HvJ EU, 24-01-2013, nr. C-186/11

Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die het uitsluitende recht om kansspelen uit te werken, te beheren, te organiseren en te exploiteren, verleent aan een enkele instelling, wanneer de onderneming die over dat uitsluitende recht beschikt een expansionistisch commercieel beleid voert, terwijl de nationale regeling ertoe strekt het kansspelaanbod te beperken of de bestrijding van de aan kansspelen verbonden criminaliteit te bevorderen.

Vaststaat dat een regeling van een lidstaat zoals die welke de verwijzende rechter beschrijft, een beperking van de door artikel 49 EG gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting of de door artikel 43 EG gewaarborgde vrijheid van vestiging vormt, aangezien zij het monopolie van OPAP instelt en in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters zoals Stanleybet, William Hill en Sportingbet verbiedt kansspelen aan te bieden op Grieks grondgebied (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Stoß e.a., C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 en C-410/07, Jurispr. blz. I-8069, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Evenwel moet worden nagegaan of een dergelijke beperking kan worden toegestaan op grond van de uitdrukkelijke afwijkende bepalingen — om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid — van de artikelen 45 EG en 46 EG, die overeenkomstig artikel 55 EG ook van toepassing zijn inzake de vrijheid van dienstverrichting, of overeenkomstig de rechtspraak van het Hof haar rechtvaardiging kan vinden in dwingende redenen van algemeen belang (arrest van 19 juli 2012, Garkalns, C-470/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen beperkingen van kansspelactiviteiten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord (arrest Garkalns, reeds aangehaald, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande heeft het Hof meermaals geoordeeld dat de kansspelregeling tot de gebieden behoort waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van communautaire harmonisatie op dit gebied staat het aan elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, Jurispr. blz. I-7633, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu zij er, wat de doelstellingen betreft die de regeling in het hoofdgeding beweerdelijk nastreeft, te weten de beperking van het kansspelaanbod en de bestrijding van de aan die spelen verbonden criminaliteit door kanalisering ervan in het kader van een gecontroleerde expansie, aan herinnerd dat deze door de rechtspraak worden aanvaard als rechtvaardigingsgronden voor beperkingen van de fundamentele vrijheden in de kansspelsector (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Costa en Cifone, C-72/10 en C-77/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het kader van een geding dat bij het Hof krachtens artikel 267 VWEU aanhangig is gemaakt, staat het echter aan de verwijzende rechter om vast te stellen welke doelstellingen door de nationale wettelijke regeling daadwerkelijk worden nagestreefd (zie in die zin arrest van 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C-347/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51).

Voorts zij in herinnering gebracht dat de door de lidstaten opgelegde beperkingen moeten voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid en de niet-discriminatie ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd. Zo is een nationale wetgeving slechts geschikt om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen, wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (zie in die zin arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, reeds aangehaald, punten 59–61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De enkele omstandigheid dat de ene lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, kan niet van invloed zijn op het oordeel over de evenredigheid van de ter zake getroffen regelingen. Deze dienen enkel te worden getoetst aan de door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat nagestreefde doelstellingen en aan het niveau van bescherming dat zij willen waarborgen (arrest van 12 juli 2012, HIT en HIT LARIX, C-176/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een lidstaat die een bijzonder hoog beschermingsniveau wil waarborgen, kan dus, zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft aanvaard, op goede gronden van oordeel zijn dat het alleen door de verlening van een uitsluitend recht aan een enkele instelling onder nauw overheidstoezicht mogelijk is de aan kansspelen verbonden gevaren te beheersen en het doel om aansporing tot geldverkwisting door gokken te voorkomen en gokverslaving te bestrijden voldoende doeltreffend na te streven (zie arrest van 30 juni 2011, Zeturf, C-212/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).

Voor zover zij het bovengenoemde evenredigheidsvereiste eerbiedigen, mogen de nationale publieke autoriteiten er immers van uitgaan dat zij, doordat zij als toezichthouder van de monopolist naast de wettelijke regelgevings- en controlemechanismen aanvullende middelen ter beschikking hebben om het gedrag van deze monopolist te beïnvloeden, het kansspelaanbod beter kunnen beheersen en betere garanties hebben dat hun beleid doeltreffend wordt uitgevoerd dan wanneer deze activiteiten worden uitgeoefend door particuliere exploitanten die met elkaar in concurrentie staan, zelfs wanneer deze laatsten een vergunning zouden nodig hebben en aan een controle- en sanctieregeling zouden zijn onderworpen (arrest Zeturf, reeds aangehaald, punt 42).

