage behoeft in die documenten die gericht zijn op een gedachtewisseling van een bestuursorgaan met de landsadvocaat en dat zij voor wat betreft de overige intern gewisselde documenten (tussen bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs) alleen inzage wenst voor zover er in die documenten milieu-informatie is opgenomen.De rechtbank stelt vast dat de documenten (inclusief de bij de e-mails gevoegde bijlagen) 217, 221, 291, 357, 358, 359, 361, 362, 363, 444, 518, 519, 523, 524, 526, 530, 533, 535, 542, 602, 604, 605, 606, 644, 662, 663, 664, 667, 986, 992, 1033, 1129,1131, 1132, 1145, 1412 en 1692 alleen zijn gewisseld tussen de landsadvocaat, bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Met betrekking tot de documenten 903, 904 en 1677 (een door de landsadvocaat opgestelde concept-pleitnotitie en concept-verweerschrift) is in het besluit niet vermeld met en door wie het document is gedeeld. Omdat de rechtbank geen aanwijzingen heeft gevonden dat deze drie documenten buiten de landsadvocaat en bestuursorganen zijn gedeeld, schaart de rechtbank deze documenten ook onder de hiervoor vermelde opsomming.Gelet op het bovenstaande gaat de rechtbank er van uit dat het beroep zich niet richt tegen de weigering om deze documenten openbaar te maken en zal zij daarover geen oordeel geven.

De rechtbank constateert aan de hand van het onder 6. geschetste toetsingskader dat (ook) de volgende niet openbaar gemaakte documenten (inclusief de bij de e-mails gevoegde bijlagen) niet met anderen dan de bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs zijn gedeeld: 365, 374, 377, 379 t/m 387, 392 (voor zover niet openbaar gemaakt), 396, 398, 401, 559, 571, 572, 574, 575, 576, 580 t/m 588, 610, 637, 665, 676 (voor zover niet openbaar gemaakt) 701, 726, 729, 734, 743, 750, 751, 763, 767 t/m 773, 824, 868, 1036, 1037, 1138, 1144, 1171, 1172, 1181 t/m 1184, 1190, 1393, 1489 en 1723.De rechtbank plaatst bij de indeling van deze documenten twee opmerkingen.Vooreerst zijn met de landsadvocaat (cc) gedeelde e-mails onder 6.2. geschaard, indien het document niet uitsluitend gericht is op een gedachtewisseling met de landsadvocaat.Voor zover de in de 6.2. genoemde documenten opgenomen informatie in andere e-mails wel (deels) aan derden is kenbaar gemaakt, wordt de weigering tot openbaarmaking middels die e-mails besproken. Als voorbeeld noemt de rechtbank de deels uit de documenten 374 en 763 opgenomen informatie in (het nog nader te beoordelen) document 375.

De rechtbank constateert dat de (vermoedelijk intern gedeelde) documenten 210 en 446 niet zijn overgelegd. Verweerder dient na te gaan of hij deze documenten (nog) in bezit heeft. Nu, gelet op het hierna overwogene, het bestreden besluit wordt vernietigd, zal de rechtbank, om proceseconomische redenen, verweerder opdragen over deze documenten aan de hand van het in deze uitspraak geschetste toetsingskader opnieuw een beslissing te nemen.

Nu het beroep van eiseres zich slechts richt op de onder 6.2. genoemde documenten voor zover deze documenten milieu-informatie bevatten, zal de rechtbank haar oordeel over de weigering van verweerder om de intern uitgewisselde documenten openbaar te maken beperken tot die documenten die milieu-informatie bevatten.

De rechtbank komt daarmee toe aan de vraag welke van de onder 6.2. genoemde documenten milieu-informatie bevatten. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wob, geldt voor dergelijke documenten een ander toetsingskader.

8. De rechtbank stelt vast dat een deel van de overgelegde e-mails eindigt met een binnen de overheid en de door hen ingeschakelde adviseurs beperkte mailwisseling, maar wel onderliggende e-mails bevat die zijn gedeeld buiten de kring van diegenen die de rechtbank tot het intern beraad rekent.

De rechtbank stelt hieronder vast welke e-mails niet zijn gedeeld buiten de kring van diegenen die de rechtbank tot het intern beraad rekent:

8.2. Voor het e-mailverkeer en de daarbij behorende bijlagen dat alleen is geadresseerd aan bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseur(s) geldt het hiervoor onder 6. tot en met 7.2. geschetste toetsingskader. Op basis van dit toetsingskader komt de rechtbank tot het oordeel dat de intern gebleven passages geen verdere bespreking behoeven, omdat de intern gebleven passages geen milieu-informatie bevatten, dan wel (mede) aan de landsadvocaat gerichte correspondentie betreffen over het in te dienen verweerschrift.

8.3. De rechtbank plaatst nog wel een opmerking over het niet eerder genoemde document 103. In dit document is op pagina 1 een e-mail uit 2006 ‘geplakt’ die is gericht aan een in het verweerschrift van 14 februari 2013 genoemde adviseur van Nuon.Ook is een e-mail ‘geplakt’ van een niet nader te plaatsen advieskantoor. Verweerder dient dit document opnieuw te toetsen aan de hand van het in deze uitspraak geschetste toetsingskader.

De rechtbank is met betrekking tot de passages van de in 8.1. genoemde 27 documenten (25 e-mails en twee bijlagen) en de (eventueel) daarbij horende bijlagen die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs (afkomstig van of verzonden aan RWE, Nuon en de door hen ingeschakelde adviseurs) van oordeel dat verweerder geen beroep toekomt op artikel 11 van de Wob. De bestreden (deel)besluiten dienen op die onderdelen te worden vernietigd.

Gelet op hetgeen onder 5. tot en met 5.8. is overwogen komt verweerder geen beroep toe op artikel 11 van de Wob indien de documenten zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseur(s). Dit brengt met zich dat verweerder ten aanzien van die documenten ten onrechte primair het standpunt heeft ingenomen dat deze documenten op grond van artikel 11 van de Wob (intern beraad) kunnen worden geweigerd.

De rechtbank heeft onder 6. overwogen dat zij er vanuit gaat dat een document met derden is gedeeld indien dit uit het document zelf volgt in verband met de adressering of uit de motivering van de bestreden (deel)besluiten.

Bij de motivering tot afwijzing van een groot aantal documenten (onder meer de documenten 893, 894, 899, 1039, 1043, 1047, 1058, 1059, 1067, 1068, 1069, 1151 en 1679) heeft verweerder gebruik gemaakt van de volgende motivering: ‘Het document betreft een opzet voor een vraag en antwoorddocument ten behoeve van de zitting bij de Raad van State op 11 april 2011. Het document is één van de vraag en antwoorddocumenten die is opgesteld ter voorbereiding van de zitting door (de advocaten van) Nuon, RWE en de provincie.’ De rechtbank gaat er van uit dat de advocaten van Nuon en RWE kennis hebben kunnen nemen van de inhoud van de documenten waarbij deze motivering is gebruikt.

9.2. Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank vast dat de volgende (181) documenten en de daarbij behorende bijlagen zijn uitgewisseld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseur(s): 34, 40, 42, 45, 49, 84, 123, 138, 170, 172, 173, 174, 207, 220, 269, 279, 292, 294, 313, 319, 360, 375, 378, 469, 496, 510, 513, 522, 525, 527, 528, 534, 540, 548, 550, 557, 558, 560, 565, 566, 568, 577, 607, 617, 621, 623, 624, 625, 631, 635, 638, 645, 646, 647, 648, 651, 653 (= 510), 657 (= 496), 659 (= 968), 685, 692, 694, 696, 697, 699, 725, 727, 728, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 745, 746, 748, 749, 752, 757, 758, 759, 760, 761, 762, 774, 823, 859, 893, 894, 899, 947, 954, 964, 968, 969, 973, 984, 1025, 1027, 1031, 1035, 1038, 1039, 1040, 1043, 1045, 1046, 1047, 1048, 1049, 1050, 1053, 1058, 1059, 1067, 1068, 1069, 1071, 1072, 1074, 1075, 1076, 1078, 1079, 1080, 1095, 1099, 1100, 1101, 1104, 1136, 1149, 1151, 1169, 1203 (= 496), 1209, 1319, 1320, 1321, 1331, 1332, 1340, 1341, 1342, 1343, 1344, 1350, 1351, 1352, 1395, 1401, 1405, 1411, 1413, 1429, 1436, 1457, 1461, 1508, 1510, 1513, 1524, 1563, 1618 (= 635), 1625, 1634 (= 496), 1635, 1636, 1661, 1679, 1681, 1682, 1683, 1684, 1686, 1687, 1690, 1693, 1699 en 1722.

Dat verweerder zich met betrekking tot de hiervoor, onder 8.4. en 9.2., genoemde documenten niet kan beroepen op artikel 11 van de Wob, brengt echter niet met zich dat deze documenten reeds daarom openbaar dienen te worden gemaakt.

Indien derde partijen in overleg zijn met een bestuursorgaan kunnen deze derden of het bestuursorgaan de openbaarmaking van de hieruit voortkomende stukken tegenhouden met een beroep op een in artikel 10 van de Wob genoemde weigeringsgrond (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012 in zaak nr. 201105407/1/A3 over schikkingsonderhandelingen, de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2012 in zaak nr. 201109085/1/A3 over een aanbestedingsprocedure, de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2012 in zaak nr. 201109485/1/A3 over ‘expert opinions’ en de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 in zaak nr. 201110330/1/A3 over verstrekte subsidies).

