HvJ EU, 05-07-2017, nr. C-190/16

Het op 7 december 1944 te Chicago ondertekende Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna: ‘Verdrag van Chicago’) is geratificeerd door alle lidstaten van de Europese Unie, doch deze laatste is zelf geen partij bij dit verdrag. Bij dit verdrag is de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (International Civil Aviation Organization — ICAO) ingesteld, die volgens artikel 44 van dit verdrag tot doel heeft de beginselen en techniek van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en het ontwikkelen en uitbreiden van internationaal luchtvervoer aan te moedigen.

Bijlage 1 bij het Verdrag van Chicago, vastgesteld door de ICAO-Raad, met als opschrift ‘Bewijzen van bevoegdheid van personeel’, bevat de normen en aanbevolen praktijken met betrekking tot de afgifte van bewijzen van bevoegdheid aan cockpitpersoneel (piloten, boordwerktuigkundigen en navigatoren), luchtverkeersleiders, luchthaveninformatieverstrekkers, onderhoudstechnici en vluchtadviseurs. Die bijlage bevat in het bijzonder de volgende bepalingen:

De internationale regelingen inzake particuliere, beroeps- en verkeersvliegers zijn opgesteld door een internationaal instituut, de ‘Joint Aviation Authorities’, waarvan de Bondsrepubliek Duitsland lid is. Een van die regelingen, de Joint Aviation Requirements — Flight Crew Licensing 1 (hierna: ‘JAR-FCL 1’), is op 15 april 2003 vastgesteld. JAR-FCL 1 is door het federale ministerie van Vervoer, Bouw en Huisvesting bekendgemaakt in Bundesanzeiger nr. 80a van 29 april 2003.

Punt 1.060 van JAR-FCL 1 bepaalt:

Artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, houdende intrekking van richtlijn 91/670/EEG, verordening (EG) nr. 1592/2002 en richtlijn 2004/36/EG (PB 2008, L 79, blz. 1) luidt:

In de overwegingen 1 en 11 van verordening nr. 1178/2011 staat te lezen:

Artikel 3 van verordening nr. 1178/2011, met als opschrift ‘Bewijzen van bevoegdheid als piloot en medische certificaten’, luidt:

FCL.010 van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011, met als opschrift ‘Definities’, bepaalt:

FCL.065 van bijlage I bij die verordening, met als opschrift ‘Beperking van bevoegdheden van houders van een bewijs van bevoegdheid die 60 jaar of ouder zijn in commercieel luchtvervoer’, luidt:

Het gelijkheidsbeginsel is een in artikel 20 van het Handvest neergelegd algemeen beginsel van Unierecht waarvan het in artikel 21, lid 1, van het Handvest neergelegde non-discriminatiebeginsel een bijzondere uitdrukking vormt.

Volgens de vaste rechtspraak van het Hof vereist dit algemene beginsel dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest van 1 maart 2011, Belgische Verbruikersunie Test-Aankoop vzw e.a., C-236/09, EU:C:2011:100, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dientengevolge moet in de eerste plaats worden nagegaan of FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 een verschil in behandeling op grond van leeftijd invoert.

Volgens die bepaling mogen houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, niet fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer.

Derhalve worden houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, ingevolge FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 ongunstiger behandeld dan houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die jonger zijn dan 65.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat die bepaling een verschil in behandeling op grond van leeftijd invoert.

In de tweede plaats moet worden nagegaan of dat verschil in behandeling niettemin in overeenstemming is met artikel 21, lid 1, van het Handvest, doordat het voldoet aan de criteria van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en de vrijheden van anderen.

Vast staat dat het verbod voor houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, om te fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer, moet worden geacht te zijn ingesteld bij wet in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, aangezien het voortvloeit uit FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011.

Zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft opgemerkt, eerbiedigt die beperking voorts de wezenlijke inhoud van het non-discriminatiebeginsel. Die beperking doet immers geen afbreuk aan dat beginsel als zodanig, voor zover zij slechts betrekking heeft op de vraag, waarvan de reikwijdte beperkt is, naar de beperkingen op de uitoefening van het beroep van piloot om de veiligheid van de luchtvaart te waarborgen (zie naar analogie arrest van 29 april 2015, Léger, C-528/13, EU:C:2015:288, punt 54).

Evenwel moet nog worden nagegaan of die beperking beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest en, zo ja, of zij in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel in de zin van die bepaling.

Aangaande de doelstelling van FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 moet worden opgemerkt dat bij die verordening, zoals uit de titel ervan volgt, technische eisen en administratieve procedures met betrekking tot de bemanning van burgerluchtvaartuigen worden vastgesteld, overeenkomstig verordening nr. 216/2008. Verordening nr. 1178/2011 is derhalve vastgesteld ter uitvoering van verordening nr. 216/2008.

