Tekst

Methyl-tert-butylether (MTBE) wordt in Nederland vanaf 1973 op kleine schaal als bijproduct in de petrochemische industrie geproduceerd. Vanaf 1984 wordt het in Nederland op grote schaal geproduceerd en vanaf 1988 als loodvervanger in benzine toegepast met het oog op verbetering van de luchtkwaliteit. In het grondwater is de stof zeer mobiel en slecht afbreekbaar (vooral anaëroob).

Op verzoek van het ministerie van VROM heeft het RIVM risicowaarden afgeleid voor MTBE in bodem, sediment, grondwater, oppervlaktewater, drinkwater en voor drinkwaterbereiding (Bron: RIVM-rapportage: november 2004). Uit dit rapport blijkt dat MTBE pas bij hoge concentraties (9400 microgram per liter) een risico kan opleveren voor de volksgezondheid. Daar staat tegenover dat de risicowaarden ten aanzien van geur en smaak voor drinkwater op een relatief laag niveau liggen, resp. 15 en 40 microgram per liter (μg/l). Dat wil zeggen dat een MTBE-verontreiniging een mogelijke bedreiging oplevert voor de drinkwatervoorziening indien de verontreiniging aanwezig is in een grondwaterbeschermingsgebied.

Uit monitoringsgegevens van drinkwaterleidingbedrijven is gebleken dat MTBE en de laatste jaren ook Ethyl-tert-butylether (ETBE) in lage concentraties wordt aangetroffen in grond- en oppervlaktewater (Bron: Rapport Kiwa Water Research juni 2008: MTBE en ETBE in Nederlands grondwater. Analyse van het voorkomen en de betekenis van MTBE/ETBE in het grondwater in de Nederlandse grondwaterbeschermingsgebieden).

De aanwezigheid van MTBE en ETBE als milieuvreemde stof in de bodem vormt de aanleiding voor deze circulaire.

Deze circulaire treedt in werking met ingang van 1 februari 2009. De circulaire zal binnen twee jaar na inwerkingtreding worden geëvalueerd. De evaluatie zal worden uitgevoerd door het ministerie van VROM in overleg met de vertegenwoordigers van onder meer het bedrijfsleven, de waterwinbedrijven en de overheden.

In deze circulaire wordt een toelichting gegeven op de wijze waarop de zorgplicht als bedoeld in artikel 13 Wet bodembescherming (Wbb) wordt toegepast in geval van een verontreiniging van de bodem door de stoffen MTBE en ETBE.

De noodzaak van een circulaire over de toepassing van de zorgplicht bij MTBE en ETBE-verontreinigingen is gelegen in het grote belang van de instandhouding van de strategische grondwatervoorraden voor drinkwater en voor onder meer proceswater in de conserven- en drankenindustrie. Het belang is ook af te leiden uit diverse wetgevingsbronnen, zoals de Wet bodembescherming (Wbb), de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Grondwaterrichtlijn. Gezien het feit dat MTBE en ETBE op diverse plaatsen in de bodem worden aangetroffen, is een adequaat en helder zorgplichtbeleid van groot belang.

Deze circulaire beschrijft de beleidscontext voor de toepassing van artikel 13 Wbb bij MTBE en ETBE en voorziet tevens in een algemeen toetsingskader ten behoeve van de beantwoording van de vraag tot hoever de inspanningen dienen te reiken met betrekking tot het zoveel mogelijk ongedaan maken van de veroorzaakte verontreiniging, mede in relatie tot de te nemen maatregelen die redelijkerwijs van de veroorzaker kunnen worden gevergd.

De circulaire introduceert geen nieuwe normen in de zin van grenswaarden. De aard van het zorgplichtartikel is zodanig dat algemeen geldende grenswaarden niet of nauwelijks kunnen worden gesteld. Dit wordt veroorzaakt doordat bij de toepassing van de zorgplicht altijd een afweging op grond van de specifieke omstandigheden van het geval dient te worden gemaakt. De in deze circulaire opgenomen herstelrichtwaarde (zie paragraaf 6) heeft dus slechts ten doel een kader te geven voor de afweging van deze factoren.

Deze circulaire neemt naast MTBE zo veel mogelijk ook ETBE in beschouwing. ETBE is een stof die qua samenstelling, toepassing en eigenschappen sterk verwant is aan MTBE. De circulaire is van toepassing op MTBE- en ETBE-verontreinigingen veroorzaakt door een ieder die voldoet aan de beschrijving van artikel 13 Wbb.

Bij de bepaling van de inhoud van deze circulaire heeft het Ministerie van VROM rekening gehouden met de adviezen van de Technische Commissie Bodembescherming uitgebracht op 19 juli 2007 inzake MTBE en op 31 januari 2008 inzake ETBE.

Daar MTBE en ETBE een bodemvreemde stof is, waarvan voorkomen moet worden dat deze in de bodem terechtkomt, is het uitgangpunt dat er geen emissies plaatsvinden van deze stoffen naar de bodem.

Het zoveel mogelijk ongedaan maken start dus met de idee dat in het geval van een MTBE- en/of ETBE-verontreiniging, de inspanning van de veroorzaker van de verontreiniging moet zijn gericht op het herstellen van de oorspronkelijke situatie en het zoveel als mogelijk bereiken van nul μg/l voor MTBE en/of ETBE in de bodem.

Om discussies over meettechnische beperkingen te ontlopen is de herstelrichtwaarde voor MTBE- en/of ETBE bepaald op 1 μg/l, als inspanningsverplichting. Deze waarde sluit tevens aan bij de 1 μg/l die als signaalwaarde wordt gehanteerd in het Waterleidingbesluit.

