Aanhef

Het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting zijn in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) neergelegde grondbeginselen van de interne markt van de Unie. Die beginselen worden verder ten uitvoer gelegd door de Unie die garandeert dat de mededingingsvoorwaarden voor alle ondernemingen gelijk zijn en dat de rechten van de werknemers worden geëerbiedigd.

De vrijheid van dienstverrichting geeft ondernemingen onder meer het recht om in een andere lidstaat diensten te verrichten en daarheen tijdelijk eigen werknemers te detacheren voor het aldaar verrichten van die diensten. Voor de detachering van werknemers moet een onderscheid worden gemaakt tussen deze vrijheid en het vrije verkeer van werknemers, dat alle burgers het recht geeft naar een andere lidstaat te reizen om er te wonen en te werken, en waarborgt dat zij in vergelijking met onderdanen van die lidstaat niet het slachtoffer worden van discriminatie op het gebied van werkgelegenheid, beloning en andere arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden.

Wat betreft werknemers die tijdelijk worden gedetacheerd voor werkzaamheden met het oog op het verrichten van diensten in een andere lidstaat dan de staat waar zij gewoonlijk werkzaam zijn, legt Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad (4) duidelijk omschreven basisarbeidsvoorwaarden en -omstandigheden vast die de dienstverrichter in de lidstaat waar de detachering plaatsvindt in acht moet nemen om een minimumniveau van bescherming van de betrokken gedetacheerde werknemers te garanderen.

Alle bij de richtlijn ingevoerde maatregelen moeten gerechtvaardigd en evenredig zijn, zodat ze niet leiden tot administratieve belasting en tot blokkering van het potentieel van bedrijven, met name kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), om nieuwe banen te creëren, terwijl de gedetacheerde werknemers ermee worden beschermd.

Om de naleving van Richtlijn 96/71/EG te waarborgen, zonder onnodige administratieve lasten voor de dienstverrichters, moeten de feitelijke elementen in de bepalingen over de identificatie van een daadwerkelijke detachering en over het voorkomen van misbruik en omzeiling in de richtlijn als indicatief en niet-uitputtend worden beschouwd. In het bijzonder moet het niet verplicht zijn bij elke detachering aan elk element te voldoen.

Onverminderd het feit dat de beoordeling van de indicatieve feitelijke elementen aan elke specifieke situatie moet zijn aangepast en dat bij deze beoordeling rekening moet worden gehouden met de specifieke kenmerken van de situatie, mogen situaties met dezelfde feitelijke elementen niet leiden tot een verschillende juridische inschatting of beoordeling door bevoegde instanties in verschillende lidstaten.

Teneinde omzeiling en misbruik van de toepasselijke regels door ondernemingen die onrechtmatig of frauduleus gebruikmaken van de in het VWEU neergelegde vrijheid van dienstverrichting en/of van Richtlijn 96/71/EG te voorkomen, te vermijden en te bestrijden, moet de toepassing van en het toezicht op het begrip detachering worden verbeterd, en moeten op Unieniveau meer uniforme criteria, die een gemeenschappelijke interpretatie van het begrip bevorderen, worden ingevoerd.

Daarvoor moeten de feitelijke componenten die kenmerkend zijn voor het tijdelijk karakter dat inherent is aan het begrip detachering, en de inachtneming van de voorwaarde dat de werkgever daadwerkelijk is gevestigd in de lidstaat van waaruit de detachering plaatsvindt, worden onderzocht door de bevoegde instantie van de lidstaat van ontvangst, indien van toepassing in nauwe samenwerking met de lidstaat van vestiging.

Bij het beoordelen van de grootte van de omzet van een onderneming in de lidstaat van vestiging om uit te maken of een onderneming daadwerkelijk substantiële werkzaamheden verricht die verder gaan dan louter intern beheer en/of administratie, moeten de bevoegde instanties rekening houden met de verschillen in koopkracht van munteenheden.

De elementen in deze richtlijn met betrekking tot de uitvoering van detachering en het toezicht daarop kunnen de bevoegde instanties ook helpen bij het identificeren van schijnzelfstandigen. Krachtens Richtlijn 96/71/EG is de toepasselijke definitie van ‘werknemer’ die van het recht van de lidstaat waar de werknemer is gedetacheerd. Een verdere verduidelijking van en verbeterd toezicht op detachering door de relevante bevoegde instanties leidt tot meer juridische zekerheid en vormt een nuttig instrument dat bijdraagt tot een doeltreffende bestrijding van het verschijnsel ‘schijnzelfstandigheid’, en waarborgt dat gedetacheerde werknemers niet ten onrechte als zelfstandigen worden opgevoerd, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan het voorkomen, vermijden en bestrijden van het omzeilen van de toepasselijke regels.