Aangezien FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 een maatregel ter uitvoering van verordening nr. 216/2008 is, wordt met de in casu aan de orde zijnde bepaling hetzelfde doel nagestreefd als met deze laatste verordening, namelijk de totstandbrenging en de instandhouding van een hoog uniform veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in Europa, zoals blijkt uit zowel artikel 2 van verordening nr. 216/2008 als de overwegingen 1 en 11 van verordening nr. 1178/2011.

Opgemerkt zij dat het Hof, met betrekking tot de veiligheid van het luchtverkeer, bij de uitlegging van artikel 2, lid 5, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PB 2000, L 303, blz. 16), heeft geoordeeld dat de doelstelling die bestaat in het waarborgen van de veiligheid van het luchtverkeer, een ligitiem doel in de zin van die bepalingen is (zie in de zin arrest van 13 september 2011, Prigge e.a., C-447/09, EU:C:2011:573, punten 58 en 69).

Bijgevolg vormt de doelstelling om een hoog uniform veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in Europa tot stand te brengen en in stand te houden, een doelstelling van algemeen belang.

Derhalve moet worden nagegaan of FLC.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011, door houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, te verbieden om te fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer, een evenredig vereiste bevat, met andere woorden of die maatregel geschikt is om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken en of hij niet verder gaat dan daartoe noodzakelijk is.

Wat allereerst de geschiktheid van die bepaling in het licht van de nagestreefde doelstelling betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat, wat de veiligheid van het luchtverkeer betreft, de maatregelen die strekken tot het vermijden van luchtvaartongevallen door het controleren van de fysieke geschiktheid en capaciteiten van piloten zodat die ongevallen niet door menselijke tekortkomingen worden veroorzaakt, ontegenzeglijk maatregelen zijn ter waarborging van de veiligheid van het luchtverkeer (zie naar analogie arrest van 13 september 2011, Prigge e.a., C-447/09, EU:C:2011:573, punt 58).

Voorts moet erop worden gewezen dat het Hof, na te hebben opgemerkt dat het essentieel is dat verkeersvliegers over passende fysieke capaciteiten beschikken, aangezien fysieke tekortkomingen voor dit beroep belangrijke gevolgen kunnen hebben, heeft vastgesteld dat niet kan worden ontkend dat die capaciteiten afnemen bij het ouder worden (zie in die zin arrest van 13 september 2011, Prigge e.a., C-447/09, EU:C:2011:573, punt 67).

De bepalingen van FLC.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 zijn geschikt om de nagestreefde doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken, doordat zij het mogelijk maken uit te sluiten dat een afname van die fysieke capaciteiten na 65 jaar tot ongevallen leidt.

Dit gezegd zijnde, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen wanneer de verwezenlijking ervan coherent en systematisch wordt nagestreefd, en uitzonderingen op de bepalingen van een wet in sommige gevallen de coherentie van deze wet kunnen aantasten, met name wanneer zij zo ruim zijn dat zij een met het doel van die wet strijdig resultaat opleveren (arrest van 21 juli 2011, Fuchs en Köhler, C-159/10 en C-160/10, EU:C:2011:508, punten 85 en 86).

In dit verband volgt uit de tekst van FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 dat de leeftijdsgrens van 65 jaar niet geldt voor niet-commercieel luchtvervoer. Volgens Fries doet die uitsluiting af aan de coherentie van die bepaling in het licht van de nagestreefde doelstelling, waardoor de betrokken beperking onevenredig wordt.

Door die leeftijdsgrens alleen voor commercieel luchtvervoer op te leggen, heeft de Uniewetgever echter rekening gehouden met de verschillen tussen dat type vervoer en niet-commercieel luchtvervoer, met name met de grotere technische complexiteit van luchtvaartuigen die voor commercieel luchtvervoer worden gebruikt en met het groter aantal betrokkenen bij commercieel luchtvervoer. Die verschillen rechtvaardigen dat ter waarborging van de veiligheid van het luchtverkeer voor de twee typen vervoer verschillende regels worden ingevoerd.

Bijgevolg lijkt het feit dat de leeftijdsgrens van 65 jaar alleen voor commercieel luchtvervoer geldt, de evenredigheid van de betrokken maatregel veeleer te kunnen versterken dan te kunnen doen afnemen.

Het verbod voor houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, om te fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer, vormt derhalve een geschikt middel om een passend veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in Europa te handhaven.

Wat vervolgens de vraag betreft of die maatregel verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en op excessieve wijze afbreuk doet aan de belangen van houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die ouder zijn dan 65 jaar, dient deze maatregel in zijn eigen regelingscontext te worden geplaatst en moet rekening worden gehouden zowel met het nadeel dat daaraan kleeft voor de betrokken personen als met het voordeel daarvan voor de samenleving in het algemeen en voor de individuen waaruit zij bestaat (zie naar analogie arrest van 5 juli 2012, Hörnfeldt, C-141/11, EU:C:2012:421, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 deel uitmaakt van de door de Uniewetgever vastgestelde regels omtrent de eisen die aan de bemanning van burgerluchtvaartuigen worden gesteld om te waarborgen dat die bemanning geschikt, nauwgezet en bekwaam is om zich zo goed mogelijk van de haar toevertrouwde taken te kwijten, zodat de veiligheid van de luchtvaart wordt verbeterd.

Aangezien piloten van luchtvaartuigen een essentiële schakel in de keten van betrokkenen bij de luchtvaart vormen, blijft de bekwaamheid van die specialisten een van de belangrijkste waarborgen voor de betrouwbaarheid en de veiligheid van de burgerluchtvaart. In deze context is de vaststelling van maatregelen om ervoor te zorgen dat alleen personen die over de vereiste fysieke capaciteiten beschikken, een luchtvaartuig mogen besturen, noodzakelijk om het risico op aan een menselijke fout te wijten tekortkomingen tot een minimum te beperken.

Bijgevolg lijkt het niet onredelijk dat de Uniewetgever, rekening houdend met het belang van de menselijke factor op het gebied van de burgerluchtvaart en met de geleidelijke afname in de loop der jaren van de fysieke capaciteiten die vereist zijn voor de uitoefening van het beroep van piloot, het noodzakelijk acht een leeftijdsgrens voor piloten in het commerciële luchtvervoer vast te stellen, om een passend veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in Europa te handhaven.

Fries komt op tegen de vaststelling van de leeftijdsgrens specifiek op 65 jaar, met name op grond dat, ten eerste, uit geen enkel wetenschappelijk bewezen medisch gegeven blijkt dat het beroep in het commerciële luchtvervoer op piloten die 65 jaar of ouder zijn een verhoogd risico inhoudt en, ten tweede, de afname van de fysieke en psychische capaciteiten niet op een bepaalde leeftijd begint, maar afhangt van factoren die eigen zijn aan ieder individu, waaronder in het bijzonder de levensgeschiedenis.

Deze argumenten kunnen evenwel niet worden aanvaard.

Allereerst zij immers eraan herinnerd dat de Uniewetgever inzake ingewikkelde medische vragen — zoals de vraag of personen vanaf een bepaalde leeftijd nog over de bijzondere fysieke capaciteiten beschikken die vereist zijn voor de uitoefening van het beroep van verkeersvlieger — over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en dat die wetgever bij blijvende onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico's voor de menselijke gezondheid beschermende maatregelen kan nemen zonder dat hoeft te worden gewacht tot de realiteit en de ernst van deze risico's volledig zijn aangetoond (zie naar analogie arrest van 22 mei 2014, Glatzel, C-356/12, EU:C:2014:350, punten 64 en 65).

Gelet op de nauwe band tussen de veiligheid van de burgerluchtvaart en de bescherming van de cockpitbemanning, de passagiers en de personen die in de overvlogen gebieden wonen, staat het de Uniewetgever, wanneer hij beslist om een leeftijdsgrens als die in de onderhavige zaak vast te stellen, vrij om bij wetenschappelijke onzekerheid voorrang te geven aan maatregelen waarvan hij zeker weet dat zij een hoog veiligheidsniveau garanderen, mits die maatregelen op objectieve gegevens zijn gebaseerd.

In dit verband moet allereerst worden opgemerkt dat de leeftijdsgrens van 65 jaar voldoende hoog is om als einde te dienen van de toelating om het beroep van piloot in het commerciële luchtvervoer uit te oefenen (zie naar analogie arrest van 12 januari 2010, Petersen, C-341/08, EU:C:2010:4, punt 52).

Vervolgens moet worden vastgesteld dat FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 de internationale regels inzake internationaal commercieel luchtvervoer weerspiegelt, die in dezelfde leeftijdsgrens voorzien en waarnaar in overweging 11 van die verordening overigens uitdrukkelijk wordt verwezen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormen die regels, aangezien zij zijn gebaseerd op uitvoerige professionele discussies en grondige kennis van zaken, als objectieve en redelijke referentiepunten voor besluitvormers een bijzonder relevante factor bij de beoordeling van de evenredigheid van de in casu aan de orde zijnde bepaling van Unierecht.

Voorts kan de Uniewetgever, gelet op de beoordelingsmarge waarover hij beschikt, niet worden geacht verplicht te zijn te voorzien in een individueel onderzoek van de fysieke en psychische capaciteiten van iedere houder van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die ouder is dan 65 jaar, in plaats van in een leeftijdsgrens.