In hoeverre het acceptabel is om in het kader van de redelijkheid, in de zin van artikel 13 Wbb, van deze richtwaarde naar boven af te wijken, wordt bepaald aan de hand van het gewicht van de in het specifieke geval in het geding zijnde belangen, mede aan de hand van de in paragraaf 4 van deze circulaire beschreven factoren en omstandigheden (waaronder de afwegingen in het kader van de best beschikbare technieken). Een integrale belangenafweging kan derhalve tot een minder strenge herstelwaarde leiden. Dat is bijvoorbeeld het geval indien de MTBE- en/of ETBE-verontreiniging wordt aangetroffen buiten een grondwaterbeschermingsgebied en het ook niet aannemelijk is dat de MTBE- en/of ETBE-verontreiniging zich daarnaar verspreidt. De inspanningen moeten dan gericht zijn op het zoveel mogelijk realiseren van de door het RIVM geadviseerde risicowaarde voor geur voor drinkwaterbereiding, te weten 15 μg/l. Boven de 15 μg/l moeten wij ons als samenleving zorgen gaan maken over de kwaliteit van het grondwater en de mogelijke functie ervan in de toekomst voor drinkwaterbereiding en voor andere consumptiedoeleinden.

In geval de MTBE- en/of ETBE-verontreiniging wordt aangetroffen buiten een grondwaterbeschermingsgebied, kan aan de bovengenoemde risicowaarde van 15 μg/l niet zonder meer het recht worden ontleend om MTBE- en/of ETBE-verontreinigingen beneden de 15 μg/l niet aan te pakken en of ongedaan te maken, indien het redelijkerwijs mogelijk is om een lagere herstelwaarde dan 15 μg/l te realiseren. In een dergelijke situatie weegt — vanzelfsprekend — het belang van de bescherming van de drinkwaterfunctie of de functie van bedoeld water voor consumptieve doeleinden wel minder zwaar. Voor MTBE- en/of ETBE-verontreinigingen die worden aangetroffen binnen een grondwaterbeschermingsgebied dient als uitgangspunt te worden gehanteerd dat afwijkingen naar boven tot het uiterste dienen te worden beperkt: 1 μg/l is dan een doel waarvoor maximale inspanningen moeten worden geleverd.

Momenteel wordt het RIVM onderzoek gedaan naar de risicogrenzen voor geur voor ETBE. De voorlopige resultaten van het onderzoek door het RIVM wijzen uit dat de risicogrens voor geur naar verwachting lager zal uitkomen dan de 15 μg/l die voor MTBE is vastgesteld. Indien de rapportage van het RIVM beschikbaar is zal de circulaire hierop worden aangepast.

Samenvattend: onder omstandigheden kan worden afgeweken van de herstelrichtwaarde en kan de uiteindelijk te realiseren herstelwaarde op grond van de redelijkheid, in de zin van artikel 13 Wbb, dus hoger liggen dan 1 μg/l, en afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waaronder de in deze paragraaf en de paragrafen 4 en 7 van deze circulaire beschreven factoren en omstandigheden, hoger dan 15 μg/l of zelfs (aanzienlijk) hoger dan 15 μg/l.

Bij de beoordeling van de vraag wat redelijkerwijs aan herstelinspanningen kan worden verwacht van een veroorzaker van een MTBE- en/of ETBE-verontreiniging kan ook een reeds na 1987 uitgevoerde sanering een rol spelen. In geval de bodem van bijvoorbeeld een benzineservicestation of een opslagplaats reeds is gesaneerd, en het bevoegd gezag heeft ingestemd met zowel het saneringsplan als ook het evaluatie- of saneringsverslag, indien een dergelijk verslag is opgesteld, en eventueel het nazorgplan, ligt het in beginsel niet voor de hand dat de veroorzaker wordt gehouden tot het uitvoeren van een tweede sanering van de verontreiniging die reeds bij de uitvoering van de eerste sanering is aangepakt.

Dit geldt in nog sterkere mate voor een locatie waarbij na de sanering de bedrijfsactiviteiten zijn beëindigd. Voor situaties waarbij de oorspronkelijke bodemverontreiniging binnen een grondwaterbeschermingsgebied ligt en waarbij nog steeds hoge gehalten aan MTBE en/of ETBE worden aangetroffen kan de weging anders uitpakken en kan van de veroorzaker van de MTBE- en/of ETBE-verontreiniging wel worden verlangd dat maatregelen worden genomen in de zin van artikel 13 Wbb.

Daarnaast speelt een aantal meer algemene overwegingen een belangrijke rol:

Bij gesaneerde buiten gebruik zijnde locaties spelen bij de afweging in het kader van de redelijkheid in ieder geval de volgende overwegingen (cumulatief) een mitigerende rol:

Bij reeds gesaneerde nog in gebruik zijnde locaties speelt enerzijds dat na een (in het verleden) uitgevoerde sanering zich nieuwe incidenten of calamiteiten kunnen hebben voorgedaan waardoor een MTBE- en/of ETBE-verontreiniging is veroorzaakt. Anderzijds is van belang dat vanaf 1994 bij in exploitatie zijnde tankstations in beginsel bodembeschermende voorzieningen zijn aangebracht in het kader van het Werkprogramma 1994–1998 op grond van het Besluit Tankstations.

Bij gesaneerde in gebruik zijnde locaties spelen bij de afweging in het kader van de redelijkheid in ieder geval de volgende overwegingen (cumulatief) een mitigerende rol: