Rb. 's-Gravenhage, 13-05-2004, nr. AWB 03/62594

Bij besluit van 15 juli 1999, uitgereikt aan eiser op 19 augustus 1999, is de aanvraag van eiser van 2 februari 1998 om toelating als vluchteling, dan wel om verlening van een vergunning tot verblijf, niet ingewilligd. Het hiertegen ingediende bezwaar van 10 september 1999 is bij besluit van 1 februari 2002 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van deze rechtbank, nevenvestigingsplaats Groningen, van 17 februari 2003 is het hiertegen op 8 februari 2002 ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Bij brief van 11 februari 2003 heeft eiser verweerder verzocht om hem op grond van schrijnende omstandigheden in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Verweerder heeft eiser bij brief van 11 juli 2003 meegedeeld dat hij uitgeprocedeerd is en Nederland dient te verlaten. Tegen deze brief heeft eiser bij brief van 22 juli 2003 bezwaar gemaakt. Bij brief van 4 november 2003 heeft verweerder eiser meegedeeld geen ruimte aanwezig te achten om de zaak opnieuw te beoordelen, nu de beslissing in rechte vaststaat. Eiser heeft hiertegen op 1 december 2003 beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van het beroep.

De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 25 februari 2004. Eiser is daar in persoon verschenen. Zijn gemachtigde is met voorafgaand bericht niet ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank zal eerst de ontvankelijkheid van het beroep beoordelen.

Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift van 29 januari 2004, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State van 16 januari 2004, met kenmerk 200306088/1 op het standpunt gesteld dat de brief van eiser van 11 februari 2003 niet als een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning is aan te merken, nu geen sprake is van een verzoek om een bepaald, naar strekking concreet geduid besluit te nemen. De reactie van verweerder van 4 november 2003 op dat verzoek is dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Nu geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, zal het beroep niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

Uit de stukken komt naar voren dat de gemachtigde van de vreemdeling bij schrijven van 22 juli 2003 verweerder een bezwaarschrift van diezelfde datum heeft doen toekomen, gericht tegen de brief van verweerder van 11 juli 2003. In de brief van verweerder van 4 november 2003 aan de gemachtigde van eiser is in de eerste alinea aangegeven: “ In aanvulling op mijn brief van 11 juli 2003, waartegen u een bezwaarschrift hebt ingediend, bericht ik u het volgende.”

Gelet op het vorenstaande is de brief van verweerder van 4 november 2003 aan te merken als een beslissing naar aanleiding van het bezwaarschrift van 11 juli 2003. Volgens vaste jurisprudentie behelst een beslissing op bezwaar als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hiermee is deze beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, waartegen op grond van artikel 8:1 Awb beroep openstaat. Eiser kan dan ook in zijn beroep worden ontvangen.

Vervolgens is de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van eisers gemachtigde van 11 februari 2003 geen aanvraag is en de reactie van verweerder daarop van 11 juli 2003 geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Bij de beantwoording van die vraag is het volgende van belang.

Op 14 januari 2003 heeft de toenmalige Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie in zijn toespraak tijdens een landelijke manifestatie van Vluchtelingenwerk Nederland onder meer het volgende verklaard:

“Ik denk dat bij de komende kabinetsformatie, maar dat laat ik graag over aan de partijen die daarbij betrokken zijn, het probleem van de uitgeprocedeerde asielzoekers die hier zeer langdurig verblijven, wel degelijk aan de orde moet komen. Want het is een van de moeilijkste punten in het asielbeleid. En zelf kan ik niet meer doen dan dagelijks gebruik maken van mijn discretionaire bevoegdheid. Dan zegt u: dat is maar twee keer gebeurd, maar dat is absoluut niet waar. Gisteren heb ik van een aantal de uitzetting stopgezet. In schrijnende gevallen zal ik ingrijpen en zal ik mijn discretionaire bevoegdheid gebruiken.”

Naar aanleiding van de hiervoor weergegeven uitspraak hebben circa 7500 asielzoekers, waaronder uitgeprocedeerden, aan verweerder brieven gestuurd die, ook door verweerder, aangeduid zijn als “14/1-brieven”.

De uitspraak van verweerder op 14 januari 2003, alsmede de door de Tweede Kamer aangenomen moties Varela (van 18 februari 2003, TK 2002-2003, 19 637, nummer 723) en Van Vroonhoven-Kok (van 18 februari 2003, TK 2002-2003, 19 637, nummer 724) zijn voor het kabinet Balkenende II aanleiding geweest in het zogenaamde Hoofdlijnenakkoord op te nemen dat het kabinet een regeling zal treffen waarin wordt voorzien in het verlenen van een verblijfsvergunning aan een beperkte groep asielzoekers, die vanwege de inactiviteit van de overheid langer dan vijf jaar in één procedure zijn.

Verweerder heeft dit voornemen uitgewerkt in een eenmalige regeling voor deze beperkte groep asielzoekers. In de brief van 29 augustus 2003 aan de Tweede Kamer (TK 2002-2003, 19 637, nr. 754) is verweerder ingegaan op de criteria die gelden voor de eenmalige regeling.

Naar aanleiding van deze brief is veel discussie ontstaan en zijn veel vragen gesteld in de vaste Kamercommissie voor Justitie over het gebruik door verweerder van de inherente afwijkingsbevoegdheid. In antwoord op die vragen heeft verweerder zich in de brief aan de Tweede Kamer van 15 september 2003 (TK 2002-2003, 19 637, nr. 758) op het standpunt gesteld dat voor uitgeprocedeerde asielzoekers de inherente afwijkingsbevoegdheid geen soelaas kan bieden. De mededeling aan een uitgeprocedeerde asielzoeker dat verweerder in zijn individuele geval geen gebruik maakt van zijn afwijkingsbevoegdheid is een feitelijke mededeling die verweerder niet vatbaar acht voor bezwaar en beroep.

In het debat in de Tweede Kamer op 23 september 2003 heeft verweerder het volgende verklaard:

“(…) In een individueel geval kan ik alsnog besluiten om toestemming te verlenen om in het verblijf in Nederland te berusten. Daarbij maak ik dan gebruik van een discretionaire bevoegdheid in individuele gevallen. In het spraakgebruik worden dat vaak ‘de schrijnende gevallen’ genoemd. (…). Het gaat dus niet, zoals bij de inherente afwijkingsbevoegdheid, om afwijking van de reeds bestaande beleidsregel. Mijn discretionaire bevoegdheid zou daarom in individuele gevallen ook toe te passen zijn op uitgeprocedeerden. Ik zeg dan ook toe dat ik van mijn discretionaire bevoegdheid gebruik zal maken indien zich onder uitgeprocedeerde asielzoekers personen in schrijnende situaties bevinden (…).” (Handelingen 2003-2004, 23 september 2003, TK nr. 4, p. 191).

In het interpellatiedebat in de Tweede Kamer van 11 december 2003 (Handelingen 2003-2004, 11 december 2003, TK nr. 36, p. 2586-2587) heeft verweerder meegedeeld dat degenen die een beroep hebben gedaan op de discretionaire bevoegdheid daar bericht over krijgen en dat alle zogenaamde “14/1-brieven” inhoudelijk worden beoordeeld, ook die van uitgeprocedeerden, zoals afgesproken.

Uit de gedingstukken in de onderhavige zaak is het navolgende gebleken. Met de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank, nevenvestigingsplaats Groningen, van 17 februari 2003 is de afwijzing van de asielaanvraag van eiser in rechte onaantastbaar geworden.

Bij brief van 11 februari 2003 heeft eisers gemachtigde verweerder verzocht eiser een verblijfsvergunning te verlenen wegens schrijnende omstandigheden.

