HvJ EU, 03-03-2011, nr. C-50/09

De Planning and Development Act 2000 (Ierse wet van 2000 inzake ruimtelijke ordening en ontwikkeling), zoals gewijzigd bij de Strategic Infrastructure Act 2006 (Ierse wet van 2006 inzake strategische infrastructuur) (hierna: ‘PDA’), stelt het rechtskader vast dat van toepassing is op de afgifte van vergunningen voor het merendeel van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 opgesomde categorieën van projecten. Voor bepaalde projecten is de bij de PDA voorziene en in beginsel door een plaatselijke instantie afgegeven vergunning, de zogeheten ‘ruimtelijkeordeningsvergunning’, de enige vorm van vergunning die voor de uitvoering van een project vereist is. In dat geval bepaalt de PDA dat tegen de door de plaatselijke instanties genomen besluiten beroep openstaat bij de An Bord Pleanála [Nationale Raad voor ruimtelijke ordening (hierna: ‘Raad’)].

Deel X van de PDA, dat de Sections 172 tot en met 177 bevat, gaat over de milieueffectbeoordelingen. Section 176 bepaalt dat de projecten waarvoor een dergelijke beoordeling vereist is, worden vastgesteld bij wege van Regulations. In Section 172 wordt bepaald dat, voor de projecten die worden geregeld door de krachtens Section 176 vastgestelde voorschriften, de vergunningaanvragen vergezeld dienen te gaan van een milieueffectverklaring. Section 173 bepaalt dat wanneer bij een met ruimtelijke ordening belaste instantie een vergunningaanvraag is ingediend waarvoor aan haar een milieueffectverklaring is voorgelegd, die instantie en, in beroep, de Raad, verplicht zijn om die verklaring in aanmerking te nemen. In Section 177 wordt bepaald dat bij wege van Regulations wordt vastgesteld welke informatie een dergelijke verklaring moet bevatten.

De toepassingsbepalingen van de PDA zijn neergelegd in de Planning and Development Regulations 2001 (Ierse regelingen van 2001 inzake ruimtelijke ordening en ontwikkeling), zoals gewijzigd bij de Planning and Development Regulations 2008 (hierna: ‘PDR’), vastgesteld krachtens, met name, de Sections 176 en 177 van de PDA.

Deel 2 van de PDR betreft de projecten die zijn vrijgesteld van een milieueffectbeoordeling. Section 6 ervan verwijst in dit verband naar deel 1 van bijlage 2 bij voornoemde PDR die, in categorie 50, ziet op ‘de sloop van een gebouw of bouwwerk’. In de Sections 9 en 10 van de PDR zijn de voorwaarden vermeld waaronder een in beginsel vrijgesteld project desalniettemin aan een vergunningsprocedure moet worden onderworpen.

Deel 10 van de PDR gaat over de milieueffectbeoordelingen. Section 93 ervan, gelezen in samenhang met bijlage 5 bij de PDR, omschrijft de categorieën projecten waarvoor een dergelijke beoordeling wordt vereist. Section 94 van de PDR, die de informatie opsomt die in een milieueffectverklaring moet worden opgenomen, luidt als volgt:

Bijlage 6 bij de PDR preciseert de informatie die moet worden opgenomen in een milieueffectverklaring. Ingevolge punt 2, sub b, van die bijlage bevat die verklaring:

Ingevolge Section 108 van de PDR is de voor ruimtelijke ordening bevoegde instantie verplicht om na te gaan of de informatie in de milieueffectverklaring voldoet aan de vereisten van die PDR.

Bij de Environmental Protection Agency Act 1992 (Ierse wet van 1992 tot instelling van een Agentschap voor Milieubescherming; hierna: ‘EPAA’) is met name een nieuwe regeling voor geïntegreerde bestrijding van verontreiniging ingevoerd, waarbij voor talrijke industriële activiteiten een door het Agentschap verleende vergunning wordt vereist. Wanneer het een nieuwe activiteit en/of nieuw bouwwerk betreft, dient hiervoor tevens de door de PDA voorgeschreven ruimtelijkeordeningsvergunning te worden verkregen.

