HvJ EU, 08-11-2012, nr. C-40/11

Onder het opschrift ‘Verblijfsvergunning’, bepaalt artikel 7 van de wet betreffende het verblijf, de deelneming aan het arbeidsproces en de integratie van vreemdelingen op het grondgebeid van de Bondsrepubliek (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (hierna: ‘AufenthG’):

Artikel 18 AufenthG, met als opschrift ‘Tewerkstelling’, luidt:

Artikel 39 AufenthG, met als opschrift ‘Toestemming voor tewerkstelling van vreemdelingen’, bepaalt in de leden 2 tot en met 4 ervan:

Artikel 28 AufenthG, met als opschrift ‘Gezinshereniging met Duitsers’, bepaalt in lid 1, eerste zin, ervan:

Artikel 31 AufenthG, met als opschrift ‘Zelfstandig verblijfsrecht van echtgenoten’, bepaalt in de leden 1 en 2 ervan:

Artikel 9 bis, leden 1 en 2, AufenthG, met als opschrift ‘EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen’, luiden:

Artikel 5, leden 1 en 2, van de wet betreffende het vrije verkeer van de burgers van de Unie (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) van 30 juli 2004 (hierna: ‘FreizügG/EU’), luidt:

Volgens artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/109 is deze richtlijn van toepassing op onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. Anders dan richtlijn 2004/38 (zie arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja, C-424/10 en C-425/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 46 en 47), bepaalt richtlijn 2003/109 niet aan welke voorwaarden het verblijf van die onderdanen op het grondgebied van een lidstaat moet voldoen om als legaal te worden aangemerkt. Dergelijke voorwaarden blijven derhalve uitsluitend in het nationale recht geregeld.

Volgens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109 kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die, overeenkomstig het nationale recht, legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven. Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/109 sluit de toepassing ervan evenwel uit voor bepaalde soorten verblijf.

Volgens artikel 5 van die richtlijn moeten onderdanen van derde landen om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen het bewijs leveren dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste beschikken over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat, alsmede over een ziektekostenverzekering voor alle risico's die in de betrokken lidstaat normaliter voor de eigen onderdanen zijn gedekt. De lidstaten mogen tevens eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationale recht.

Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2003/109 bepaalt dat de lidstaat, indien de voorwaarden van de artikelen 4 en 5 vervuld zijn en de betrokkene geen bedreiging vormt in de zin van artikel 6 van die richtlijn, de status van langdurig ingezetene toekent aan de betrokken onderdaan van een derde land.

In casu, zoals blijkt uit punt 24 van het onderhavige arrest, is het verblijf op het Duitse grondgebied van verzoeker in het hoofdgeding, die onderdaan van een derde land is, legaal sinds januari 2006 op grond van een krachtens § 28 AufenthG afgegeven verblijfsvergunning voor gezinshereniging. Bovendien heeft Iida op grond van de in februari 2006 ondertekende arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur vervolgens krachtens § 18 AufenthG een verblijfsvergunning verkregen, die geldig is tot 2 november 2012, niettegenstaande de onmogelijkheid om het zelfstandige verblijfsrecht te verkrijgen als bedoeld in § 31 AufenthG, omdat de echtgenoten niet langer samenwonen.

Uit de stukken blijkt enerzijds dat verzoeker in het hoofdgeding niet wegens de aard van zijn verblijf onder een van de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/109 genoemde gevallen valt, en anderzijds, dat hij legaal en ononderbroken gedurende vijf jaar op het Duitse grondgebied heeft verbleven.

Bovendien moet worden opgemerkt dat Iida op grond van zijn baan zonder meer het bewijs kan leveren dat hij beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf te onderhouden alsmede over een ziektekostenverzekering voor alle risico's die normaliter voor staatsburgers in Duitsland zijn gedekt.

Voorts blijkt niet uit de stukken dat Iida een bedreiging kan vormen voor de openbare orde of de openbare veiligheid in de zin van artikel 6 van richtlijn 2003/109.