Wanneer er geen sprake is van een daadwerkelijke detachering en sprake is van conflicterende wetgevingen, moet terdege rekening worden gehouden met de bepalingen van Verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad (‘Rome I’) (5) of het Verdrag van Rome(6), die beogen te waarborgen dat werknemers de bescherming blijven genieten die hen wordt geboden door bepalingen waarvan niet kan worden afgeweken op grond van een overeenkomst of waarvan alleen kan worden afgeweken in hun voordeel. De lidstaten moeten er zorg voor dragen dat bepalingen worden vastgesteld die een adequate bescherming bieden aan werknemers die niet daadwerkelijk worden gedetacheerd.

Het ontbreken van het certificaat betreffende de toepasselijke socialezekerheidswetgeving zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad (7) kan erop duiden dat de situatie niet moet worden beschouwd als een tijdelijke detachering naar een andere lidstaat dan die waar de betrokken werknemer gewoonlijk zijn of haar arbeid verricht met het oog op het verrichten van diensten.

Evenmin als Richtlijn 96/71/EG doet deze richtlijn af aan de toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 en Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad (8).

Het VWEU erkent uitdrukkelijk dat de verschillen tussen de nationale stelsels van arbeidsverhoudingen en de autonomie van de sociale partners moeten worden geëerbiedigd.

Bij de detachering van werknemers voor het verrichten van diensten spelen in veel lidstaten de sociale partners een belangrijke rol, daar zij overeenkomstig het nationale recht en/of de nationale praktijk, alternatief of simultaan, de verschillende niveaus van de toepasselijke minimumlonen mogen vaststellen. De sociale partners moeten deze lonen bekendmaken en toelichten.

Een adequate en effectieve tenuitvoerlegging en handhaving spelen een sleutelrol bij de bescherming van de rechten van gedetacheerde werknemers en het garanderen van gelijke randvoorwaarden voor de dienstverrichters, terwijl een zwakke handhaving de doeltreffendheid van de op dit gebied geldende regels van de Unie ondermijnt. Nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten, en, indien van toepassing, de regionale en plaatselijke autoriteiten, is daarom van wezenlijk belang, zonder dat daarbij de belangrijke rol van de arbeidsinspecties en de sociale partners in dit verband uit het oog wordt verloren. Wederzijds vertrouwen, een geest van samenwerking, een voortdurende dialoog en wederzijds begrip zijn in dat verband van wezenlijk belang.

Doeltreffende toezichtsprocedures in de lidstaten zijn van essentieel belang voor de handhaving van Richtlijn 96/71/EG en deze richtlijn en dienen derhalve in heel de Unie te worden vastgesteld.

Problemen bij de toegang tot informatie over arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden zijn vaak de reden dat bestaande regels door dienstverrichters niet worden toegepast. De lidstaten moeten er derhalve voor zorgen dat dergelijke informatie algemeen en gratis beschikbaar wordt gesteld, en daadwerkelijk toegankelijk is, niet alleen voor dienstverrichters uit andere lidstaten, maar ook voor de betrokken gedetacheerde werknemers.

Als de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden zijn vastgesteld in collectieve overeenkomsten die algemeen toepasselijk zijn verklaard, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat deze collectieve overeenkomsten op toegankelijke en transparante wijze algemeen beschikbaar worden gesteld, met inachtneming van de autonomie van de sociale partners.

Om de toegankelijkheid van informatie te verbeteren, dient in de lidstaten een centraal informatiepunt te worden ingevoerd. De lidstaten moeten één officiële nationale website creëren, conform de webtoegankelijkheidsnormen, alsook andere geschikte communicatiemiddelen. Deze ene officiële nationale website moet in ieder geval de vorm hebben van een websiteportal en als toegangspoort of belangrijkste punt van binnenkomst fungeren, en op duidelijke en nauwkeurige wijze links aanbieden naar de relevante bronnen van informatie, alsmede informatie verschaffen over de inhoud van de website en de aangeboden links. Tot die websites moeten inzonderheid websites behoren die zijn opgezet overeenkomstig Uniewetgeving ter bevordering van het ondernemerschap en/of de ontwikkeling van grensoverschrijdende verrichting van diensten. De lidstaten van ontvangst moeten informatie verstrekken over hoe lang dienstverrichters — krachtens hun nationaal recht — na afloop van de detachering documenten moeten bewaren.