Section 98 van de EPAA, op grond waarvan het de met ruimtelijke ordening belaste instanties verboden was om bij de behandeling van het verzoek om een ruimtelijkeordeningsvergunning aspecten in verband met verontreinigingsrisico's in aanmerking te nemen, is bij Section 256 van de PDA in die zin gewijzigd dat, hoewel het die instanties verboden is om de vergunningen die zij afgeven voor activiteiten waarvoor bovendien een vergunning van het Agentschap is vereist, te binden aan voorwaarden die verplichten tot een beperking van de emissie van verontreinigende stoffen, zij niettemin, in voorkomend geval, de afgifte van een ruimtelijkeordeningsvergunning uit milieuoverwegingen kunnen weigeren. In zijn gewijzigde versie biedt voornoemde Section 98 die instanties de mogelijkheid het Agentschap te verzoeken opmerkingen in te dienen, met name over de milieueffectverklaring. Het Agentschap is evenwel niet gehouden om aan dat verzoek te voldoen.

De Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994 (Ierse regelingen van 1994 inzake vergunningen van het Agentschap voor milieubescherming; hierna: ‘EPAR’) biedt het Agentschap de mogelijkheid om aan een met ruimtelijke ordening belaste instantie kennis te geven van een vergunningaanvraag. De instantie is evenwel niet gehouden om op die kennisgeving te reageren.

De National Monuments Act 1930 (Ierse wet van 1930 inzake nationale monumenten; hierna: ‘NMA’) regelt de bescherming van de in cultureel opzicht belangrijkste archeologische vindplaatsen van Ierland, die worden aangeduid als ‘nationale monumenten’. De NMA is gewijzigd bij een wet van 2004, de National Monuments (Amendment) Act 2004 (Ierse wet van 2004 inzake wijziging van de NMA) teneinde de bij de eerdere wettelijke regeling opgelegde verplichtingen te versoepelen in het geval van plannen voor het wijzigen of verwijderen van nationale monumenten.

Section 14 van de NMA verleent de Ierse minister van Milieu, Erfgoed en Lokaal Bestuur (hierna: ‘minister’) een discretionaire bevoegdheid om een beschikking te geven waarbij vernietiging van een nationaal monument wordt toegestaan. Wanneer een nationaal monument wordt ontdekt tijdens de uitvoering van een wegenbouwproject waarvoor een milieueffectbeoordeling werd verricht, bepaalt Section 14A van de MNA dat, in beginsel, alle werkzaamheden op dat monument, in afwachting van aanwijzingen van de minister, verboden zijn. Die aanwijzingen kunnen betrekking hebben op diverse ‘ingrepen op het monument’, inclusief de sloop ervan. Voor de vaststelling van die aanwijzingen is niet voorzien in een milieueffectbeoordeling. Section 14 van de MNA bepaalt evenwel dat de aanwijzingen van de minister moeten worden meegedeeld aan de Raad. Indien die aanwijzingen voorzien in een wijziging van het goedgekeurde wegenbouwproject, is de Raad verplicht te onderzoeken of die wijziging significante gevolgen kan hebben voor het milieu. Wanneer de Raad meent dat dat het geval is, dient hij de overlegging te eisen van een milieueffectverklaring.

Volgens de Commissie is artikel 3 van richtlijn 85/337 van fundamenteel belang, aangezien hierin wordt omschreven wat een milieueffectbeoordeling is. Volgens haar dient deze bepaling dan ook nadrukkelijk te worden omgezet. De bepalingen die Ierland heeft aangevoerd als zijnde een adequate omzetting van artikel 3 van de richtlijn, zijn evenwel ontoereikend.

Zo heeft Section 173 van de PDA, die vereist dat de met ruimtelijke ordening belaste instantie de informatie in de door de opdrachtgever overgelegde milieueffectverklaring in aanmerking neemt, betrekking op de in artikel 8 van richtlijn 85/337 neergelegde verplichting om de overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 7 ervan verzamelde informatie in aanmerking te nemen. Section 173 stemt daarentegen niet overeen met de veel ruimere, door artikel 3 van die richtlijn aan de bevoegde instantie opgelegde verplichting om ervoor te zorgen dat een milieueffectbeoordeling wordt verricht die alle in voornoemd artikel 3 bedoelde factoren identificeert, beschrijft en beoordeelt.

