HvJ EG, 07-07-2009, nr. C-369/07

De Commissie stelt dat de Helleense Republiek niet de maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest Commissie/Griekenland.

Het enige verweer dat een lidstaat die onwettige steun niet heeft teruggevorderd, kan aanvoeren, is een volstrekte onmogelijkheid tot uitvoering van de beschikking die de terugvordering van de steun gelast, en een lidstaat die bij de uitvoering van een dergelijke beschikking op niet voorziene en onvoorzienbare moeilijkheden stuit, dient deze problemen aan de Commissie voor te leggen.

De Helleense Republiek heeft nooit gesteld dat terugvordering van de litigieuze steun volstrekt onmogelijk was, maar heeft enkel juridische en praktische moeilijkheden aangevoerd. Hoewel de terugvordering in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures moet geschieden, moet een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking zijn gegarandeerd. Het volstaat niet om de procedure van terugvordering in te leiden; zij moet ook tot concrete resultaten leiden.

In repliek stelt de Commissie dat zij voor het eerst kennis heeft gekregen van de terugbetaling van de litigieuze steun door het verweerschrift van de Helleense Republiek, dat op 23 oktober 2007 is ingediend bij het Hof. Deze lidstaat heeft voordien nooit gesteld dat hij die steun had teruggevorderd. De enige handelingen die aan de Commissie waren meegedeeld, waren een eerste berekening van sommige categorieën steunmaatregelen en de registratie daarvan als schulden jegens de Staat.

Aangezien zij dienaangaande geen enkele uitleg heeft gekregen, stelt de Commissie dat zij noch de berekening van de naar verluidt betaalde bedragen, noch de door de Helleense Republiek aangevoerde bewijzen voor de terugbetaling van de litigieuze steun kan aanvaarden.

De documenten die zijn overgelegd ter staving van de terugbetaling van de ‘spatosimo’-belasting en van de luchthavenhuur bestaan namelijk uit een verklaring van de directie Burgerluchtvaart van 2 oktober 2007, volgens welke die schulden ‘zijn betaald, verrekend, dan wel zijn doorgegeven aan de bevoegde belastingdienst teneinde te worden vastgesteld en ingevorderd overeenkomstig het wetboek invordering openbare schuldvorderingen’.

Volgens de Commissie kan een dergelijk document geen geldig bewijs van de terugbetaling opleveren. Hoe dan ook heeft verweerster geen concrete bewijsstukken overgelegd met betrekking tot verrichtingen op rekeningen die aantonen dat de bedragen in kwestie daadwerkelijk zijn betaald. De stukken die waren gevoegd bij het antwoord van de Helleense Republiek op het met redenen omkleed advies bevatten evenmin voldoende nauwkeurige aanwijzingen over de daadwerkelijke terugvordering van de verschillende steunbedragen.

De Commissie stelt dat de nationale autoriteiten haar naderhand afschriften van de scheidsrechterlijke uitspraken hebben meegedeeld, maar zonder stavende stukken of een verklaring betreffende de wijze waarop de aan Olympic Airways toegekende bedragen waren berekend. Men kan zich dan ook afvragen in welke mate de toegekende schadevergoeding werkelijk in verband kan worden gebracht met de verplichtingen van de Staat jegens die onderneming in verband met de exploitatie van de oude luchthaven van Athene.

De Commissie uit ook haar twijfel over de rechtmatigheid van de aangevoerde invordering. In de door verweerster overgelegde stukken is immers sprake van een vereffening van een schuld of een verrekening van schulden en vorderingen. Los van het feit dat een eventuele schuldvergelijking pas in oktober 2007 heeft plaatsgevonden, hebben de nationale autoriteiten niet aangetoond op welke rechtsgrondslag de Staat schuldenaar was van Olympic Airways.

Mocht het Hof aanvaarden dat de steun is terugbetaald, was Olympic Airways volgens de Commissie zonder nieuwe subsidies niet in staat de betrokken bedragen terug te betalen.

De Helleense Republiek stelt dat het geheel van de steunbedragen tussen augustus en september 2007 is terugbetaald. De som van de vergoedingen die Olympic Airways door het scheidsgerecht zijn toegekend, is verrekend met de nog niet betaalde schulden van die onderneming aan de Staat. Tot die schulden, die door de verrekening zijn tenietgegaan, behoorde het saldo van de in de litigieuze beschikking bedoelde steun.