Gedetacheerde werknemers moeten het recht hebben om van de lidstaat van ontvangst algemene informatie te krijgen over het op hen toepasselijke nationaal recht en nationale praktijk.

Administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand tussen de lidstaten moet in overeenstemming zijn met de voorschriften inzake de bescherming van persoonsgegevens zoals neergelegd in Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad (9), en met de met het oog op de tenuitvoerlegging van de Uniewetgeving vastgestelde nationale gegevensbeschermingsregels. Wat administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt (IMI) betreft, moet het ook in overeenstemming zijn met Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad (10), en met Verordening (EU) nr. 1024/2012 van het Europees Parlement en de Raad (11).

Om een juiste toepassing en toezicht op de naleving van de materiële regels inzake de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden voor gedetacheerde werknemers mogelijk te maken, mogen de lidstaten op ondernemingen die werknemers detacheren om diensten te verrichten slechts bepaalde administratieve formaliteiten en controlemaatregelen opleggen. In overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen dergelijke formaliteiten en maatregelen gerechtvaardigd zijn op grond van zwaarwegende redenen van algemeen belang, waaronder de doeltreffende bescherming van de rechten van werknemers, op voorwaarde dat zij geëigend zijn voor het bereiken van de beoogde doelstelling en niet verdergaan dan hetgeen nodig is om de doelstelling te bereiken. Dergelijke formaliteiten en maatregelen mogen slechts worden opgelegd indien de bevoegde instanties zonder de gevraagde informatie hun controletaak niet doeltreffend kunnen uitvoeren en/of minder restrictieve maatregelen niet kunnen waarborgen dat de doelstellingen van de noodzakelijk geachte nationale controlemaatregelen worden bereikt.

Een dienstverrichter moet ervoor zorgen dat de identiteit van de gedetacheerde werknemers zoals vermeld in de verklaring van de dienstverrichter met het oog op feitelijke controles op de arbeidsplaats, gedurende de hele detacheringsperiode door de bevoegde instanties kan worden geverifieerd.

Een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter stelt de bevoegde instanties in de lidstaat van ontvangst onverwijld in kennis van elke significante wijziging in de informatie in de verklaring van de dienstverrichter, teneinde feitelijke controles op de arbeidsplaats mogelijk te maken.

De verplichting om administratieve formaliteiten en controlemaatregelen aan de Commissie mee te delen, vormt geen goedkeuringsproces ex ante.

Met het oog op een betere en meer eenvormige toepassing van Richtlijn 96/71/EG en de handhaving daarvan in de praktijk, en om verschillen in de mate van toepassing en handhaving in de Unie zoveel mogelijk te verminderen, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat op hun grondgebied doeltreffende en adequate inspecties worden verricht, waarmee, onder andere, een bijdrage wordt geleverd aan de bestrijding van zwartwerk in het kader van detacheringen, mede rekening houdend met andere wetgevingsinitiatieven om dit probleem doeltreffender aan te pakken.

De lidstaten moeten, in voorkomend geval, de geïnspecteerde onderneming in overeenstemming met hun nationaal recht en/of de nationale praktijk een inspectie- of controledocument doen toekomen met alle relevante informatie.

De lidstaten dienen zorg te dragen voor voldoende personeel dat beschikt over de vaardigheden en kwalificaties die waarborgen dat de controles doeltreffend zijn en dat ze zonder vertraging kunnen reageren op verzoeken om informatie zoals bedoeld in deze richtlijn van de lidstaat van ontvangst of de lidstaat van vestiging.

De arbeidsinspectiediensten, de sociale partners en andere toezichthoudende organen zijn in dat verband van essentieel belang en moeten een centrale rol blijven spelen.

Om flexibel te kunnen omgaan met de verschillen tussen de nationale arbeidsmarkten en stelsels van arbeidsverhoudingen, mogen het management en de werknemers, en/of andere actoren en/of organen bij wijze van uitzondering toezicht houden op de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers, mits deze de betrokkenen een evenwaardige bescherming bieden en hun toezicht op niet-discriminerende en objectieve wijze uitoefenen.

De inspectiediensten en andere toezichts- en handhavingsorganen van de lidstaten maken gebruik van de samenwerking en informatie-uitwisseling waarin het toepasselijke recht voorziet, teneinde na te gaan of de voor gedetacheerde werknemers geldende regels in acht zijn genomen.