Aangaande de Sections 94, 108 en 111 van de PDR alsmede bijlage 6 bij die regeling, merkt de Commissie op dat hierin, enerzijds, enkel de elementen worden opgesomd waarover de opdrachtgever in zijn milieueffectverklaring informatie moet verstrekken en, anderzijds, enkel wordt verklaard dat de bevoegde instanties verplicht zijn na te gaan of die informatie volledig is. De in die bepalingen neergelegde verplichtingen verschillen van de in artikel 3 van de richtlijn aan de bevoegde instantie opgelegde verplichting om een volledige milieueffectbeoordeling te verrichten.

Wat de relevantie betreft van de rechtspraak van de Ierse rechterlijke instanties betreffende de toepassing van de desbetreffende bepalingen van nationaal recht, wijst de Commissie erop dat hoewel die instanties dubbelzinnige bepalingen aldus kunnen uitleggen dat zij verenigbaar zijn met een richtlijn, zij niet de in de nationale wettelijke regeling bestaande juridische leemten kunnen opvullen. Afgezien daarvan hebben de door Ierland aangehaalde passages van uitspraken geen betrekking op de uitlegging van die wettelijke regeling, maar op de uitlegging van richtlijn 85/337 zelf.

Ierland betwist het belang dat de Commissie hecht aan artikel 3 van die richtlijn. De, in algemene termen opgestelde, richtlijn geeft enkel aan dat de milieueffectbeoordeling dient te worden verricht overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11 van die richtlijn. Door die artikelen 4 tot en met 11 om te zetten in nationaal recht, garandeert een lidstaat tegelijkertijd de omzetting van dat artikel 3.

Ierland betoogt dat de Sections 172, lid 1, en 173 van de PDA, de Sections 94 en 108 van de PDR en bijlage 6 hierbij, een volledige omzetting garanderen van de bepalingen van artikel 3 van richtlijn 85/337. Ierland beklemtoont dat de Supreme Court (Ierland), in een arrest van 2003, O'Connell v Environmental Protection Agency, en een arrest van 2007, Martin v An Bord Pleanála, heeft bevestigd dat het nationale recht de planningsautoriteiten en het Agentschap de verplichting oplegt om de in voornoemd artikel 3 bedoelde factoren, alsmede samenhang daartussen, te beoordelen. In die arresten, waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de reikwijdte van de betrokken nationale bepalingen, wordt geen juridische leemte opgevuld, maar enkel vastgesteld dat de toepasselijke nationale wettelijke regeling de bevoegde instanties de verplichting oplegt om een milieueffectbeoordeling van een project te verrichten aan de hand van de in artikel 3 van richtlijn 85/337 genoemde criteria.

Subsidiair verwijst Ierland naar het in Section 34 van de PDA bedoelde begrip ‘adequate planning en duurzame ontwikkeling’. Dat is volgens die lidstaat het voornaamste criterium dat elke met ruimtelijke ordening belaste instantie in aanmerking dient te nemen bij het nemen van een besluit over een vergunningaanvraag. Dat begrip komt bij alle andere criteria bedoeld in voornoemd Section 34 en in de andere bepalingen van diezelfde wet, waaronder Section 173 ervan, waarvan het de toepassing versterkt.

Tot slot betoogt Ierland dat de Commissie geen rekening houdt met beoordelingsbevoegdheid die een lidstaat toekomt uit hoofde van artikel 249 EG met betrekking tot de vorm en de middelen die de omzetting van een richtlijn kunnen waarborgen. Door een letterlijke omzetting van artikel 3 van richtlijn 85/337 te vereisen, gaat de Commissie voorbij aan het geheel van wetgeving en rechtspraak dat zich gedurende 45 jaar in Ierland heeft gevormd rondom de begrippen ‘adequate planning’ en ‘duurzame ontwikkeling’.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de Commissie en Ierland een uiteenlopende lezing geven van artikel 3 van richtlijn 85/337, en de verhouding van die bepaling tot de artikelen 4 tot en met 11 ervan verschillend analyseren. De Commissie stelt dat artikel 3 verplichtingen oplegt die verder gaan dan de vereisten van de genoemde artikelen 4 tot en met 11, terwijl Ierland van mening is dat het slechts gaat om een bepaling die is opgesteld in algemene termen en dat het verloop van de milieueffectbeoordelingsprocedure gedetailleerd is geregeld in de artikelen 4 tot en met 11.

