HvJ EU, 02-04-2020, nr. C-897/19 PPU

Artikel 9 van de grondwet van de Republiek Kroatië (Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010 en 5/2014) luidt als volgt:

Artikel 1 van de zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (wet betreffende internationale rechtshulp in strafzaken, Narodne novine, nr. 178/2004; hierna: ‘ZOMPO’) bepaalt:

In artikel 12 ZOMPO is bepaald:

Artikel 55 ZOMPO bepaalt:

Artikel 56 ZOMPO luidt als volgt:

In herinnering zij gebracht dat, bij gebreke van een internationaal verdrag hierover tussen de Unie en de betrokken derde staat, in casu de Russische Federatie, de regels inzake uitlevering tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof moeten de lidstaten deze bevoegdheid evenwel uitoefenen met inachtneming van het Unierecht (zie in die zin arrest van 13 november 2018, Raugevicius, C-247/17, EU:C:2018:898, punt 45).

Aangezien een door de Unie gesloten internationale overeenkomst een integrerend bestanddeel vormt van het Unierecht [zie met name arrest van 30 april 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, punten 5 en 6, alsook advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019, EU:C:2019:341, punt 117], vormen situaties die binnen de werkingssfeer van een dergelijke overeenkomst — zoals de EER-Overeenkomst — vallen, in principe door het Unierecht beheerste situaties [zie in die zin advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019, EU:C:2019:341, punt 171].

Zoals blijkt uit de tweede overweging ervan, bevestigt de EER-Overeenkomst in dit verband opnieuw de bevoorrechte relatie tussen de Unie, haar lidstaten en de EVA-staten gebaseerd op nabuurschap, traditionele gemeenschappelijke waarden en een Europese identiteit. Tegen de achtergrond van deze bevoorrechte relatie moet een van de belangrijkste doelstellingen van de EER-Overeenkomst, namelijk te voorzien in een zo volledig mogelijke verwezenlijking van het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in de gehele EER, zodat de op het grondgebied van de Unie verwezenlijkte interne markt wordt uitgebreid tot de EVA-staten, worden begrepen. In deze optiek beogen meerdere bepalingen van deze overeenkomst een zo uniform mogelijke interpretatie ervan te waarborgen in de gehele EER. Het staat aan het Hof om er in dit kader over te waken dat de regels van de EER-Overeenkomst die in wezen gelijk zijn aan die van het VWEU, uniform worden uitgelegd in de lidstaten (arresten van 23 september 2003, Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, EU:C:2003:493, punt 29; 28 oktober 2010, Établissements Rimbaud, C-72/09, EU:C:2010:645, punt 20, en 19 juli 2012, A, C-48/11, EU:C:2012:485, punt 15).

In het onderhavige geval heeft I.N. in zijn schriftelijke opmerkingen uiteengezet dat hij naar de Republiek Kroatië was gegaan om er zijn zomervakantie door te brengen, hetgeen door de IJslandse regering ter terechtzitting is bevestigd.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 56 VWEU impliceert dat degenen voor wie diensten worden verricht, zich met het oog daarop vrijelijk naar een andere lidstaat kunnen begeven zonder daarbij door beperkingen te worden gehinderd, en dat toeristen moeten worden beschouwd als ontvangers van diensten die deze vrijheid genieten (arrest van 2 februari 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dezelfde uitlegging moet worden gegeven aan het bij artikel 36 van de EER-Overeenkomst gegarandeerde vrij verrichten van diensten (zie naar analogie arresten van 23 september 2003, Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, EU:C:2003:493, punt 29, en 28 oktober 2010, Établissements Rimbaud, C-72/09, EU:C:2010:645, punt 20).

Uit het voorgaande volgt dat de situatie van een IJslands staatsburger, zoals de situatie van I.N., die aan de grens van een lidstaat is verschenen om het grondgebied ervan te betreden en er diensten te ontvangen, binnen de werkingssfeer van de EER-Overeenkomst en bijgevolg van het Unierecht valt (zie naar analogie arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 30 en 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het hoofdgeding moet de Republiek Kroatië haar bevoegdheid op het gebied van uitlevering naar derde landen derhalve uitoefenen op een manier die in overeenstemming is met de EER-Overeenkomst, in het bijzonder met artikel 36 ervan, dat het vrij verrichten van diensten waarborgt.

Door ‘elke discriminatie op grond van nationaliteit’ te verbieden, eist artikel 4 van de EER-Overeenkomst dat personen die zich in een door die overeenkomst beheerste situatie bevinden, gelijk worden behandeld. Het in die bepaling verankerde non-discriminatiebeginsel is van toepassing ‘binnen de werkingssfeer’ van die overeenkomst en ‘onverminderd de daarin vervatte bijzondere bepalingen’. Met die laatste woorden wordt met name verwezen naar andere bepalingen van dezelfde overeenkomst, waarin het in artikel 4 van de EER-Overeenkomst geformuleerde algemene beginsel voor een aantal specifieke situaties wordt geconcretiseerd. Dat is onder meer het geval voor de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten (zie naar analogie arrest van 2 februari 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, punten 10 en 14).

Nationale uitleveringsregels zoals aan de orde in het hoofdgeding voeren echter een verschil in behandeling in naargelang de betrokken persoon een eigen onderdaan dan wel een onderdaan van een bij de EER-Overeenkomst aangesloten EVA-staat is, omdat zij ertoe leiden dat aan onderdanen van laatstbedoelde staten, in het onderhavige geval I.N., IJslands staatsburger, niet de bescherming tegen uitlevering wordt geboden die de eigen onderdanen genieten (zie naar analogie arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punt 32).

Hierdoor kunnen deze regels in het bijzonder de in artikel 36 van de EER-Overeenkomst verankerde vrijheid ongunstig beïnvloeden. Hieruit volgt dat in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding de ongelijke behandeling die erin bestaat dat een onderdaan van een EVA-staat die partij is bij de EER-Overeenkomst, zoals I.N., kan worden uitgeleverd, tot een beperking van die vrijheid leidt (zie naar analogie arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 32 en 33).

Hieraan moet worden toegevoegd dat niet alleen de omstandigheid dat de betrokkene de hoedanigheid heeft van onderdaan van een EVA-staat die partij is bij de EER-Overeenkomst, maar ook het feit dat die staat het Schengenacquis uitvoert en toepast, de situatie van die persoon objectief vergelijkbaar maakt met die van een Unieburger aan wie de Unie volgens artikel 3, lid 2, VEU een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt waarin het vrij verkeer van personen is gewaarborgd.

Een beperking zoals die welke is genoemd in punt 57 van het onderhavige arrest kan slechts worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die evenredig zijn aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (zie naar analogie arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, moet het in het verzoek om prejudiciële beslissing aangevoerde doel van voorkoming van straffeloosheid van personen die een strafbaar feit hebben gepleegd, als rechtmatig worden beschouwd. Maatregelen die de in artikel 36 van de EER-Overeenkomst verankerde vrijheid beperken, kunnen evenwel slechts worden gerechtvaardigd door objectieve overwegingen indien zij geschikt zijn ter bescherming van de belangen die zij beogen te waarborgen en slechts voor zover die doelen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt (zie naar analogie arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In zijn arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punt 39), heeft het Hof in herinnering gebracht dat uitlevering een procedure is die tot doel heeft straffeloosheid tegen te gaan van een persoon die zich op een ander grondgebied bevindt dan dat waarop deze persoon een strafbaar feit zou hebben gepleegd, zodat kan worden voorkomen dat strafbare feiten die op het grondgebied van een staat zijn gepleegd door personen die dit grondgebied zijn ontvlucht, onbestraft blijven. De niet-uitlevering door een lidstaat van personen die de nationaliteit van die lidstaat bezitten, wordt in het algemeen immers weliswaar gecompenseerd door het feit dat de aangezochte lidstaat de mogelijkheid heeft om zijn eigen staatsburgers te vervolgen voor ernstige strafbare feiten die buiten zijn grondgebied zijn gepleegd, maar deze lidstaat is in de regel niet bevoegd om dergelijke feiten te beoordelen wanneer noch de dader van het vermeende strafbare feit, noch het slachtoffer daarvan de nationaliteit van deze lidstaat heeft.

Het Hof heeft daaruit in punt 40 van het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630), afgeleid dat nationale regels zoals aan de orde in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, op basis waarvan een verzoek tot uitlevering met het oog op de vervolging en veroordeling in het derde land waar het strafbare feit vermoedelijk is gepleegd, kan worden ingewilligd, geschikt lijken om het beoogde doel van de bestrijding van straffeloosheid te bereiken.