Wat ten slotte de integratievoorwaarden van § 9 bis, lid 2, punten 3 en 4, AufenthG betreft, staat weliswaar niet vast in hoeverre Iida kennis heeft van de Duitse taal of van de rechts- en maatschappelijke orde en de levensomstandigheden in de Bondsrepubliek, maar de Duitse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt dat op grond van zijn universitair diploma voor Iida overeenkomstig het toepasselijke nationale recht minder strenge integratievoorwaarden gelden. Voorts blijkt uit de stukken dat Iida wegens zijn arbeidstijden vrijgesteld is van de verplichting een integratiecursus te volgen.

Bijgevolg kan in beginsel aan een onderdaan van een derde land, die zich in de situatie van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, de status van langdurig ingezetene in de zin van richtlijn 2003/109 worden verleend.

Zoals gezegd in punt 31 van het onderhavige arrest, heeft Iida echter zijn verzoek krachtens § 9 bis AufenthG om afgifte van een verblijfsvergunning als langdurig ingezetene ingetrokken.

Uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/109 volgt dat de betrokken onderdaan van een derde land, om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen, een verzoek moet indienen bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar hij verblijft. Evenzo volgt uit artikel 4, lid 1, van deze richtlijn dat de lidstaten bij de toekenning van de status van langdurig ingezetene rekening houden met de jaren die onmiddellijk voorafgaan aan de indiening van het desbetreffende verzoek.

Aangezien Iida zijn verzoek strekkende tot het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene op grond van richtlijn 2003/109, vrijwillig heeft ingetrokken, kan hem dus geen verblijfsvergunning krachtens de bepalingen van die richtlijn worden verleend.

Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, met als opschrift ‘Begunstigden’, bepaalt dat deze richtlijn van toepassing is ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als omschreven in artikel 2, punt 2, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.

Volgens artikel 2, punt 2, sub a en d, van richtlijn 2004/38 moeten voor de toepassing van deze richtlijn als ‘familielid’ van een burger van de Unie worden beschouwd de echtgenoot en de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld sub b van deze bepaling, die te hunnen laste zijn.

Niet alle personen met de nationaliteit van een derde land ontlenen dus aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in een lidstaat, maar uitsluitend diegenen die in de zin van artikel 2, punt 2, van deze richtlijn ‘familielid’ zijn van een burger van de Unie die van zijn recht van vrij verkeer gebruik heeft gemaakt door zich in een andere lidstaat te vestigen dan die waarvan hij de nationaliteit bezit (arrest van 25 juli 2008, Metock e.a., C-127/08, Jurispr. blz. I-6241, punt 73, en arrest van 15 november 2011, Dereci e.a., C-256/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 56).

In het hoofdgeding zijn zowel de echtgenote als de dochter van Iida begunstigden van richtlijn 2004/38, aangezien zij zich hebben begeven naar en verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, te weten Oostenrijk.

Wat de eventuele hoedanigheid van ‘familielid’ in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 van verzoeker in het hoofdgeding betreft, dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de banden tussen verzoeker en zijn dochter enerzijds en die tussen hem en zijn echtgenote anderzijds.

Wat om te beginnen de familiebanden tussen verzoeker in het hoofdgeding en zijn dochter betreft, volgt uit artikel 2, punt 2, sub d, van richtlijn 2004/38 dat de betrokken rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van de burger van de Unie ‘ten laste’ van laatstgenoemde moet zijn om als ‘familielid’ in de zin van deze bepaling te worden beschouwd.

Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de hoedanigheid van familielid ‘ten laste’ van de burger van de Unie die de houder van het verblijfsrecht is, voortvloeit uit een feitelijke situatie, die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de houder van het verblijfsrecht, zodat, wanneer zich de tegenovergestelde situatie voordoet, omdat de houder van het verblijfsrecht ten laste komt van de onderdaan van een derde staat, laatstgenoemde zich niet op de hoedanigheid van bloedverwant in opgaande lijn ‘ten laste’ van die houder in de zin van richtlijn 2004/38 kan beroepen om een recht van verblijf in de ontvangende lidstaat te verkrijgen (zie, wat vergelijkbare bepalingen van de aan de richtlijn 2004/38 voorafgaande Unierechtelijke handelingen betreft, arrest Zhu en Chen, reeds aangehaald, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg kan verzoeker in het hoofdgeding niet als ‘familielid’ van zijn dochter in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 worden beschouwd.

Wat vervolgens de banden tussen verzoeker in het hoofdgeding en zijn echtgenote betreft, dient te worden opgemerkt dat, om overeenkomstig artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2004/38 te worden beschouwd als ‘familielid’ van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, deze bepaling voor de betrokken persoon geen andere voorwaarden stelt dan zijn hoedanigheid als echtgenoot.

Het Hof heeft in het kader van de aan richtlijn 2004/38 voorafgaande Unierechtelijke handelingen reeds vastgesteld dat het huwelijk niet als ontbonden kan worden beschouwd, zolang de echtscheiding niet door de bevoegde instantie is uitgesproken en dat dit niet het geval is bij echtgenoten die enkele gescheiden leven, ook wanneer zij voornemens zijn zich later uit de echt te laten scheiden, zodat de echtgenoot niet duurzaam bij de burger van de Unie moet wonen om een afgeleid verblijfsrecht te hebben (zie arrest van 13 februari 1985, Diatta, 267/83, Jurispr. blz. 567, punten 20 en 22).

Een dergelijke uitlegging van een bepaling die vergelijkbaar is met artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2004/38, die daarenboven vereiste dat het gezin van de betrokken burger van de Unie over normale huisvesting beschikt, dient a fortiori te gelden in het kader van genoemd artikel 2, punt 2, sub a, dat deze voorwaarde echter niet stelt.

In de onderhavige zaak is het huwelijk van de echtgenoten Iida niet door de bevoegde instantie ontbonden, zodat Iida kan worden beschouwd als familielid van zijn echtgenote in de zin van de genoemde bepaling van richtlijn 2004/38.

Hoewel verzoeker in het hoofdgeding kan worden beschouwd als ‘familielid’ van zijn echtgenote in de zin van artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2004/38, kan hij evenwel niet worden aangemerkt als ‘begunstigde’ van deze richtlijn, aangezien artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vereist dat het familielid van de burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, hem begeleidt of zich bij hem voegt.

Diezelfde voorwaarde, te weten de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, wordt overigens herhaald in de artikelen 6, lid 2, en 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 betreffende de uitbreiding van het verblijfsrecht van de burger van de Unie tot zijn familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en ook in artikel 10, lid 2, sub c, betreffende de afgifte van de verblijfskaart waarin deze richtlijn voorziet.

Bovendien beantwoordt een dergelijke voorwaarde aan de doelstelling van de afgeleide rechten van binnenkomst en van verblijf waarin richtlijn 2004/38 voorziet voor de familieleden van de burger van de Unie, omdat anders het feit dat zijn familieleden hem niet naar de gastlidstaat mogen begeleiden of zich daar niet later bij hem mogen voegen, zijn vrijheid van verkeer zou aantasten en hem ervan zou weerhouden om van zijn inreis- en verblijfsrecht in die lidstaat gebruik te maken (zie in die zin arrest Metock e.a., reeds aangehaald, punt 63).

Hieruit volgt dat het recht van een persoon met de nationaliteit van een derde land die familielid is van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend om zich bij deze burger te vestigen overeenkomstig richtlijn 2004/38, alleen kan worden ingeroepen in de lidstaat waar die burger woont (zie in die zin, wat vergelijkbare bepalingen van de aan richtlijn 2004/38 voorafgaande Unierechtelijke handelingen betreft, arrest van 11 december 2007, Eind, C-291/05, Jurispr. blz. I-10719, punt 24).

Aangezien Iida het familielid, dat burger van de Unie is en zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, niet heeft begeleid naar het gastland of zich daar niet bij dit familielid heeft gevoegd, kan hem derhalve niet krachtens richtlijn 2004/38 een verblijfsrecht worden verleend.

Vooraf zij opgemerkt dat de verdragsbepalingen inzake het burgerschap van de Unie aan onderdanen van derde landen geen autonome rechten verlenen.

Net zoals de rechten die richtlijn 2004/38 verleent aan de familieleden met de nationaliteit van een derde land van een burger van de Unie, die begunstigde van de richtlijn is, zijn de eventuele rechten die de Verdragbepalingen inzake het burgerschap van de Unie aan onderdanen van derde landen verlenen, namelijk geen persoonlijke rechten van deze staatsburgers, maar rechten die zijn afgeleid uit de uitoefening van de vrijheid van verkeer door een burger van de Unie (zie in die zin arresten van 5 mei 2011, McCarthy, C-434/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42, en Dereci e.a., reeds aangehaald, punt 55).

Zoals in punt 63 van het onderhavige arrest is uiteengezet, berusten de doelstelling en de rechtvaardiging van bedoelde afgeleide rechten op de vaststelling dat het niet erkennen van deze rechten de vrijheid van verkeer van de burger van de Unie kan aantasten en hem ervan kan weerhouden om van zijn recht van binnenkomst en van verblijf in het gastland gebruik te maken.

Zo is reeds geoordeeld dat de ouder, staatsburger van een lidstaat of van een derde staat, die daadwerkelijk zorgt voor een minderjarige burger van de Unie, niet toestaan met deze burger in de lidstaat van ontvangst te verblijven, het verblijfsrecht van deze burger ieder nuttig effect ontneemt. Het is immers duidelijk dat het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de persoon die er daadwerkelijk voor zorgt, en dientengevolge dat deze persoon gedurende dat verblijf bij het kind in de lidstaat van ontvangst kan wonen (arrest Zhu en Chen, reeds aangehaald, punt 45).

Tevens is vastgesteld dat bij de terugkeer van een burger van de Unie naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit nadat hij arbeid in loondienst heeft verricht in een andere lidstaat, een tot het gezin van die werknemer behorende persoon met de nationaliteit van een derde land een recht van verblijf heeft in de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, ook indien deze laatste aldaar geen reële en daadwerkelijke economische activiteit verricht. Indien die persoon niet een dergelijk recht zou hebben, zou de werknemer, burger van de Unie ervan kunnen worden weerhouden, de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit te verlaten om op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid in loondienst te gaan verrichten wegens het enkele vooruitzicht voor die werknemer dat hij na zijn terugkeer naar de lidstaat van herkomst niet meer met zijn naaste verwanten in gezinsverband zou kunnen samenleven, een gezinsverband dat eventueel is ontstaan door huwelijk of gezinshereniging in de gastlidstaat (arrest Eind, reeds aangehaald, punten 45, 35 en 36).

Ten slotte zijn er ook nog zeer bijzondere situaties die zien op gevallen waarin, hoewel het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van onderdanen van derde landen niet van toepassing is en de betrokken burger van de Unie zijn recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, uitzonderlijk het verblijfsrecht niet kan worden ontzegd aan een onderdaan van een derde land die lid is van de familie van die burger, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat aan die burger toekomt, indien een dergelijke weigering tot gevolg heeft dat hij in feite genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem zo het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan die status ontleende rechten (zie arrest Dereci e.a., reeds aangehaald, punten 67, 66 en 64).

Bovengenoemde situaties hebben een kenmerkend element gemeen, namelijk dat zij, hoewel zij zijn geregeld bij regelingen die a priori tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, te weten regelingen inzake het inreis- en verblijfsrecht van onderdanen van derde landen buiten de werkingssfeer van richtlijn 2003/109 of richtlijn 2004/38, onlosmakelijk verbonden zijn met de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie die zich ertegen verzet dat het inreis- of verblijfsrecht aan die onderdanen wordt geweigerd in de lidstaat waar die burger verblijft ten einde geen afbreuk aan die vrijheid te doen.

In een zaak als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, dient er om te beginnen op te worden gewezen dat verzoeker, onderdaan van een derde land, niet verzoekt om een verblijfsrecht in het gastland waar zijn dochter en zijn echtgenote, burgers van de Unie, verblijven, maar wel in Duitsland, te weten de lidstaat van herkomst van zijn dochter en zijn echtgenote.