Aangaande de in punt 25 van het onderhavige arrest genoemde eerste doelstelling, de beperking van het kansspelaanbod, staat het aan de nationale rechterlijke instanties zich ervan te vergewissen of de betrokken beperkende regeling, in het bijzonder gelet op de concrete wijze waarop zij wordt toegepast, daadwerkelijk ertoe strekt de gelegenheden tot spelen te verminderen en de activiteiten op dit gebied op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken (zie in die zin arrest Garkalns, reeds aangehaald, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dat verband mag de verwijzende rechter met name rekening houden met de verschillende kenmerken van het regelgevingskader van OPAP en de wijze waarop deze instelling in de praktijk functioneert, zoals uiteengezet in de verwijzingsbeslissing, waaronder het feit dat OPAP bepaalde rechten en voorrechten heeft betreffende de reclame voor de door haar georganiseerde kansspelen, of dat de maximuminzet wordt vastgesteld per spelformulier en niet per speler. Het staat echter aan die rechter om te bepalen of dergelijke gegevens en alle andere die in dat verband relevant zouden kunnen zijn tot de conclusie leiden dat de regeling in het hoofdgeding niet voldoet aan de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde vereisten.

Aangaande de tweede doelstelling, de bestrijding van de aan kansspelen verbonden criminaliteit, staat het eveneens aan de verwijzende rechter om tegen de achtergrond van met name de ontwikkeling van de kansspelmarkt op nationaal niveau na te gaan of het overheidstoezicht waaraan de activiteiten van de monopoliehoudende onderneming zijn onderworpen daadwerkelijk wordt uitgeoefend zodat de doelstellingen die worden beoogd door het ten gunste van een dergelijke onderneming ingevoerde systeem van exclusiviteit samenhangend en stelselmatig worden bereikt (zie in die zin arrest Zeturf, reeds aangehaald, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dat opzicht staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of daadwerkelijk sprake is van een dergelijk overheidstoezicht, met inachtneming van de omstandigheid dat een zo beperkende maatregel als een monopolie onder andere onderworpen moet zijn aan strikt toezicht door de publieke autoriteiten (zie in die zin arrest Zeturf, reeds aangehaald, punt 58).

Bepaalde in de verwijzingsbeslissing naar voren gebrachte gegevens, in het bijzonder het feit dat OPAP een beursgenoteerde naamloze vennootschap is en het oordeel dat de Griekse Staat slechts oppervlakkig toezicht houdt op OPAP, lijken er weliswaar op te wijzen dat niet is voldaan aan de in de punten 33 en 34 van het onderhavige arrest genoemde vereisten, maar het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is, rekening houdend met die gegevens en alle andere gegevens die in dit verband van belang zouden kunnen zijn.

Gelet op een en ander moet op de eerste en de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die het uitsluitende recht om kansspelen uit te werken, te beheren, te organiseren en te exploiteren aan een enkele instelling verleent, enerzijds, wanneer die regeling niet daadwerkelijk ertoe strekt de gelegenheden tot spelen te verminderen en de activiteiten op dit gebied op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken en, anderzijds, wanneer een strikt toezicht door de publieke autoriteiten op de expansie van de kansspelsector, voor zover deze noodzakelijk is voor de bestrijding van aan die spelen verbonden criminaliteit, niet wordt gewaarborgd. Het staat aan de verwijzende rechter na te gaan of dit het geval is.

Met het eerste onderdeel van de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, indien de nationale regeling inzake de organisatie van kansspelen onverenigbaar is met de verdragsbepalingen inzake vrijheid van dienstverrichting en vrijheid van vestiging, de nationale autoriteiten zich gedurende een overgangsperiode mogen onthouden van de behandeling van vergunningaanvragen in de kansspelsector zoals die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding.

Het Hof heeft in dat verband reeds geoordeeld dat wegens de voorrang van het rechtstreeks toepasselijke Unierecht een nationale regeling inzake een publiek monopolie op kansspelen die volgens de vaststellingen van een nationale rechterlijke instantie beperkingen bevat die onverenigbaar zijn met de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting omdat deze beperkingen niet ertoe bijdragen dat weddenschappen op samenhangende en stelselmatige wijze worden beperkt, niet gedurende een overgangsperiode verder mag worden toegepast (arrest van 8 september 2010, Winner Wetten, C-409/06, Jurispr. blz. I-8015, punt 69).

Bijgevolg moet op het eerste onderdeel van de derde vraag worden geantwoord dat indien de nationale regeling inzake de organisatie van kansspelen onverenigbaar is met de verdragsbepalingen over de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging, de nationale autoriteiten zich tijdens een overgangsperiode niet mogen onthouden van de behandeling van vergunningaanvragen in de kansspelsector zoals die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding.

Gelet op het antwoord op het eerste onderdeel van de derde vraag, hoeft het tweede onderdeel niet te worden onderzocht.

Met het derde onderdeel van de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen vast te stellen, gelet op de antwoorden op de vorige vragen, op basis van welke criteria de bevoegde nationale autoriteiten vergunningaanvragen zoals die in het hoofdgeding moeten behandelen en wat het resultaat van de procedure voor behandeling van dergelijke vergunningaanvragen is wanneer geen overgangsperiode zou worden toegekend.

Blijkens punt 38 van het onderhavige arrest verzet het beginsel van de voorrang van het rechtstreeks toepasselijke Unierecht zich ertegen dat in de onderhavige zaak een overgangsperiode wordt toegekend.

De vraag blijft evenwel of de nationale autoriteiten op grond van de mogelijke vaststelling van onverenigbaarheid van de betrokken nationale regeling met de artikelen 43 EG en 49 EG en de weigering van een overgangsperiode, de gevraagde vergunningen zoals die in het hoofdgeding aan het einde van de procedure voor behandeling dienen te verlenen.

In dat verband zij eraan herinnerd dat op het specifieke gebied van de organisatie van kansspelen, de nationale autoriteiten over een voldoende ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken om te bepalen wat noodzakelijk is ter bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde, en dat het, voor zover voor het overige aan de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde voorwaarden is voldaan, aan elke lidstaat staat om te beoordelen of het voor de wettige doelstellingen die hij nastreeft noodzakelijk is activiteiten op het gebied van spelen en weddenschappen geheel of gedeeltelijk te verbieden, dan wel ze slechts te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge toezichtmaatregelen te treffen (zie arrest Garkalns, reeds aangehaald, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Vaststaat ook dat, anders dan bij het toelaten van vrije en onvervalste mededinging op een traditionele markt, het invoeren van een dergelijke mededinging op de zeer specifieke kansspelmarkt, dat wil zeggen tussen meerdere exploitanten met een vergunning voor de exploitatie van dezelfde kansspelen, een schadelijk effect kan hebben. Deze exploitanten zouden immers geneigd zijn met elkaar te gaan wedijveren in inventiviteit om hun aanbod aantrekkelijker te maken dan dat van hun concurrenten, waardoor de uitgaven van de consument voor spelen en de gevaren van verslaving zouden toenemen (zie in die zin arrest van 3 juni 2010, Sporting Exchange, C-203/08, Jurispr. blz. I-4695, punt 58).

De weigering van een overgangsperiode in het geval van onverenigbaarheid van de nationale regeling met de artikelen 43 EG en 49 EG brengt dus niet noodzakelijkerwijs mee dat de betrokken lidstaat de kansspelmarkt moet liberaliseren, als hij van oordeel is dat liberalisering niet verenigbaar is met het niveau van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde dat hij wil waarborgen. In de huidige stand van het Unierecht staat het de lidstaten immers nog vrij een bestaand monopolie te hervormen teneinde het in overeenstemming te brengen met de Verdragsbepalingen, in het bijzonder door het te onderwerpen aan een effectief en strikt toezicht door de publieke autoriteiten.

Hoe dan ook zal de betrokken lidstaat, indien hij van oordeel is dat hervorming van het bestaande monopolie teneinde het in overeenstemming te brengen met de verdragsbepalingen niet mogelijk is en dat liberalisering van de kansspelmarkt beter beantwoordt aan het niveau van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde dat hij wil waarborgen, de fundamentele regels van de Verdragen in acht moeten nemen, in het bijzonder de artikelen 43 EG en 49 EG en de beginselen van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, alsmede de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting (zie in die zin arrest Costa en Cifone, reeds aangehaald, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dat geval moet de invoering in die lidstaat van een stelsel van voorafgaande administratieve vergunning voor het aanbieden van bepaalde soorten kansspelen gebaseerd zijn op objectieve criteria die niet-discriminerend en vooraf bekend zijn, zodat een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten en deze niet op willekeurige wijze kan worden gebruikt (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C-46/08, Jurispr. blz. I-8149, punt 90, en arrest Costa en Cifone, reeds aangehaald, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op een en ander moet op het derde onderdeel van de derde vraag worden geantwoord dat in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding de bevoegde nationale autoriteiten de vergunningaanvragen voor de organisatie van kansspelen die bij hen worden ingediend, mogen beoordelen op grond van het niveau van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde dat zij willen waarborgen, maar dat moeten doen aan de hand van objectieve en niet-discriminerende criteria.