Dienaangaande zij opgemerkt dat hoewel artikel 3 van die richtlijn bepaalt dat de milieueffectbeoordeling dient te worden verricht ‘overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11’ ervan, de in die artikelen neergelegde verplichtingen verschillen van die van artikel 3 zelf.

Artikel 3 van richtlijn 85/337 legt de bevoegde milieu-instantie de verplichting op om een milieueffectbeoordeling te verrichten die een omschrijving moet bevatten van de in artikel 3, eerste tot en met derde streepje, opgesomde factoren die direct en indirect effecten kunnen ondervinden van een project, alsmede van de samenhang tussen die factoren (arrest van 16 maart 2006, Commissie/Spanje, C-332/04, punt 33). Zoals wordt aangegeven in artikel 2, lid 1, van diezelfde richtlijn, dient die beoordeling te worden verricht alvorens de voor de uitvoering van een project aangevraagde vergunning wordt afgegeven.

Om te voldoen aan de bij voornoemd artikel 3 opgelegde verplichting, kan de bevoegde milieu-instantie zich niet beperken tot het identificeren en beschrijven van de directe en indirecte effecten van een project op bepaalde factoren, maar moet zij deze ook per geval op passende wijze beoordelen.

Die beoordelingsverplichting verschilt van de verplichtingen die zijn neergelegd in de artikelen 4 tot en met 7, 10 en 11 van richtlijn 85/337, die, in wezen, verplichtingen zijn om informatie te verzamelen en uit te wisselen, om te raadplegen, om over te gaan tot bekendmaking alsmede om te verzekeren dat sprake is van een mogelijkheid van beroep. Het gaat hier om procedurele bepalingen, die enkel betrekking hebben op de uitvoering van de in artikel 3 van die richtlijn neergelegde substantiële verplichting.

Het is juist dat artikel 8 van diezelfde richtlijn bepaalt dat de resultaten van de raadplegingen en de krachtens de artikelen 5 tot en met 7 ervan ingewonnen informatie in het kader van de vergunningsprocedure in aanmerking moeten worden genomen.

Die verplichting om aan het eind van het besluitvormingsproces de door de bevoegde milieu-instantie ingewonnen informatie in aanmerking te nemen, mag evenwel niet worden verward met de beoordelingsverplichting van artikel 3 van richtlijn 85/337. Die beoordeling, die dient te worden verricht voorafgaande aan het besluitvormingsproces (arrest van 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-508/03, Jurispr. blz. I-3969, punt 103), impliceert immers dat de ingezamelde informatie grondig wordt onderzocht en dat wordt nagegaan of het opportuun is om deze, in voorkomend geval, te vervolledigen met aanvullende gegevens. Die bevoegde milieu-instantie moet dus zowel onderzoeks- als analysewerkzaamheden verrichten, teneinde de directe en indirecte effecten van het betrokken project op de in voornoemd artikel 3, eerste tot en met derde streepje, opgesomde factoren, alsmede de samenhang daartussen, zo volledig mogelijk te kunnen beoordelen.

Zowel uit de bewoordingen van de betrokken bepalingen van die richtlijn als uit de algemene opzet ervan volgt dus dat bovengenoemd artikel 3 een basisbepaling is. Een loutere omzetting van de artikelen 4 tot en met 11 van die richtlijn kan niet worden geacht automatisch tevens een omzetting van voornoemd artikel 3 in te houden.

Tegen de achtergrond van deze overwegingen moet worden onderzocht of de nationale voorschriften waarop Ierland zich beroept een correcte omzetting van artikel 3 van richtlijn 85/337 vormen.