Verweerder heeft met een schrijven van 5 maart 2003 de ontvangst van voornoemde brief bevestigd en meegedeeld dat het kabinet zich oriënteert op de implicaties van de door de Tweede Kamer aangenomen moties en binnen drie maanden de gemachtigde zal berichten wat het standpunt van verweerder is. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 11 juli 2003 aan de gemachtigde van eiser meegedeeld dat, nu eiser is uitgeprocedeerd, hij Nederland dient te verlaten en verweerder niet voornemens is zijn standpunt te wijzigen. Hiertegen is namens eiser op 22 juli 2003 een bezwaarschrift ingediend, waarin eiser onder meer aanvoert het er niet mee eens te zijn dat hij niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de “schrijnende-gevallen-regeling” dan wel op basis van de discretionaire bevoegdheid van verweerder. Eiser zelf heeft verweerder op 14 september 2003 nadere gronden van bezwaar doen toekomen, waarin hij uiteenzet waarom hij zich beroept op de “bijzonder schrijnende status van 5 jaar”. In zijn schrijven van 2 oktober 2003 heeft verweerder eiser meegedeeld dat zijn dossier beoordeeld zal worden op de aangegeven schrijnendheid. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 4 november 2003 de gemachtigde van eiser laten weten dat nu de beslissing van in rechte vaststaat, geen ruimte aanwezig wordt geacht de zaak opnieuw te beoordelen. Een brief van gelijke inhoud is op diezelfde datum aan eiser verstuurd. Op 15 december 2003 heeft verweerder de Korpschef van de politieregio Groningen meegedeeld dat de zaak van eiser opnieuw beoordeeld is op de inherente afwijkingsbevoegdheid en/of getoetst is aan de criteria van de eenmalige regeling en dat gebleken is dat hij niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning.

Gelet op de politieke ontwikkelingen sinds 14 januari 2003 en de uitlatingen van verweerder over het gebruik van de discretionaire bevoegdheid voor ‘schrijnende gevallen’, ook ten aanzien van uitgeprocedeerde asielzoekers, is de rechtbank van oordeel dat de inhoud van de brief van eisers gemachtigde van 11 februari 2003 naar zijn aard voldoende concreet en duidelijk is, in die zin dat die brief niet anders kan worden aangemerkt dan een verzoek aan verweerder om met gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid voor schrijnende gevallen eiser alsnog een verblijfsvergunning te verlenen. In dit verband komt ook betekenis toe aan de omstandigheid dat verweerder in de ontvangstbevestiging van 2 oktober 2003 melding maakt van de beoordeling van het dossier op schrijnendheid.

Daar komt bij dat de Minister bij brief van 24 januari 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft meegedeeld dat naar aanleiding van ruim 9800 verzoeken om een verblijfsvergunning in verband met schrijnende omstandigheden, de Minister na bestudering van de dossiers in 220 gevallen met gebruikmaking van hetzij de inherente afwijkingsbevoegdheid hetzij de discretionaire bevoegdheid alsnog een verblijfsvergunning heeft verstrekt. Verweerder heeft deze verzoeken dus kennelijk behandeld als aanvragen en naar aanleiding van deze verzoeken positieve besluiten genomen. Niet valt in te zien dat een negatieve reactie op een dergelijk verzoek niet als besluit kan worden aangemerkt, omdat geen sprake zou zijn van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 Awb. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de brief van eiser van 11 februari 2003 aangemerkt dient te worden als een aanvraag om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, Awb en de brief van verweerder van 11 juli 2003, strekkende tot afwijzing van de aanvraag, een besluit is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb.

Vervolgens komt de rechtbank toe aan beoordeling van de inhoud van het bestreden besluit.

Naar aanleiding van het tegen het besluit van 11 juli 2003 ingediende bezwaarschrift, heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, nu de beslissing in rechte vaststaat en eiser uitgeprocedeerd is, hij geen ruimte aanwezig acht om eisers zaak opnieuw te beoordelen.

Deze motivering kan geen stand houden. Zoals volgt uit de door de Minister op 23 september 2003 gedane mededelingen aan de Tweede Kamer, kan het enkele feit dat eiser uitgeprocedeerd is niet leiden tot afwijzing van de aanvraag. Voorts blijkt uit het bestreden besluit niet of verweerder, zoals door hem bij schrijven van 2 oktober 2003 toegezegd, eisers dossier op schrijnendheid heeft beoordeeld en zo deze beoordeling al heeft plaatsgevonden, op welke gronden die tot afwijzing van de aanvraag heeft geleid.

Het beroep zal gegrond worden verklaard. Het besluit op bezwaar van 4 november 2003 zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb.

In dit geval ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit vastgesteld op € 322,-- (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge het tweede lid van artikel 8:75 Awb de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier.