HvJ EU, 27-06-2018, nr. C-246/17

Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het besluit over de aanvraag voor een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie binnen de in die bepaling voorgeschreven termijn van zes maanden moet worden genomen en ook ter kennis van de betrokkene moet worden gebracht.

In dat verband bepaalt artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 dat het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter zake wordt vastgesteld door de afgifte van een document, ‘verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ genoemd.

Reeds uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dus dat de lidstaten een verblijfskaart moeten afgeven aan de familieleden van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38, uiterlijk zes maanden na aanvraag ervan.

Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie heeft aangegeven, laat de uitdrukking ‘binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter zake’ er geen twijfel over bestaan dat de lidstaten gehouden zijn de verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie binnen die termijn af te geven.

Zoals de advocaat-generaal aansluitend in de punten 45 en 46 van zijn conclusie in wezen heeft uiteengezet, betekent het in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 gebruikte begrip ‘afgifte’ dat de bevoegde nationale autoriteiten verplicht zijn om binnen de in die bepaling gestelde termijn van zes maanden de aanvraag te behandelen, een besluit te nemen en, als de aanvrager de voorwaarden vervult om het recht van verblijf op grond van die richtlijn te verkrijgen, hem zijn verblijfskaart te verstrekken.

Zoals de advocaat vervolgt in punt 49 van zijn conclusie, vindt die uitlegging overigens steun in de rechtspraak van het Hof, dat aangaande de afgifte van de in richtlijn 2004/38 bedoelde verblijfskaart heeft geoordeeld dat de Uniewetgever zich er in hoofdzaak toe heeft beperkt in artikel 10 van deze richtlijn een opsomming te geven van de documenten die moeten worden overgelegd om een dergelijke kaart te verkrijgen, die dan binnen zes maanden na indiening van de aanvraag moet worden afgegeven (arrest van 5 september 2012, Rahman e.a. C-83/11, EU:C:2012:519, punt 42).

Hieruit volgt dat de verplichting voor de lidstaten om de verblijfskaart aan een familielid van een burger van de Unie af te geven binnen de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 dwingend voorgeschreven termijn van zes maanden noodzakelijkerwijs inhoudt dat een besluit wordt genomen en ter kennis van de betrokkene wordt gebracht vóór die termijn verstrijkt.

Dat geldt ook wanneer de bevoegde nationale autoriteiten de betrokkene een verblijfskaart van familielid van een burger van de Unie weigeren.

De bij artikel 10 van richtlijn 2004/38 ingestelde administratieve procedure, waarbij binnen een termijn van zes maanden moet worden onderzocht wat de individuele situatie van derdelanders in het licht van het Unierecht is en, met name, of zij onder het begrip ‘familielid’ in de zin van die richtlijn vallen, kan door de bevoegde nationale autoriteiten immers zowel met een positief besluit als met een negatief besluit worden afgerond.

In die context kan de termijn waarbinnen het besluit over de aanvraag voor een verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie ter kennis van de aanvrager wordt gebracht niet verschillen naargelang het besluit van de bevoegde nationale autoriteit positief of negatief uitvalt.

Ook wanneer de bevoegde nationale autoriteit na behandeling van de aanvraag voor een verblijfskaart vaststelt dat de voorwaarden voor afgifte daarvan niet zijn vervuld, dient zij haar besluit tot weigering van de verblijfskaart bijgevolg te nemen en ter kennis te brengen van de aanvrager binnen diezelfde termijn van zes maanden.

Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het besluit over de aanvraag voor een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie binnen de in die bepaling gestelde termijn van zes maanden niet alleen moet worden genomen, maar ook ter kennis van de betrokkene moet worden gebracht.

Met zijn vijfde vraag, die vóór de derde en de vierde vraag moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de bevoegde nationale autoriteiten verplicht ambtshalve een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie aan de betrokkene af te geven wanneer de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 voorgeschreven termijn van zes maanden wordt overschreden, zonder dat eerst wordt vastgesteld dat die persoon daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in het gastland te verblijven.

In dat verband moet erop worden gewezen dat richtlijn 2004/38 geen bepalingen bevat tot regeling van de gevolgen die verbonden zijn aan de overschrijding van de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 gestelde termijn, zodat het in beginsel aan de lidstaten is om die kwestie in het kader van hun procedurele autonomie te regelen met inachtneming van het doeltreffendheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 17 maart 2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, punt 24).

Daarbij verzet het Unierecht zich er weliswaar niet tegen dat de lidstaten regelingen tot stilzwijgende goedkeuring of toestemming invoeren, maar die mogen geen afbreuk doen aan de nuttige werking van het Unierecht.