De Helleense Republiek voegt daaraan toe dat zij de Commissie reeds in maart 2006 heeft meegedeeld dat Olympic Airways bij het scheidsgerecht schadevorderingen had ingesteld tegen de staat en dat zij de Commissie op 29 januari 2008 ter informatie afschriften van de uitspraken heeft doen toekomen.

De Helleense Republiek heeft de Commissie op de hoogte gehouden van de voortgang van de procedures voor de invordering van de litigieuze bedragen. Ondanks de complexiteit van de te verrichten handelingen heeft de Commissie niet de minste hulp aangeboden om de kwesties met betrekking waartoe verweerster haar om medewerking had verzocht, met wederzijdse instemming op te lossen, met name wat de berekening van de terug te vorderen bedragen en de regels voor de gespreide terugbetaling betreft.

Het bedrag van 41 miljoen EUR dat wordt genoemd in artikel 1 van de litigieuze beschikking is met inbegrip van de interest terugbetaald op 31 augustus 2007.

Aangaande de ‘spatosimo’-belasting stelt de Helleense Republiek dat een groot deel daarvan, namelijk 22 806 159 EUR, was betaald vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking. De bewijzen van die betaling zijn de Commissie reeds in 2003 meegedeeld. Het saldo van die schuld, namelijk 38 192 997 EUR, is door de bevoegde belastingdienst vastgesteld overeenkomstig het wetboek invordering openbare schuldvorderingen. Dat bedrag, vermeerderd met 11 336 120 EUR interest, is terugbetaald op 18 oktober 2007. Het totale bedrag uit hoofde van die belasting was dus 49 529 117 EUR.

Van het steunbedrag voor huurgelden (2 472 719 EUR) heeft Olympic Airways in 2006 1 818 027 EUR terugbetaald; het saldo van de schuld is betaald in 2007.

De Helleense Republiek voegt daaraan toe dat de maatregelen ter terugbetaling van de in de litigieuze beschikking bedoelde bedragen geenszins nieuwe steunmaatregelen zijn, en dat die verrichtingen hoe dan ook niet het voorwerp kunnen zijn van het onderhavige geding.

Om te bepalen of de Helleense Republiek de maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest Commissie/Griekenland, moet worden onderzocht of de steunbedragen die nog het voorwerp zijn van dit geding, door de steunontvanger zijn terugbetaald.

Wat de termijn betreft waarbinnen het arrest in kwestie had moeten zijn uitgevoerd, is het vaste rechtspraak dat de referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming in de zin van artikel 228 EG het einde van de termijn is die is gesteld in het met redenen omkleed advies dat krachtens die bepaling is uitgebracht (zie arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, C-304/02, Jurispr. blz. I-6263, punt 30; 18 juli 2006, Commissie/Italië, C-119/04, Jurispr. blz. I-6885, punt 27, en 18 juli 2007, Commissie/Duitsland, C-503/04, Jurispr. blz. I-6153, punt 19).

In casu staat vast dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, namelijk 10 juni 2006, verweerster het arrest Commissie/Griekenland nog niet had uitgevoerd.

Met betrekking tot het antwoord op het met redenen omkleed advies, waarin de Helleense Republiek maatregelen heeft aangekondigd om de verschillende steunbedragen terug te vorderen en tegelijkertijd heeft gewezen op het administratief beroep dat Olympic Airways had ingesteld en op de moeilijkheden die waren gerezen bij de berekening van de terug te betalen bedragen en de ingewikkelde modaliteiten voor de terugbetaling, volstaat het eraan te herinneren dat een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak niet op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 38, en arrest van 10 januari 2008, Commissie/Portugal, C-70/06, Jurispr. blz. I-1, punt 22).

Ook het argument van de Helleense Republiek dat de terugvorderingsprocedure is bemoeilijkt door het gebrek aan medewerking van de Commissie, kan niet worden aanvaard.

De verschillende terug te vorderen steunbedragen blijken namelijk voldoende duidelijk uit de artikelen 1 tot en met 3 van de litigieuze beschikking en uit de punten 206 tot en met 208 van die beschikking.

Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht vereist dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag daarvan vaststelt, en dat het voldoende is dat de beschikking van de Commissie de gegevens bevat aan de hand waarvan de adressaat van de beschikking zonder buitensporige moeilijkheden dit bedrag zelf kan vaststellen (zie arresten van 12 oktober 2000, Spanje/Commissie, C-480/98, Jurispr. blz. I-8717, punt 25, en 18 oktober 2007, Commissie/Frankrijk, C-441/06, Jurispr. blz. I-8887, punt 29).

