HvJ EU, 22-05-2014, nr. C-56/13

Artikel 1, eerste alinea, van richtlijn 92/40 bepaalt:

Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2005/94 bepaalt:

In artikel 67, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2005/94 is bepaald:

Artikel 2 van beschikking 2006/105, met als titel ‘Instelling van beschermings- en toezichtsgebieden’, bepaalt in lid 1 ervan:

Artikel 3, lid 2, sub a tot en met c, van deze beschikking luidt:

Artikel 6, lid 1, van die beschikking luidt:

Artikel 11 van beschikking 2006/105 bepaalt:

Artikel 2 van beschikking 2006/115, met als opschrift ‘Instelling van beschermings- en toezichtsgebieden’, bepaalt in lid 1 ervan:

Artikel 3, lid 2, van die beschikking, dat ziet op de maatregelen in het beschermingsgebied, bepaalt:

Artikel 6, lid 1, van deze beschikking luidt als volgt:

Artikel 11, eerste alinea, van beschikking 2006/115 bepaalt:

14 De állategészségügyről szóló 2005. évi CLXXVI. Törvény (wet nr. CLXXVI van 2005 inzake diergezondheid), in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bevat voorschriften inzake epidemiologische maatregelen.

Artikel 7, lid 4, van deze wet luidt als volgt:

Artikel 8, lid 1, van deze wet luidt:

Voorts bepaalt artikel 10 van die wet:

Artikel 14 van besluit nr. 44 van het ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling van 17 mei 2002 betreffende de bescherming tegen aviaire influenza en de ziekte van Newcastle, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, luidt:

Artikel 339, lid 1, van de Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. Törvény (Burgerlijk Wetboek, ingesteld bij wet nr. IV van 1959), dat ziet op de vergoeding van schade, bepaalt:

Artikel 349, lid 1, van dit wetboek luidt:

Benadrukt moet worden dat de litigieuze uitbraak van hoogpathogene aviaire influenza volgens de verwijzingsbeslissing werd vastgesteld bij een wilde vogel. In het onderhavige geval was een zwaan aangetroffen die was gestorven ten gevolge van een besmetting met aviaire influenza.

De werkingssfeer van de richtlijnen 92/40 en 2005/94 ziet luidens artikel 1 ervan echter enkel op de vaststelling van maatregelen ter preventie en bestrijding bij een vermoeden of een effectieve uitbraak in een bedrijf van aviaire influenza onder pluimvee of andere in gevangenschap levende vogels.

De richtlijnen zijn in casu dan ook niet toepasselijk, aangezien de uitbraak van aviaire influenza bij een wilde vogel waarvan het losstaande karakter minder beperkende maatregelen vergt, niet binnen de werkingssfeer van die richtlijnen valt.

De vragen van de verwijzende rechter moeten dan ook worden onderzocht tegen de achtergrond van deze opmerkingen.

Met zijn zevende en achtste vraag, die eerst moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen in hoeverre de nationale rechter de Commissie kan verzoeken om nadere informatie in een geding dat verband houdt met maatregelen ter uitvoering van het Unierecht, in het bijzonder wanneer de Commissie een niet-nakomingsprocedure met betrekking tot de omzetting in nationaal recht van richtlijn 2005/94 heeft ingeleid, en op welke manier de verkregen informatie kan worden gebruikt.

Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat het Hof, volgens vaste rechtspraak, kan weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest PreussenElektra, C-379/98, EU:C:2001:160, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu is de gevraagde uitlegging van het Unierecht aangaande de vraag of de Commissie nadere informatie moet verstrekken over een tegen Hongarije ingestelde niet-nakomingsprocedure met betrekking tot de omzetting van richtlijn 2005/94 in nationaal recht, gelet op het feit dat die richtlijn in casu niet toepasselijk is, irrelevant voor de door de verwijzende rechter te nemen beslissing.

Derhalve zijn de zevende en de achtste vraag van de verwijzende rechter niet-ontvankelijk.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de beschikkingen 2006/105 en 2006/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan nationale maatregelen zoals de administratieve handelingen van 15 en 21 februari 2006 waarbij de instelling van een beschermingsgebied voor het administratieve grondgebied van Csátalja en Nagybaracska werd gelast en de doorvoer van pluimvee in dat gebied werd verboden, en aan een administratief advies als dat van 23 februari 2006, waarbij een onderneming zoals verzoekster in het hoofdgeding de toelating werd geweigerd om kalkoenen onder te brengen in haar kwekerij te Nagybaracska.

In de eerste plaats voorzien de artikelen 2, lid 1, sub a, en 3, lid 2, sub c, van beschikking 2006/105 en de identieke bepalingen van beschikking 2006/115 in de verplichting voor de betrokken lidstaat om rond het gebied waar de aanwezigheid van hoogpathogene aviaire influenza bij wilde vogels is bevestigd een beschermingsgebied met een straal van minimaal drie kilometer in te stellen en in het verbod om pluimvee en andere in gevangenschap levende vogels door dat gebied te vervoeren, met uitzondering van doorvoer over grote wegen of spoorwegen en vervoer naar het slachthuis om onmiddellijk te worden geslacht.

In casu blijkt uit de bewoordingen van die bepalingen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, te weten de instelling van een beschermingsgebied en het verbod om pluimvee door dat gebied te vervoeren, die de Hongaarse autoriteiten op 15 en 21 februari 2006 in de vorm van administratieve handelingen hebben vastgesteld, verenigbaar zijn met die bepalingen, wat geen van de partijen in het hoofdgeding betwist.

In de tweede plaats zij erop gewezen dat, voor zover artikel 3, lid 2, sub c, van beschikking 2006/105 pluimveevervoer door het beschermingsgebied verbiedt — te weten elk vervoer dat geen in- of uitladen van dieren impliceert — daaruit des te meer blijkt dat pluimveevervoer naar een in dat gebied gelegen kwekerij, zoals werd voorgenomen in het onderhavige geval, eveneens verboden is. Voorts zijn de uitzonderingen waarin artikel 6 van die beschikking voorziet, zoals de Commissie betoogt, enkel van toepassing op vervoer dat plaatsvindt binnen of vanuit het beschermingsgebied. Deze uitzonderingen gelden dus niet voor vervoer zoals in het hoofdgeding, dat van buitenaf richting dit gebied wordt verricht.

Bijgevolg is de weigering door de Hongaarse autoriteiten, bij administratief advies van 23 februari 2006, om pluimveevervoer naar het beschermingsgebied toe te laten, verenigbaar met artikel 3, lid 2, sub c, van de beschikkingen 2006/105 en 2006/115. Dat qua vorm voor een administratief advies werd gekozen, doet niet af aan die beoordeling, aangezien die beschikkingen niet voorzien in specifieke uitvoeringsmodaliteiten.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de beschikkingen 2006/105 en 2006/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan nationale maatregelen zoals de administratieve handelingen van 15 en 21 februari 2006 waarbij de instelling van een beschermingsgebied voor het administratieve grondgebied van Csátalja en Nagybaracska werd gelast en de doorvoer van pluimvee in dat gebied werd verboden, en evenmin aan een administratief advies als dat van 23 februari 2006 waarbij een onderneming zoals verzoekster in het hoofdgeding de toelating is geweigerd om kalkoenen onder te brengen in haar kwekerij te Nagybaracska.

Met zijn tweede en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de beschikkingen 2006/105 en 2006/115, waarbij maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza werden vastgesteld, aldus moeten worden uitgelegd dat zij voorzien in of verwijzen naar bepalingen waarmee wordt beoogd een regeling in te voeren voor de vergoeding van schade ten gevolge van de daarin neergelegde maatregelen, en, indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, of het feit dat de nationale wetgeving winstderving uitsluit van de vergoeding van schade ten gevolge van nationale beschermingsmaatregelen zoals die in het hoofdgeding, die conform de beschikkingen 2006/105 en 2006/115 zijn vastgesteld, afbreuk doet aan de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals neergelegd in respectievelijk de artikelen 16, 17 en 47 van het Handvest.

In de eerste plaats moet worden geconstateerd — zoals verweerster in het hoofdgeding, de Hongaarse regering en de Commissie ook betogen — dat de beschikkingen 2006/105 en 2006/115 geen enkele bepaling bevatten waarmee wordt beoogd een regeling in te voeren die voorziet in de vergoeding van schade die particulieren wordt berokkend door de uitvoering van de in die beschikkingen bedoelde maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza.

Voorts moet worden opgemerkt dat voor zover die beschikkingen uitvoeringshandelingen vormen die zijn vastgesteld krachtens artikel 9, leden 3 en 4, van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13) en artikel 10, leden 3 en 4, van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29), noch uit de formulering noch uit het doel van die aan de beschikkingen 2006/105 en 2006/115 ten grondslag liggende richtlijnen blijkt dat de Commissie bevoegd is om een schadevergoedingsregeling vast te stellen.

In elk geval zij eraan herinnerd dat de Uniewetgever, volgens de rechtspraak van het Hof, het in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het landbouwbeleid aangewezen kan achten om de eigenaren van bedrijven waarop dieren worden vernietigd of geslacht, gedeeltelijk of volledig schadeloos te stellen. Het Hof kwam echter tot de slotsom dat uit die vaststelling niet kan worden afgeleid dat het Unierecht een algemeen beginsel kent volgens hetwelk schadeloosstelling in alle omstandigheden verplicht is (zie arrest Booker Aquaculture et Hydro Seafood, C-20/00 en C-64/00, EU:C:2003:397, punt 85).

Deze rechtspraak is eveneens toepasselijk in het hoofdgeding, gelet met name op het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregelen minder ingrijpend zijn dan de vernietigings- en slachtmaatregelen die hebben geleid tot het arrest Booker Aquaculture en Hydro Seafood (EU:C:2003:397).

Hieruit volgt dat de beschikkingen 2006/105 en 2006/115, waarbij maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza zijn vastgesteld, noch voorzien in noch verwijzen naar bepalingen waarmee wordt beoogd een regeling in te voeren voor de vergoeding van schade ten gevolge van de daarin neergelegde maatregelen. Bijgevolg leggen die beschikkingen de lidstaten geen verplichting tot schadeloosstelling op.

In de tweede plaats zij om te beginnen erop gewezen dat, voor zover de verwijzende rechter wenst te vernemen of de door de nationale wetgever ingevoerde regeling tot vergoeding van schade wegens de vaststelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, verenigbaar is met de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals gewaarborgd door het Handvest, een marktdeelnemer die gehouden is om mee te werken in het kader van een epidemiologische maatregel, volgens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving recht heeft op een schadevergoeding voor de door die medewerking veroorzaakte schade, met uitsluiting van de gederfde winst.

Geconstateerd moet worden dat aangezien uit het Unierecht geen vergoedingsverplichting kan worden afgeleid, een nationale maatregel zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan de betrokken staat verplicht is de schade en de effectieve uitgaven te vergoeden, maar niet de gederfde winst, niet valt onder het Unierecht, maar uitsluitend berust op de keuze van de nationale wetgever.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de prejudiciële verwijzingsprocedure van artikel 267 VWEU volgens vaste rechtspraak berust op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof, waarbij het Hof uitsluitend bevoegd is zich over de uitlegging of rechtsgeldigheid van de in dit artikel bedoelde Uniehandelingen uit te spreken. In dit kader staat het niet aan het Hof zich uit te spreken over de uitlegging van de nationale rechtsbepalingen en over de juistheid van de uitlegging die de nationale rechter daaraan geeft (arrest Texdata Software, C-418/11, EU:C:2013:588, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts zijn de bepalingen van het Handvest luidens artikel 51, lid 1, van het Handvest, dat het toepassingsgebied ervan vaststelt, enkel tot de lidstaten gericht wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Deze bepaling bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof dat in de Unierechtsorde gewaarborgde grondrechten gelden voor alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten. Wanneer een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is het Hof niet bevoegd om daarover uitspraak te doen en kunnen de in voorkomend geval aangevoerde bepalingen van het Handvest op zich niet de grondslag vormen voor die bevoegdheid (zie in die zin arrest Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punten 17, 19 en 22, en beschikking Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C-258/13, EU:C:2013:810, punten 18–20).

Derhalve is het Hof niet bevoegd om te beoordelen of een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding, die niet voorziet in volledige vergoeding van de schade — de gederfde winst daaronder begrepen — die is geleden ten gevolge van de vaststelling, overeenkomstig het Unierecht, van nationale beschermingsmaatregelen tegen aviaire influenza, rechtsgeldig is in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, het recht op eigendom en de vrijheid van ondernemerschap.

Zoals werd opgemerkt in de punten 48 en 49 van het onderhavige arrest, kent het Unierecht immers geen algemeen beginsel dat de lidstaten verplicht om de uit dergelijke maatregelen voortvloeiende schade te vergoeden.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de tweede en de vierde vraag worden geantwoord dat de beschikkingen 2006/105 en 2006/115, waarbij maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza zijn vastgesteld, noch voorzien in noch verwijzen naar bepalingen waarmee wordt beoogd een regeling in te voeren voor de vergoeding van schade ten gevolge van de daarin neergelegde maatregelen, en voorts dat het Hof niet bevoegd is om te beoordelen of een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding, die niet voorziet in volledige vergoeding van de schade — de gederfde winst daaronder begrepen — die is geleden ten gevolge van de vaststelling, overeenkomstig het Unierecht, van nationale beschermingsmaatregelen tegen aviaire influenza, rechtsgeldig is in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, het recht op eigendom en de vrijheid van ondernemerschap.

Volgens de verwijzingsbeslissing behoeven de derde en de vijfde vraag een antwoord indien de tweede en de vierde vraag bevestigend worden beantwoord.

Gelet op het antwoord op de tweede en de vierde vraag, behoeven de derde en de vijfde vraag dan ook niet te worden beantwoord.

Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het gelijkwaardigheidsbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat het, indien uit het Unierecht geen recht voortvloeit op vergoeding van aan een onderneming zoals verzoekster in het hoofdgeding berokkende schade, kan worden toegepast teneinde op het Unierecht gebaseerde vorderingen en soortgelijke op het Hongaarse recht gebaseerde vorderingen volgens dezelfde regels te beoordelen.

Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat voor de naleving van dit beginsel is vereist dat de betrokken nationale bepaling zonder onderscheid van toepassing is op vorderingen die zijn gebaseerd op de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen en op vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het nationale recht, voor zover deze vorderingen eenzelfde voorwerp en oorzaak hebben. Het staat aan de nationale rechter, die rechtstreeks bekend is met de toepasselijke procedurevoorschriften, om na te gaan of de betrokken vorderingen vergelijkbaar zijn qua voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken (zie arrest Agrokonsulting-04, C-93/12, EU:C:2013:432, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gezien het antwoord op de tweede en de vierde vraag voorziet echter geen enkele bepaling van het Unierecht in de verplichting voor de lidstaten om een regeling in te voeren voor de vergoeding van schade die wordt veroorzaakt door nationale beschermingsmaatregelen als die in het hoofdgeding. De mogelijkheid om een dergelijke regeling in te voeren, berust echter uitsluitend op de keuze van de nationale wetgever.

Hieruit volgt dat voor zover de naleving van het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat de nationale bepaling zonder onderscheid van toepassing is op situaties die voortvloeien uit de toepassing van het Unierecht, enerzijds, en uit de toepassing van het nationale recht, anderzijds, dat beginsel niet kan worden toegepast in een situatie die niet valt onder het Unierecht, zoals het geval is in het hoofdgeding.

In elk geval volgt uit de verwijzingsbeslissing dat, wat de vorderingen tot vergoeding van schade wegens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale beschermingsmaatregelen betreft, niets erop wijst dat nationale procesregels verschillend worden toegepast naargelang het gaat om door het Unierecht gewaarborgde rechten dan wel om rechten waarin het nationale recht voorziet.

Gelet op een en ander vindt het gelijkwaardigheidsbeginsel geen toepassing in een situatie als die van het hoofdgeding.