Dienaangaande blijkt uit artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 dat het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, daarvan wordt ‘vastgesteld’ door de afgifte van een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie. Met het oog daarop vermeldt datzelfde artikel 10 in lid 2 de documenten die derdelanders moeten overleggen om die kaart te verkrijgen en waaruit moet blijken dat zij een ‘familielid’ in de zin van richtlijn 2004/38 zijn.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof schept de afgifte van een verblijfstitel als bedoeld in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 aan een derdelander geen rechten, maar gaat het om een handeling waarbij de lidstaat vaststelt wat de individuele situatie van een dergelijke derdelander is in het licht van het Unierecht (zie in die zin arresten van 21 juli 2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, punt 48, en 12 maart 2014, O. en B., C-456/12, EU:C:2014:135, punt 60).

De declaratoire aard van de verblijfskaarten brengt mee dat deze kaarten niet meer doen dan een reeds bestaand recht van de betrokkene bevestigen (arresten van 25 juli 2008, Metock e.a., C-127/08, EU:C:2008:449, punt 52, en 21 juli 2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, punt 54).

Daaruit volgt dat artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 eraan in de weg staat dat een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie wordt afgegeven aan een derdelander die niet voldoet aan de voorwaarden waarvan de richtlijn die afgifte afhankelijk stelt.

Hoewel er niets op tegen is dat een nationale wettelijke regeling het stilzwijgen van het bevoegde bestuur gedurende een termijn van zes maanden na indiening van de aanvraag gelijkstelt met een weigeringsbesluit, blijkt reeds uit de bewoordingen van richtlijn 2004/38 dat deze zich ertegen verzet dat dat stilzwijgen wordt beschouwd als een goedkeuringsbesluit.

In het hoofdgeding blijkt echter uit het bij het Hof ingediende dossier ten eerste dat verzoeker niet met succes kan stellen een ‘rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn’ te zijn die ‘ten laste’ is van de betrokken burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, onder d), van richtlijn 2004/38 en artikel 4, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86, zodat hij niet kan worden beschouwd als een ‘familielid’ in de zin van die bepalingen (zie in die zin arrest van 8 november 2012, Iida, C-40/11, EU:C:2012:691, punt 54).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof ontlenen niet alle derdelanders aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in een lidstaat, maar uitsluitend diegenen die in de zin van artikel 2, punt 2, van die richtlijn ‘[familieleden]’ zijn van een burger van de Unie die van zijn recht van vrij verkeer heeft gebruikgemaakt door zich in een andere lidstaat te vestigen dan die waarvan hij de nationaliteit bezit (arrest van 8 november 2012, Iida, C-40/11, EU:C:2012:691, punt 51).

Ten tweede blijkt uit het bij het Hof ingediende dossier en uit de toelichtingen die de Belgische regering ter terechtzitting heeft verstrekt, dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling een stelsel voor automatische afgifte van verblijfskaarten van een familielid van een burger van de Unie in het leven heeft geroepen, waarbij de bevoegde nationale autoriteit dergelijke kaarten ambtshalve aan de aanvragers moet afgeven wanneer de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 gestelde termijn van zes maanden wordt overschreden.

Een dergelijk stelsel staat haaks op de doelstellingen van richtlijn 2004/38 voor zover het het mogelijk maakt dat een verblijfskaart wordt afgegeven aan iemand die niet voldoet aan de voorwaarden daarvoor.

Gelet op het voorgaande moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de bevoegde nationale autoriteiten verplicht ambtshalve een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie aan de betrokkene af te geven wanneer de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 voorgeschreven termijn van zes maanden wordt overschreden, zonder dat eerst wordt vastgesteld dat die persoon daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in het gastland te verblijven.

Met zijn derde en zijn vierde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale rechtspraak als in het hoofdgeding aan de orde, volgens welke de bevoegde nationale autoriteit na nietigverklaring door de rechter van een besluit tot weigering van een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie automatisch opnieuw beschikt over de volledige in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde termijn van zes maanden.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat richtlijn 2004/38 niets zegt over de gevolgen die verbonden zijn aan nietigverklaring door de rechter van besluiten waarbij de bevoegde nationale autoriteiten afgifte van de verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie weigeren. De richtlijn bevat met name geen bepalingen over de termijn waarover die autoriteiten na een dergelijke nietigverklaring beschikken om een nieuw besluit te nemen.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het bij gebreke van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van hun interne rechtsorde dergelijke voorschriften vast te stellen, op voorwaarde evenwel dat die voorschriften niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin met name arresten van 17 maart 2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, punt 24, en 13 december 2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, punt 26).

In het hoofdgeding rijst enkel de vraag naar de eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel.

De verwijzende rechter maakt gewag van nationale rechtspraak volgens welke bij nietigverklaring door de rechter van een besluit dat door een bestuurlijke autoriteit binnen een dwingende termijn is genomen, de volledige termijn waarover die autoriteit aanvankelijk beschikte om haar besluit vast te stellen, automatisch opnieuw ingaat zodra het arrest tot nietigverklaring aan de betrokkene is betekend. Krachtens die rechtspraak beschikte de bevoegde nationale autoriteit, nadat haar oorspronkelijke besluit door de rechter nietig was verklaard, bijgevolg opnieuw over een op artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 gebaseerde termijn van zes maanden om te reageren op de aanvraag van Diallo voor een verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie.

In die context is het duidelijk dat het automatisch ingaan van een nieuwe termijn van zes maanden nadat het aanvankelijke besluit van de bevoegde nationale autoriteit door de rechter nietig is verklaard, de uitoefening van het recht van het familielid van een burger van de Unie om krachtens artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 een besluit te verkrijgen over zijn aanvraag voor een verblijfskaart, erg kan bemoeilijken.

In de eerste plaats, en zoals in punt 40 van dit arrest is uiteengezet, streeft de bij artikel 10 van richtlijn 2004/38 ingestelde administratieve procedure ernaar dat binnen een dwingende termijn van zes maanden wordt onderzocht wat de individuele situatie van derdelanders is in het licht van het Unierecht. Meer bepaald moeten de bevoegde nationale autoriteiten binnen die termijn uitsluitend nagaan of de derdelander aan de hand van de in artikel 10, lid 2, van die richtlijn vermelde documenten kan aantonen dat hij onder het begrip ‘familielid’ van een burger van de Unie in de zin van richtlijn 2004/38 valt, zodat hij zijn verblijfskaart kan verkrijgen.

In de tweede plaats blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof dat richtlijn 2004/38 de uitoefening van het fundamentele en individuele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat bij artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, beoogt te vergemakkelijken en te versterken. In overweging 5 van deze richtlijn wordt voorts beklemtoond dat dit recht, om onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid te kunnen worden uitgeoefend, ook moet worden toegekend aan de familieleden van deze burgers, ongeacht hun nationaliteit (arrest van 14 november 2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om dat doel te bereiken is vereist dat de derdelander die aantoont dat hij onder het begrip ‘familielid’ van een burger van de Unie in de zin van richtlijn 2004/38 valt, zo spoedig mogelijk in het bezit wordt gesteld van de verblijfskaart waaruit die hoedanigheid blijkt.

Zoals om te beginnen de Europese Commissie in wezen opmerkt, kan de derdelander, wiens rechtssituatie wordt gekenmerkt door onzekerheid over de legaliteit van zijn verblijf, dankzij de declaratoire aard van zijn verblijfskaart namelijk bewijzen — voor zover is voldaan aan de materiële voorwaarden voor het verkrijgen van het verblijfsrecht — dat hij een afgeleid verblijfsrecht heeft, waardoor hij dat recht makkelijker kan uitoefenen en makkelijker in het gastland kan inburgeren.

Verder moet in herinnering worden gebracht dat volgens artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, slechts zijn vrijgesteld van de inreisvisumplicht indien zij in het bezit zijn van een geldige verblijfskaart. Blijkens overweging 8 van deze richtlijn strekt die vrijstelling ertoe het vrije verkeer te vergemakkelijken van derdelanders die familielid zijn van een burger van de Unie (arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a., C-202/13, EU:C:2014:2450, punten 40 en 41).

Bijgevolg is het in het licht van het doel van de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde administratieve procedure en van het doel van de richtlijn als geheel kennelijk onevenredig dat na nietigverklaring door de rechter van een besluit tot weigering van een verblijfskaart, automatisch een nieuwe termijn van zes maanden begint te lopen.

Hieruit volgt dat het doeltreffendheidsbeginsel en het streven naar voortvarendheid dat in richtlijn 2004/38 besloten ligt, eraan in de weg staan dat de nationale autoriteiten automatisch een nieuwe termijn van zes maanden krijgen nadat een eerste besluit, waarbij een verblijfskaart is geweigerd, door de rechter nietig is verklaard. Die autoriteiten zijn verplicht een nieuw besluit te nemen binnen een redelijke termijn, die de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 gestelde termijn in geen geval kan overschrijden.

Gelet op een en ander moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale rechtspraak als in het hoofdgeding aan de orde, volgens welke de bevoegde nationale autoriteit na nietigverklaring door de rechter van een besluit tot weigering van een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Europese Unie automatisch opnieuw beschikt over de volledige in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde termijn van zes maanden.