Verweerder heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat een beroep kan worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. RWE heeft in haar reactie van 21 december 2012 ook betoogd dat toepassing kan worden gegeven aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.

10.4. Bij primair besluit van 19 juli 2011 heeft verweerder als volgt overwogen:

‘Voor zover het gaat om documenten die (mede) zijn toegezonden aan of ontvangen van de vergunninghouders en die dateren van na het verlenen van de vergunningen is sprake van overleg tussen de betrokken overheden en de bedrijven in het kader van de voorbereiding van de verdediging van de vergunning bij de rechter. (…) Ten aanzien van deze documenten wordt subsidiair een beroep gedaan op artikel 10 lid 2 onder g Wob.’

Bij verweerschrift van 14 februari 2013 is door verweerder gewezen op ‘onevenredige bevoordeling of benadeling’. Daarbij is (telkens) dezelfde motivering gebezigd en is veelal verwezen naar document 365. Verweerder heeft openbaarmaking van de documenten (mede) geweigerd op grond van het navolgende:

‘De wederpartij verkrijgt hierdoor meer informatie dan op grond van het procesrecht wordt voorzien. Aangezien er op dit moment een nieuwe procedure loopt met betrekking tot de Nb-wet vergunning zijn we het met de commissie eens dat het belang om niet te worden benadeeld in deze procedure dusdanig zwaar weegt dat het algemene belang bij openbaarmaking daarvoor moet wijken.’

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de door hem gebezigde motivering onvoldoende heeft aangetoond dat openbaarmaking van de documenten zou leiden tot onevenredige bevoordeling of benadeling van verweerder en/of RWE en/of Nuon en/of Groningen Seaports. Het beroep is daarom ook ten aanzien van deze motivering gegrond.De rechtbank weegt daarbij mee dat de procedures waarin de documenten zijn opgesteld inmiddels zijn geëindigd met de onder 1. vermelde uitspraak van de Afdeling. Niet inzichtelijk is welke passages uit de documenten zouden (kunnen) leiden tot een bevoordeling of benadeling van verweerder en/of RWE en/of Nuon en/of Groningen Seaports in de procedure omtrent een nieuwe aanvraag en voor zover daar al sprake van is, dat deze bevoordeling of benadeling onevenredig is.

Verweerder heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom er belangen zijn die in dit geval zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.

Uit hetgeen hierboven is overwogen kan ten aanzien van het beroep van eiseres als volgt worden geconcludeerd.

Ten aanzien van de documenten waarvan verweerder de openbaarmaking heeft geweigerd met een beroep op artikel 11 van de Wob, heeft de rechtbank vastgesteld dat een deel van de documenten niet zijn gedeeld buiten de kring van diegenen die de rechtbank tot het intern beraad rekent. Uit de toelichting op het beroep door eiseres vloeit voort dat de rechtbank niet nader hoeft te beoordelen of de openbaarmaking van deze documenten door verweerder geweigerd kon worden, met uitzondering van vijf documenten waarin milieu-informatie is opgenomen. Verweerder dient ten aanzien van die documenten alsnog te beoordelen of de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen opweegt tegen het belang van de openbaarheid van de milieu-informatie.Ook ten aanzien van de onder 8.1 beschreven gedeeltes van 27 documenten heeft de rechtbank vastgesteld dat die documenten kunnen worden aangemerkt als documenten ten behoeve van intern beraad waarover de rechtbank geen nader oordeel hoeft te geven.

Verweerder kan met betrekking tot de in 8.4. genoemde 27 documenten en de in 9.2. genoemde 181 documenten (en de daarbij horende bijlagen) geen beroep doen op artikel 11 van de Wob, voor zover de documenten passages bevatten die zijn gedeeld buiten de bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseur(s), oftewel de vergunninghouder(s) en haar adviseur(s).

Nu de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat evenmin voldoende gemotiveerd een andere weigeringsgrond is ingeroepen voor die passages uit voornoemde 208 documenten, zal verweerder ten aanzien van deze documenten de bezwaren van eiseres opnieuw dienen te beoordelen.Ten behoeve van de finale geschilbeslechting overweegt de rechtbank in dit verband als volgt.

Voor zover verweerder wederom een beslissing moet nemen over voormelde 208 documenten (en de niet overgelegde, en in 2.3. genoemde, documenten) die, al dan niet in de vorm van opeenvolgende concepten, afkomstig zijn van een derde die niet tot het intern beraad kan worden gerekend, zoals RWE, Nuon en Groningen Seaports, en door die derde in vertrouwen aan verweerder zijn verstrekt, zal verweerder die derde moeten benaderen met de vraag of hij bezwaar heeft tegen de gehele of gedeeltelijke openbaarmaking van het document dat afkomstig is van deze derde en zo ja, op welke grond.