De lidstaten worden inzonderheid aangemoedigd om een meer geïntegreerde benadering van de arbeidsinspectie in te voeren. Ook moet worden onderzocht of er behoefte is aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke normen, teneinde op het niveau van de Unie vergelijkbare methoden, praktijken en minimumnormen in te voeren. De ontwikkeling van gemeenschappelijke normen mag er overigens niet toe leiden dat de lidstaten belemmerd worden bij de doeltreffende bestrijding van zwartwerk.

Om de handhaving van Richtlijn 96/71/EG te vergemakkelijken en een meer doeltreffende toepassing ervan te garanderen, moeten er doeltreffende klachtenmechanismen bestaan waardoor gedetacheerde werknemers zelf of, met hun goedkeuring, via aangewezen derden, zoals vakbonden of andere verenigingen en gezamenlijke instellingen van de sociale partners, klachten kunnen indienen of procedures kunnen inleiden. Dit mag niets afdoen aan de nationale procesregels inzake vertegenwoordiging en verweer bij de rechter en aan de bevoegdheden en andere rechten van vakbonden en andere werknemersvertegenwoordigers overeenkomstig het nationale recht en/of de nationale praktijk.

Opdat een gedetacheerd werknemer zijn juiste loon ontvangt, mogen toeslagen, mits zij in verband met de detachering als een onderdeel van het minimumloon kunnen worden beschouwd, slechts van het loon worden afgetrokken indien het nationale recht, collectieve arbeidsovereenkomsten en/of de praktijk van de ontvangende lidstaat daarin voorzien.

Naleving van de toepasselijke regels op het gebied van terbeschikkingstelling in de praktijk en de doeltreffende bescherming van rechten van werknemers in dit verband is van bijzonder belang in onderaannemingsketens, en moet worden gewaarborgd door middel van passende maatregelen in overeenstemming met het nationale recht en/of de nationale praktijk alsook met het recht van de Unie. Tot die maatregelen kunnen behoren de invoering, op vrijwillige basis en na raadpleging van de betrokken sociale partners, van een mechanisme van directe aansprakelijkheid in het geval van onderaanneming, samen met of in plaats van de aansprakelijkheid van de werkgever, met betrekking tot achterstallig nettoloon dat met het minimumloon overeenkomt en/of de aan gemeenschappelijke fondsen of instellingen van sociale partners verschuldigde bijdragen die bij wet of collectieve overeenkomsten zijn geregeld, voor zover deze onder artikel 3, lid 1, van Richtlijn 96/71/EG vallen. Het staat de lidstaten evenwel vrij in hun nationaal recht strengere aansprakelijkheidsregels vast te stellen of op niet-discriminerende en evenredige basis verder te gaan.

Lidstaten die maatregelen hebben ingevoerd om te voldoen aan de toepasselijke voorschriften in onderaannemingsketens, moeten de mogelijkheid hebben te bepalen dat een (onder)aannemer in specifieke omstandigheden niet aansprakelijk is of dat diens aansprakelijkheid kan worden beperkt in gevallen waarin die onderaannemer op zorgvuldigheid gerichte maatregelen neemt. Deze maatregelen moeten door het nationale recht worden voorgeschreven en aangepast zijn aan de specifieke omstandigheden van de lidstaat in kwestie, en kunnen onder meer maatregelen zijn die de aannemer neemt inzake het documenteren van de naleving van de administratieve eisen en controlemaatregelen voor een doeltreffend toezicht op de naleving van de toepasselijke voorschriften inzake het detacheren van werknemers.

Het is zorgelijk dat de lidstaten nog altijd veel problemen ondervinden bij het grensoverschrijdend innen van administratieve sancties en/of boeten, en derhalve moet de wederzijdse erkenning van administratieve sancties en/of boeten worden geregeld.

De verschillen tussen de stelsels van de lidstaten met betrekking tot de tenuitvoerlegging van in grensoverschrijdende situaties opgelegde administratieve sancties en/of boeten belemmeren de goede werking van de interne markt en kunnen het uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk maken om te garanderen dat gedetacheerde werknemers in de hele Unie dezelfde mate van bescherming genieten.

De doeltreffende handhaving van de materiële regels inzake de detachering van werknemers voor het verrichten van diensten moet worden gewaarborgd door een specifiek optreden dat is toegespitst op de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van financiële administratieve sancties en/of boeten. Onderlinge toenadering van de wetgeving van de lidstaten op dit gebied is derhalve een wezenlijke vereiste voor een hoger, gelijkwaardiger en vergelijkbaarder beschermingsniveau dat voor de goede werking van de interne markt noodzakelijk is.

De vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de verstrekking van wederzijdse bijstand en hulp voor handhavingsmaatregelen en de daaraan verbonden kosten, alsmede de vaststelling van uniforme vereisten voor de kennisgeving van beslissingen inzake administratieve sancties en/of boeten in verband met de niet-naleving van Richtlijn 96/71/EG en deze richtlijn, moet een oplossing bieden voor een aantal problemen bij de grensoverschrijdende handhaving en moet zorgen voor een betere communicatie en betere handhaving van dergelijke beslissingen uit andere lidstaten.

Wanneer blijkt dat de dienstverrichter inderdaad niet is gevestigd in de als lidstaat van vestiging opgegeven lidstaat, ofwel dat de adres- of bedrijfsgegevens onjuist zijn, zullen de bevoegde instanties de procedure niet om formele redenen beëindigen, maar de zaak verder onderzoeken teneinde de identiteit van de voor de detachering verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersoon vast te stellen.

De erkenning van beslissingen tot oplegging van een administratieve sanctie en/of boete en verzoeken tot invordering van een dergelijke sanctie en/of boete dient gebaseerd te zijn op het beginsel van wederzijds vertrouwen. De gronden voor niet-erkenning of weigering om een administratieve sanctie en/of boete te innen dienen derhalve tot het noodzakelijke minimum te worden beperkt.

Ondanks de vaststelling van meer uniforme regels voor de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van administratieve sancties en/of boeten en de behoefte aan meer gemeenschappelijke criteria voor doeltreffender follow-upprocedures in geval van niet-betaling daarvan, mogen zij niet afdoen aan de bevoegdheid van de lidstaten om hun stelsel van sancties, straffen en boeten of de invorderingsmaatregelen die naar hun nationale recht beschikbaar zijn, te regelen. Bijgevolg mag het instrument dat de handhaving of tenuitvoerlegging van zulke sancties en/of boeten toelaat, waar nodig en rekening houdend met het nationale recht en/of de nationale praktijk in de aangezochte lidstaat, aangevuld worden met, vergezeld gaan van of vervangen worden door een titel die de handhaving of tenuitvoerlegging in de aangezochte lidstaat toelaat.

De meer uniforme regels mogen geen wijziging of aanpassing inhouden van de verplichte naleving van de in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde grondrechten en vrijheden van verweerders en op hen toepasselijke fundamentele rechtsbeginselen, zoals het recht te worden gehoord, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, het recht op een eerlijk proces en het ‘ne bis in idem’-beginsel.

Deze richtlijn heeft niet ten doel geharmoniseerde regels betreffende justitiële samenwerking, rechterlijke bevoegdheid of erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken vast te stellen, noch het toepasselijke recht te behandelen.

Voor het geval de in deze richtlijn neergelegde verplichtingen niet worden nagekomen, moeten de lidstaten passende maatregelen nemen, inclusief administratieve en gerechtelijke procedures, en voorzien in doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties voor schending van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen.

Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend, in het bijzonder de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), de vrijheid van beroep en het recht te werken (artikel 15), de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16), het recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve actie (artikel 28), het recht op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden (artikel 31), het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47), het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging (artikel 48) en het recht om niet tweemaal voor hetzelfde delict te worden berecht (ne bis in idem) (artikel 50), en moet worden toegepast in overeenstemming met deze rechten en beginselen.

Om een betere en meer uniforme toepassing van Richtlijn 96/71/EG te bevorderen, moet worden voorzien in een elektronisch systeem voor de uitwisseling van informatie dat administratieve samenwerking vergemakkelijkt, en moeten de bevoegde instanties zo veel mogelijk gebruikmaken van het IMI. Dit mag een toepassing van bestaande en toekomstige bilaterale overeenkomsten en regelingen inzake administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand evenwel niet in de weg staan.

Aangezien de doelstelling van deze richtlijn, namelijk de vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor een pakket passende bepalingen, maatregelen en controlemechanismen voor een betere en meer uniforme uitvoering, toepassing en handhaving van Richtlijn 96/71/EG in de praktijk, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de strekking en de gevolgen van de richtlijn, beter op het niveau van de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming werd geraadpleegd overeenkomstig artikel 28, lid 2, van Verordening (EG) nr. 45/2001 en heeft op 19 juli 2012 (12) advies uitgebracht,