De Commissie kon er dus mee volstaan, aan te dringen op de eerbiediging van de verplichting tot terugbetaling van de betrokken steun, en het aan de bevoegde nationale autoriteiten overlaten, het precieze bedrag van de terug te betalen steun te berekenen, met inbegrip van de over die bedragen verschuldigde rente (zie arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 26, en arrest van 14 februari 2008, Commissie/Griekenland, C-419/06, punt 46).

Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de Helleense Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 228, lid 1, EG.

De Commissie stelt het Hof voor, de Helleense Republiek per dag vertraging bij de uitvoering van het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, een dwangsom van 53 611 EUR op te leggen vanaf de datum van uitspraak van het in de onderhavige zaak te wijzen arrest tot de dag waarop de vastgestelde niet-nakoming zal worden beëindigd.

Een dergelijke dwangsom geeft op passende wijze de ernst en de duur van de inbreuk weer en houdt rekening met de noodzaak om de sanctie een dwingende en afschrikkende werking te verlenen. Voor de bepaling van de ernst van de inbreuk is een coëfficiënt 12 toegepast, gelet op het belang van de gemeenschapsvoorschriften die zijn geschonden en de gevolgen van die schending voor de algemene en bijzondere belangen.

De Commissie wijst erop dat de inbreuk vóór het instellen van het beroep 17 maanden heeft geduurd. Dat is evenwel slechts de eigenlijke duur van de inbreuk sedert de uitspraak van het arrest van het Hof, zodat het Hof voor de niet-nakoming een langere duur in aanmerking kan nemen.

Aangaande de op te leggen dwangsom verduidelijkt de Commissie dat vermenigvuldiging van het uniforme basisforfait van 600 EUR met de coëfficiënt 12 voor de ernst van de inbreuk, de coëfficiënt 1,7 voor de duur, namelijk 0,1 per maand, en de coëfficiënt 4,38 (factor n) die rekening houdt met de draagkracht van verweerster, een resultaat van 53 611 EUR oplevert.

De Helleense Republiek stelt dat aangezien alle steun die moest worden terugbetaald, binnen een redelijke termijn is teruggevorderd, de vordering tot oplegging van een dwangsom en een forfaitaire som zonder voorwerp is geraakt.

Hoe dan ook is de voorgestelde dwangsom onevenredig, en moet zij in een passende mate worden verlaagd indien het Hof mocht oordelen dat de Helleense Republiek het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, niet volledig heeft uitgevoerd.

Het is aan het Hof om per geval aan de hand van de omstandigheden van de zaak te beoordelen welke geldelijke sancties moeten worden opgelegd (zie arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 86, en 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk, C-177/04, Jurispr. blz. I-2461, punt 58).

De voorstellen van de Commissie kunnen het Hof dus niet binden en vormen louter een nuttige referentiebasis. Evenzo zijn richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie niet bindend voor het Hof, maar dragen zij ertoe bij dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd (zie arrest van 10 januari 2008, Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 34).

Wat de oplegging van een dwangsom betreft, heeft het Hof geoordeeld dat die sanctie moet worden vastgesteld naar gelang van de mate van overreding die nodig is om de lidstaat die nalaat een niet-nakomingsarrest uit te voeren, tot ander gedrag te brengen en de gelaakte inbreuk te doen beëindigen (zie arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 91).

Het is aan het Hof, in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid ter zake, de dwangsom aldus vast te stellen dat zij enerzijds in overeenstemming is met de omstandigheden en anderzijds evenredig is aan de vastgestelde inbreuk en aan de draagkracht van de lidstaat (zie arresten van 25 november 2003, Commissie/Spanje, C-278/01, Jurispr. blz. I-14141, punt 41, 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 103, en 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 61).

Voor de beoordeling door het Hof zijn de basiscriteria die moeten worden gehanteerd om te verzekeren dat de dwangsom een dwingend karakter heeft met het oog op de eenvormige en effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht, in beginsel de duur van de inbreuk, de ernst ervan en de draagkracht van de betrokken lidstaat. Bij de toepassing van deze criteria moet het Hof in het bijzonder rekening houden met de gevolgen van het niet-uitvoeren van het arrest voor de publieke en de particuliere belangen en met de spoed waarmee de betrokken lidstaat zijn verplichtingen moet nakomen (zie reeds aangehaalde arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, punt 104, en 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk, punt 62, en arrest Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 39).