Zoals de advocaat-generaal met name in de punten 60 en 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de Uniewetgever in dit verband ervoor gekozen een individuele aanpak voor de leeftijdsgroep van 60 tot en met 64 jaar te combineren met de leeftijdsgrens van 65 jaar. Gelet op de voorgaande overwegingen is die keuze duidelijk gebaseerd op de relevante internationale regels, die zelf zijn gebaseerd op de huidige stand van de medische expertise ter zake.

Bovendien moet worden benadrukt dat die leeftijdsgrens niet automatisch tot gevolg heeft dat de betrokken personen gedwongen worden zich definitief terug te trekken uit de arbeidsmarkt, aangezien door die leeftijdsgrens geen dwingend stelsel van automatische pensionering wordt ingesteld en die leeftijdsgrens niet noodzakelijkerwijs impliceert dat de arbeidsovereenkomst van een werknemer wordt beëindigd op grond dat deze de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt (zie naar analogie arrest van 5 juli 2012, Hörnfeldt, C-141/11, EU:C:2012:421, punt 40).

FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 sluit houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt immers niet uit van alle activiteiten op het gebied van luchtvervoer, maar verbiedt die houders alleen om te fungeren als piloot in het commerciële luchtvervoer.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het verbod voor houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, om te fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer, niet verder gaat dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling van algemeen belang.

Uit het voorgaande volgt dat het bij FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 ingevoerde verschil in behandeling op grond van leeftijd in overeenstemming is met artikel 21, lid 1, van het Handvest.

Volgens artikel 15, lid 1, van het Handvest heeft eenieder het recht te werken en een vrijelijk gekozen beroep uit te oefenen.

In casu leidt de toepassing van FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 tot een beperking van de vrijheid van beroep van houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, doordat die houders vanaf hun 65e verjaardag het beroep van piloot in het commerciële luchtvervoer niet meer mogen uitoefenen.

Zoals in punt 36 van het onderhavige arrest reeds is opgemerkt, wordt in artikel 52, lid 1, van het Handvest echter erkend dat op de uitoefening van in het Handvest opgenomen rechten beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en de vrijheden van anderen.

Wat in het bijzonder de vrijheid van beroepsuitoefening en van ondernemerschap betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de vrije uitoefening van een beroepsactiviteit, net zoals het eigendomsrecht, geen absolute gelding heeft, maar in relatie tot haar sociale functie moet worden beschouwd. Bijgevolg kan de uitoefening van deze vrijheden aan beperkingen worden onderworpen voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Unie nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast (arrest van 6 september 2012, Deutsches Weintor, C-544/10, EU:C:2012:526, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals in punt 37 van het onderhavige arrest is opgemerkt, moet het verbod voor houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, om te fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer, worden geacht te zijn ingesteld bij wet in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

Voorts tast het betrokken verbod niet de kern zelf van de vrijheid van beroep aan, aangezien de beroepsactiviteit van de houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, slechts aan bepaalde beperkingen wordt onderworpen.

Aangaande de doelstelling van de litigieuze maatregel volgt uit de punten 40 tot en met 43 van het onderhavige arrest dat de doelstelling van FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 de totstandbrenging en instandhouding van een hoog uniform veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in Europa is, hetgeen een doelstelling van algemeen belang vormt.

Wat de naleving van het evenredigheidsbeginsel betreft, volgt uit de punten 45 tot en met 52 van het onderhavige arrest dat de in casu aan de orde zijnde maatregel geschikt is om de nagestreefde doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken.

Voorts kan op basis van het geheel van overwegingen in de punten 53 tot en met 68 van het onderhavige arrest worden geconcludeerd dat de Uniewetgever, door de bepaling vast te stellen waarvan de geldigheid wordt betwist, een afweging heeft gemaakt tussen, enerzijds, de voorschriften inzake luchtvaartveiligheid en, anderzijds, het individuele recht van houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die ouder zijn dan 65 jaar, om te werken en een gekozen beroep uit te oefenen, op een wijze die niet als onevenredig aan de nagestreefde doelstelling kan worden aangemerkt.

Het in FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 bedoelde verbod voor houders van een bewijs van bevoegdheid als bestuurder die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt, om te fungeren als bestuurder van een luchtvaartuig dat betrokken is bij commercieel luchtvervoer, is derhalve in overeenstemming met artikel 15, lid 1, van het Handvest.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat bij onderzoek van de eerste en de tweede vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van FCL.065, onder b), van bijlage I bij verordening nr. 1178/2011 in het licht van artikel 15, lid 1, of artikel 21, lid 1, van het Handvest.