Aangezien echter, zoals is vastgesteld in punt 54 van het onderhavige arrest, de situatie van een IJslands staatsburger die is verschenen aan de grens van een lidstaat om het grondgebied ervan te betreden en er diensten te ontvangen, onder het Unierecht valt, moet artikel 19, lid 2, van het Handvest worden toegepast op een verzoek in die zin van een derde staat (arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 52 en 53).

Wanneer in een dergelijke situatie de betrokken IJslandse staatsburger zich beroept op een ernstig risico op onmenselijke of vernederende behandeling in geval van uitlevering, moet de aangezochte lidstaat bijgevolg, alvorens over te gaan tot een eventuele uitlevering, nagaan of die uitlevering geen afbreuk doet aan de in artikel 19, lid 2, van het Handvest vastgelegde rechten (arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punt 60).

Hiertoe mag de lidstaat, overeenkomstig artikel 4 van het Handvest, op grond waarvan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen zijn verboden, niet louter rekening houden met de verklaringen van de verzoekende derde staat of met het feit dat laatstbedoelde lidstaat internationale verdragen heeft aanvaard die in beginsel de eerbiediging van de grondrechten waarborgen. De bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat, zoals de verwijzende rechter, dient zich met het oog op deze controle te baseren op objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens die met name kunnen blijken uit internationale rechterlijke beslissingen, zoals de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, uit rechterlijke beslissingen van het derde land dat om uitlevering verzoekt, alsook uit besluiten, rapporten en andere documenten die zijn opgesteld door de instanties van de Raad van Europa of instanties die tot het systeem van de Verenigde Naties behoren (arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 55-59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De omstandigheid dat aan de betrokkene asiel was verleend door de Republiek IJsland omdat hij risico liep aan onmenselijke of vernederende behandelingen te worden onderworpen in zijn land van herkomst, vormt een bijzonder zwaarwichtig gegeven waarmee de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat rekening moet houden bij de in punt 64 van het onderhavige arrest bedoelde controle.

Een dergelijk gegeven is bij die controle des te belangrijker wanneer de asielverlening juist is gebaseerd op de vervolging jegens de betrokkene in zijn land van herkomst die heeft geleid tot de uitvaardiging door dat land van een verzoek tot uitlevering van die persoon.

Behoudens specifieke omstandigheden — waaronder met name een belangrijke ontwikkeling van de situatie in de verzoekende derde staat of ook het bestaan van zwaarwichtige en betrouwbare gegevens waaruit zou kunnen blijken dat de persoon wiens uitlevering wordt gevraagd, asiel zou hebben verkregen door te verzwijgen dat er in zijn land van herkomst tegen hem een strafvervolging was ingesteld — moet de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat, zoals de verwijzende rechter, bijgevolg op grond van het besluit van de IJslandse autoriteiten waarbij aan die persoon asiel is verleend, de uitlevering weigeren ingevolge artikel 19, lid 2, van het Handvest.

Ingeval de autoriteiten van de aangezochte lidstaat tot de conclusie zouden komen dat artikel 19, lid 2, van het Handvest zich niet verzet tegen de uitvoering van dat verzoek, moet nog worden onderzocht of de beperking in kwestie evenredig is aan het in punt 60 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel van de bestrijding van straffeloosheid van een persoon die een strafbaar feit zou hebben begaan. In dit verband moet worden benadrukt dat het aanwenden van mechanismen voor samenwerking en wederzijdse bijstand die op strafrechtelijk gebied uit hoofde van het Unierecht bestaan, in ieder geval een alternatieve maatregel vormt die het recht op vrij verkeer minder aantast dan de uitlevering aan een derde staat waarmee de Unie geen uitleveringsverdrag heeft gesloten, en waarmee dat doel op even doeltreffende wijze kan worden bereikt (zie in die zin arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 47 en 49).

Meer in het bijzonder heeft het Hof geoordeeld dat in een dergelijk geval aldus de voorkeur dient te worden gegeven aan de uitwisseling van informatie met de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft teneinde de autoriteiten van deze lidstaat, voor zover deze ingevolge het nationale recht bevoegd zijn om deze persoon voor buiten het nationale grondgebied gepleegde feiten te vervolgen, de mogelijkheid te geven om krachtens kaderbesluit 2002/584 een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen met het oog op de overlevering van deze persoon teneinde deze strafrechtelijk te vervolgen. Het staat dus aan de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat om de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft daarvan in kennis te stellen en om de betrokkene in voorkomend geval op verzoek van laatstbedoelde staat daaraan over te leveren krachtens een dergelijk Europees aanhoudingsbevel (zie in die zin arrest van 6 september 2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, punten 48 en 50).

Hoewel kaderbesluit 2002/584 niet van toepassing is op de Republiek IJsland, de EVA-staat waarvan I.N. staatsburger is, moet in herinnering worden gebracht dat die staat, net als het Koninkrijk Noorwegen, met de Unie de Overleveringsovereenkomst heeft gesloten, die op 1 november 2019 in werking is getreden.

Zoals blijkt uit de preambule ervan beoogt die overeenkomst de justitiële samenwerking in strafzaken te verbeteren tussen enerzijds de lidstaten van de Europese Unie en anderzijds de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen, aangezien de huidige betrekkingen tussen die overeenkomstsluitende partijen, die in het bijzonder worden gekenmerkt door het feit dat de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen tot de EER behoren, nauwe samenwerking bij de bestrijding van criminaliteit vergen.

In diezelfde preambule hebben de partijen bij de Overleveringsovereenkomst uitdrukking gegeven aan hun vertrouwen in de structuur en de werking van elkaars rechtsstelsels en in hun vermogen om een eerlijke procesgang te garanderen.

Overigens moet worden vastgesteld dat de bepalingen van de Overleveringsovereenkomst zeer vergelijkbaar zijn met de overeenkomstige bepalingen van kaderbesluit 2002/584.

Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de oplossing in het arrest van 6 september 2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630, punt 56), naar analogie moet worden toegepast op staatsburgers van de Republiek IJsland, zoals I.N., die zich tegenover een derde staat die om hun uitlevering verzoekt, zoals blijkt uit punt 58 van het onderhavige arrest, in een situatie bevinden die objectief vergelijkbaar is met die van een Unieburger aan wie volgens artikel 3, lid 2, VEU de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt waarin het vrij verkeer van personen is gewaarborgd.

Indien een derde staat een lidstaat waarnaar een staatsburger van de Republiek IJsland zich heeft begeven, om uitlevering verzoekt, en er tussen de derde staat en de lidstaat een uitleveringsverdrag bestaat, moet de lidstaat de Republiek IJsland in beginsel daarvan in kennis stellen en deze staatsburger in voorkomend geval op verzoek van de Republiek IJsland aan haar overleveren overeenkomstig de bepalingen van de Overleveringsovereenkomst, op voorwaarde dat de Republiek IJsland ingevolge haar nationale recht bevoegd is om deze persoon te vervolgen voor buiten haar nationale grondgebied gepleegde feiten.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat het Unierecht, en in het bijzonder artikel 36 van de EER-overeenkomst en artikel 19, lid 2, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat indien een derde land een lidstaat — waarnaar een onderdaan van een bij de EER-Overeenkomst aangesloten EVA-staat waarmee de Unie een overleveringsovereenkomst heeft gesloten, zich heeft begeven — om uitlevering verzoekt op grond van het Europees verdrag betreffende uitlevering en indien aan die onderdaan, voordat hij de nationaliteit van die staat verwierf, juist wegens zijn vervolging in de staat die het uitleveringsverzoek heeft uitgevaardigd, asiel was verleend door die EVA-staat, de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat moet nagaan of de uitlevering geen afbreuk doet aan de in dat artikel 19, lid 2, van het Handvest bedoelde rechten, waarbij de asielverlening een bijzonder zwaarwichtig gegeven vormt in het kader van die controle. Alvorens te overwegen om het uitleveringsverzoek uit te voeren, moet de aangezochte lidstaat in elk geval die EVA-staat daarvan in kennis stellen en, in voorkomend geval, op verzoek van laatstbedoelde staat die onderdaan daaraan overleveren overeenkomstig de bepalingen van de overleveringsovereenkomst, op voorwaarde dat die EVA-staat ingevolge zijn nationale recht bevoegd is om die onderdaan te vervolgen voor buiten zijn nationale grondgebied gepleegde feiten.