De duur van de inbreuk moet worden vastgesteld door het Hof. Deze duur moet worden beoordeeld rekening houdend met het tijdstip waarop het Hof de feiten beoordeelt, en niet met het tijdstip waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt (zie arrest van 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 71, en arrest Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 45).

Daar de Helleense Republiek niet heeft kunnen aantonen dat haar verzuim om het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, volledig uit te voeren, daadwerkelijk beëindigd is, moet worden vastgesteld dat die niet-nakoming reeds meer dan vier jaar voortduurt, hetgeen een lange tijd is.

Op dit punt moet met de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie de centrale plaats worden beklemtoond die de bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun innemen.

De regels die in de litigieuze beschikking en het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, aan de orde zijn, vormen namelijk de uitdrukking van een van de wezenlijke taken die bij artikel 2 EG aan de Europese Gemeenschap zijn opgedragen, namelijk de instelling van een gemeenschappelijke markt en de bevordering van een hoge graad van concurrentievermogen en convergentie van economische prestaties. Deze taak wordt ook genoemd in artikel 3, lid 1, sub g, EG, volgens hetwelk het optreden van de Gemeenschap een regime omvat waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst.

Het belang van de gemeenschapsbepalingen die in casu zijn geschonden blijkt met name uit het feit dat door de terugbetaling van onrechtmatig betaalde staatssteun de verstoring van de mededinging wordt opgeheven die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door de steun wordt verschaft en dat door deze terugbetaling de begunstigde het voordeel verliest dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot (zie in die zin arresten van 4 april 1995, Commissie/Italië, C-350/93, Jurispr. blz. I-699, punt 22, en 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C-277/00, Jurispr. blz. I-3925, punt 75).

Daarbij komt dat het toezicht op staatssteun aan luchtvaartmaatschappijen van groot belang is, aangezien de betrokken markt uit haar aard grensoverschrijdend is.

Wat de in deze zaak vastgestelde niet-nakoming betreft, moet worden opgemerkt dat de steunbedragen waarvan de terugbetaling door verweerster niet is bewezen, slechts een vrij klein deel vormen van het totale bedrag dat het voorwerp was van de litigieuze beschikking en van het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland.

Met betrekking tot het voorstel van de Commissie om het basisbedrag te vermenigvuldigen met een specifieke coëfficiënt voor de Helleense Republiek, heeft het Hof bij herhaling geoordeeld dat deze berekeningswijze een passend middel is om de draagkracht van de lidstaat in kwestie tot uitdrukking te brengen en tegelijk een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten te bereiken (zie arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 88; arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 59, en reeds aangehaalde arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, punt 109, en 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk, punt 75).

Gelet op hetgeen voorafgaat, acht het Hof de oplegging van een dwangsom van 16 000 EUR passend.

Op grond van de voorgaande overwegingen betreffende het ontbreken van bewijzen voor de terugbetaling van twee steunelementen, namelijk een deel van de ‘spatosimo’-belasting en een deel van de huurgelden voor luchthavens (zie punten 94 en 102 van dit arrest), acht het Hof het passend de dwangsom slechts op te leggen vanaf een maand na de uitspraak van dit arrest, zodat de verwerende staat kan aantonen dat hij de niet-nakoming heeft beëindigd.

Wat de periodiciteit van de dwangsom betreft, past het verweerster een dagelijkse dwangsom op te leggen.

Gelet op een en ander moet de Helleense Republiek worden veroordeeld om aan de Commissie, op de rekening ‘Eigen middelen van de Europese Gemeenschap’, een dwangsom te betalen van 16 000 EUR per dag vertraging bij het nemen van de maatregelen die nodig zijn om te voldoen aan het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, vanaf een maand na de uitspraak van dit arrest en totdat het arrest van 12 mei 2005 zal zijn uitgevoerd.

Volgens de Commissie moet het Hof in casu zowel een dwangsom als een forfaitaire som opleggen. De oplegging van een forfaitaire som is van wezenlijk belang, want elk langdurig verzuim om een arrest van het Hof uit te voeren, ondermijnt het legaliteits- en het rechtszekerheidsbeginsel, met name op het gebied van staatssteun. Op dat gebied moet onmiddellijk en daadwerkelijk uitvoering worden gegeven aan een beschikking van de Commissie, en a fortiori aan een arrest van het Hof waarbij wordt vastgesteld dat een dergelijke beschikking niet ten uitvoer wordt gelegd door de terugvordering van onwettige financiële steun.

De gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze beschikking door het Gerecht kan volgens de Commissie de vaststelling van het bedrag van de forfaitaire som niet beïnvloeden.

De voorgestelde som is niet buitensporig. Sinds het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, is namelijk ten minste twee jaar verstreken, zonder dat de bedoelde steun daadwerkelijk is teruggevorderd. Zelfs als het Hof mocht aanvaarden dat de betrokken bedragen tussen augustus en oktober 2007 zijn terugbetaald, kan een terugvordering van steun die bijna vijf jaar na de oorspronkelijke beschikking en meer dan twee jaar na het arrest van het Hof plaatsvindt, in geen geval worden geacht te stroken met de op de betrokken staat rustende verplichtingen.

Om de ernst van de inbreuk te bepalen, is de Commissie niet uitgegaan van de verschillende categorieën steun of de terug te vorderen bedragen, maar van de negatieve gevolgen van de inbreuk voor de marktdeelnemers en van het belang van de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen. De omstandigheid dat de door de Helleense Republiek genomen maatregelen meer dan vijf jaar na de vaststelling van de litigieuze beschikking nog niet tot terugbetaling van de daarin genoemde steunbedragen hebben geleid, levert een ernstige schending van het gemeenschapsrecht op.

Zelfs indien het Hof mocht oordelen dat de steunbedragen zijn terugbetaald, moet de forfaitaire som hoe dan ook worden opgelegd tot de datum waarop die bedragen geheel zijn terugbetaald.

Wat de hoogte van de forfaitaire som betreft, meent de Commissie dat een berekening op basis van een bedrag van 200 EUR per dag strookt met de ernst van de inbreuk en rekening houdt met de noodzaak om aan die som afschrikkende werking te verlenen. Vermenigvuldiging van dat bedrag met de factor 12 voor de ernst van de inbreuk en de coëfficiënt 4,38 voor de draagkracht van de betrokken staat levert een bedrag van 10 512 EUR op.

De Helleense Republiek meent dat de gelijktijdige toepassing van de in artikel 228 EG bedoelde sancties hoe dan ook onevenredig is, met name gelet op het feit dat met die sancties hetzelfde doel wordt nagestreefd, namelijk de nakoming van de verplichtingen van de betrokken lidstaat en de daadwerkelijke toepassing van het gemeenschapsrecht door middel van financiële druk om de inbreuk in kwestie te beëindigen. De maatregelen moeten dus niet tegelijk, maar afzonderlijk worden toegepast, afhankelijk van de vraag welke van de twee sancties het meest geschikt is.

Verder moet het uitgangspunt voor de berekening van de in artikel 228 EG bedoelde sancties de in het met redenen omkleed advies gestelde datum zijn, en niet de datum van het arrest van het Hof waarbij de inbreuk is vastgesteld.

Het arrest van 12 mei 2005, Commissie/Griekenland, is uitgevoerd binnen een redelijke termijn, namelijk twee jaar na de uitspraak van het arrest en een jaar na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Er moet ook rekening worden gehouden met de technische moeilijkheid van de zaak en het ontbreken van medewerking van de Commissie bij de tenuitvoerlegging van de litigieuze beschikking.

De ernst van de inbreuk is recht evenredig met de omvang van de terug te vorderen steun, aangezien de gevolgen van de schending van de gemeenschapswetgeving voor de publieke en particuliere belangen daarvan afhangen. Het is overduidelijk dat naargelang het steunbedrag lager is, ook de weerslag op de verstoring van de vrije mededinging in de luchtvaartsector geringer is. Daar het Gerecht heeft geoordeeld dat de betaling van bepaalde in de litigieuze beschikking genoemde steunbedragen strookte met het gemeenschapsrecht, is de inbreuk ook minder ernstig.

Bovendien wordt de interne markt op het betrokken gebied door Olympic Airlines niet ongunstig beïnvloed, daar deze niet de opvolger is van Olympic Airways. Deze laatste onderneming, die sinds 2003 niet meer vliegt, heeft immers enkel nog activiteiten in de sector van de grondafhandeling, zodat er geen sprake is van verstoring van de mededinging in de sector luchtvervoer.

Ten slotte meent de Helleense Republiek dat zo het Hof de oplegging van een forfaitaire som noodzakelijk mocht achten, het door de Commissie voorgestelde bedrag onevenredig is en in passende mate moet worden verminderd.