Vervolgens staat vast dat verzoeker altijd in die lidstaat heeft verbleven met inachtneming van het nationale recht en dat het feit dat hij geen Unierechtelijk verblijfsrecht genoot zijn dochter of zijn echtgenote er niet van heeft weerhouden hun recht van vrij verkeer uit te oefenen door naar Oostenrijk te verhuizen.

Ten slotte beschikt verzoeker in het hoofdgeding, zoals uit de punten 28 en de punten 40 tot en met 45 van het onderhavige arrest volgt, enerzijds krachtens het nationale recht tot en met 2 november 2012 over een verblijfsrecht, dat volgens de Duitse regering zonder meer verlengbaar is, en kan hij anderzijds in beginsel aanspraak maken op de status van langdurig ingezetene in de zin van richtlijn 2003/109.

In die omstandigheden kan niet op goede gronden worden gesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beslissing tot gevolg heeft dat de dochter of de echtgenote van Iida het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten of dat de uitoefening wordt belemmerd van hun recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten (zie arrest McCarthy, reeds aangehaald, punt 49).

Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat het louter hypothetische vooruitzicht van de uitoefening van het recht van vrij verkeer geen toereikende band met het Unierecht vormt om toepassing van de voorschriften ervan te rechtvaardigen (zie arrest van 29 mei 1997, Kremzow, C-299/95, Jurispr. blz. I-2629, punt 16). Hetzelfde geldt wat louter hypothetische vooruitzichten van belemmering van dat recht betreft.

Wat de grondrechten betreft waarnaar de verwijzende rechter verwijst, met name het recht op eerbiediging van het privé-leven en van het familie- en gezinsleven en de rechten van het kind die zijn neergelegd in de artikelen 7 en 24 van het Handvest, moet eraan worden herinnerd dat de bepalingen van het Handvest, krachtens artikel 51, lid 1, ervan, alleen tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Naar luid van lid 2 van diezelfde bepaling breidt het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken. Het Hof moet dus het recht van de Unie, binnen de grenzen van de aan de Unie toegekende bevoegdheden, uitleggen in het licht van het Handvest (zie arrest Dereci e.a., reeds aangehaald, punt 71).

Om uit te maken of de weigering van de Duitse autoriteiten om Iida de ‘verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ af te geven, valt onder de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie in de zin van artikel 51 van het Handvest, dient onder andere te worden nagegaan of de betrokken nationale regeling de uitvoering beoogt van een Unierechtelijke bepaling, welke de aard van die regeling is en of deze regeling andere doelstellingen nastreeft dan die waarop het recht van de Unie ziet, ook wanneer de regeling dit recht indirect nadelig kan beïnvloeden, alsmede of terzake een Unierechtelijke regeling bestaat die specifiek is of die de nationale regeling nadelig kan beïnvloeden (zie arrest van 18 december 1997, Annibaldi, C-309/96, Jurispr. blz. I-7493, punten 21–23).

Hoewel § 5 FreizügG/EU, waarin in de afgifte van een ‘verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ is voorzien, duidelijk de uitvoering van het Unierecht beoogt, valt de situatie van verzoeker in het hoofdgeding evenwel niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht, aangezien hij niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 10 van richtlijn 2004/38 voor de afgifte van die kaart. Aangezien verzoeker in het hoofdgeding bovendien geen verzoek heeft ingediend overeenkomstig richtlijn 2003/109 strekkende tot het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene, heeft zijn situatie geen aanknopingspunt met het recht van de Unie.

In die omstandigheden valt de weigering van de Duitse autoriteiten om Iida een ‘verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ af te geven, niet binnen het kader van de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie in de zin van artikel 51 van het Handvest, zodat bij de toetsing van die weigering aan de grondrechten niet kan worden uitgegaan van de in het Handvest neergelegde grondrechten.

Gelet op een en ander, moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat, buiten de situaties die onder richtlijn 2004/38 vallen en wanneer er evenmin een ander aanknopingspunt met de Unierechtelijke bepalingen inzake het burgerschap bestaat, een onderdaan van een derde land geen aanspraak kan maken op een verblijfsrecht dat is afgeleid van een burger van de Unie.