Voor zover die derde meent dat hij door de openbaarmaking onevenredig wordt benadeeld, zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob , zal de derde gemotiveerd moeten aangeven in welk belang hij dan wordt geschaad en waarom die schending onevenredig is. Verweerder dient vervolgens te beoordelen of het beroep van die derde op de onevenredige benadeling gerechtvaardigd is. Hetzelfde geldt ten aanzien van een claim van de betrokken derde dat een ander door die openbaarmaking onevenredig zou worden bevoordeeld.

Voor zover verweerder zelf met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, de openbaarmaking van documenten die hij, al dan niet in opeenvolgende conceptvorm, met een derde heeft gedeeld, wil weigeren, zal verweerder moeten beoordelen of hij door de openbaarmaking onevenredig zal worden benadeeld ofwel dat een derde daardoor onevenredig zal worden bevoordeeld.Zoals de bezwaarschriftencommissie ook al heeft overwogen is de enkele stelling dat er een risico is dat bepaalde informatie gebruikt zou kunnen worden voor een rechtszaak tegen de provincie, onvoldoende als argument om informatieverstrekking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob te weigeren (zie: pagina 33 van het advies).

De rechtbank wijst er ook op dat de enkele stelling dat sprake is van concepten en dat de definitieve versie reeds bekend is gemaakt, onvoldoende is. In dat kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008 in zaak nr. 200705164/1.

Verweerder dient op basis van de te wegen belangen te besluiten tot ofwel de

openbaarmaking van de documenten ofwel tot nadere motivering van de weigering van openbaarmaking van de documenten.

Indien verweerder (wederom) besluit de documenten te weigeren dient te worden bezien of sprake is van milieu-informatie. Verweerder dient daarbij te toetsen aan het onder 7.1. opgenomen criterium. De rechtbank wijst er reeds nu op dat, anders dan verweerder heeft betoogd, in de onder 9.2. genoemde documenten veelal wel milieu-informatie is vermeld. Meer in het bijzonder is dat het geval bij de ten behoeve van de StAB opgestelde documenten over de toestand van elementen in het milieu (lucht, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden) en factoren (zoals stoffen en geluid) die deze elementen (kunnen) aantasten, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van voornoemde elementen.

Indien verweerder tot de conclusie komt dat sprake is van milieu-informatie, is een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet mogelijk en dient verweerder zich kenbaar te beraden of zich op basis van de door derden verstrekte informatie mogelijk andere, in artikel 10 genoemde, weigeringsgronden voordoen. Zo is in beroep door RWE ook betoogd dat de documenten dienen te worden geweigerd op basis van de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob genoemde weigeringsgrond (bedrijfs- en fabricagegegevens, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld).

De rechtbank wijst er verder op dat ingevolge artikel 10, achtste lid, van de Wob, bij het toepassen van artikel 10, eerste, tweede en zevende lid van de Wob, in aanmerking dient te worden genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

Uit het bovenstaande volgt dat de rechtbank het standpunt van verweerder dat de grote hoeveelheid documenten een lichtere toets rechtvaardigen, niet deelt. Nu verweerder het hiervoor geschetste toetsingskader bij 208 van de ruim 1700 documenten, waarvan een deel identiek is, dient toe te passen, zijn er geen praktische bezwaren meer die aan een complete toets in de weg staan. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de maatschappelijke belangen waarop de documenten betrekking hebben in deze zaak groot zijn en daarom de benodigde inzet van verweerder rechtvaardigen.

De rechtbank ziet geen aanleiding het geschil (verder) finaal te beslechten. Vooreerst ziet de rechtbank geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit in de weg zal staan aan de mogelijkheid voor verweerder om hoger beroep aan te tekenen tegen het door de rechtbank gegeven oordeel over het begrip intern beraad.Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding te bepalen dat de documenten reeds nu moeten worden vrijgegeven, omdat verweerder in de gelegenheid moet worden gesteld om opnieuw te toetsen of er sprake is van onevenredige bevoor- of benadeling en om te toetsen of er sprake kan zijn van een andere weigeringsgrond.

De rechtbank ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De rechtbank kent 3 punten toe aan de beroepschriften tegen de (deel)besluiten van 15 augustus 2012,6 november 2012, 4 december 2012, 15 januari 2013 en 28 mei 2013. De rechtbank kent daarnaast 1,5 punt toe voor het verschijnen op de zittingen van 18 maart 2013 en 10 juni 2013. De rechtbank kent per punt een bedrag toe van € 472,-. Verweerder dient eveneens het betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Wassink, voorzitter, en mrs. R.L. Vucsán en

S.B. Smit-Colenbrander, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2013.

griffier rechter