Uit de lezing van Section 172 van de PDA, van Section 94 van de PDR en van bijlage 6 bij de PDR volgt dat die bepalingen betrekking hebben op de verplichting van de opdrachtgever om een verklaring over te leggen betreffende de effecten die het project kan hebben op het milieu, welke verplichting, zoals de Commissie terecht opmerkt, overeenstemt met de bij artikel 5 van richtlijn 85/337 aan de opdrachtgever opgelegde verplichting. Section 108 van de PDR legt de met ruimtelijke ordening belaste instantie enkel de verplichting op om na te gaan of die informatie volledig is.

Met betrekking tot Section 173 van de PDA — die bepaalt dat wanneer bij een met ruimtelijke ordening belaste instantie een vergunningaanvraag is ingediend waarvoor aan haar een milieueffectverklaring is voorgelegd, die instantie verplicht is om die verklaring, alsmede alle aan haar voorgelegde aanvullende informatie, in aanmerking te nemen — blijkt reeds uit de bewoordingen zelf van die bepaling, dat die enkel een soortgelijke verplichting oplegt als die waarin artikel 8 van richtlijn 85/337 voorziet, te weten de verplichting om de resultaten van de raadplegingen en de ingewonnen informatie in het kader van de vergunningsprocedure in aanmerking te nemen. Die verplichting stemt niet overeen met de bij artikel 3 van die richtlijn aan de bevoegde milieu-instantie opgelegde verdergaande verplichting om zelf een beoordeling te verrichten van de milieueffecten op de in die bepaling genoemde factoren.

In deze omstandigheden moet worden geconstateerd dat de nationale bepalingen waarop Ierland zich beroept, niet geschikt zijn om het door artikel 3 van die richtlijn beoogde resultaat te bereiken.

Ofschoon volgens vaste rechtspraak de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke en specifieke, wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling worden overgenomen, en een algemene juridische context kan volstaan, mits deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert (zie met name arrest van 16 juli 2009, Commissie/Ierland, C-427/07, Jurispr. blz. I-6277, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak), neemt dit niet weg dat, eveneens volgens vaste rechtspraak, de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid, dat, indien een richtlijn rechten voor particulieren in het leven roept, verlangt dat de begunstigden hun rechten in volle omvang kunnen kennen (zie met name arrest Commissie/Ierland, reeds aangehaald, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij opgemerkt dat hoewel in de door Ierland ingeroepen passage uit het reeds aangehaalde arrest van de Supreme Court in de zaak O'Connell v Environmental Protection Agency, de bepalingen van nationaal recht conform richtlijn 85/337 worden uitgelegd, volgens vaste rechtspraak van het Hof een dergelijke richtlijnconforme uitlegging van de bepalingen van nationaal recht op zich niet de helderheid en nauwkeurigheid kan hebben die met het oog op de rechtszekerheid noodzakelijk zijn (zie met name arrest van 10 mei 2007, Commissie/Oostenrijk, C-508/04, Jurispr. blz. I-3787, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De passage uit het arrest van diezelfde nationale rechter in de reeds aangehaalde zaak Martin v An Bord Pleanála, waarnaar Ierland eveneens verwijst, heeft betrekking op de vraag of alle in artikel 3 van die richtlijn bedoelde factoren in de door de Ierse wettelijke regeling ingevoerde vergunningsprocedures worden genoemd. Zij bevat echter geen enkele precisering aangaande de — voor de beoordeling van de eerste grief beslissende — vraag wat het onderzoek waaraan die factoren door de bevoegde nationale instanties moeten worden onderworpen, moet inhouden.

Wat de begrippen ‘duurzame ontwikkeling’ en ‘adequate planning’ betreft, waarnaar Ierland eveneens verwijst, zij vastgesteld dat, zelfs indien die begrippen de in artikel 3 van richtlijn 85/337 bedoelde criteria omvatten, niet is aangetoond dat zij vereisen dat in alle gevallen waarin een milieueffectbeoordeling moet worden verricht, met die criteria rekening wordt gehouden.

Hieruit volgt dat noch de nationale rechtspraak, noch de begrippen ‘duurzame ontwikkeling’ en ‘adequate planning’ kunnen worden ingeroepen om de niet-omzetting van artikel 3 van richtlijn 85/337 in de Ierse rechtsorde te corrigeren.

In deze omstandigheden moet de door de Commissie ter ondersteuning van haar beroep aangevoerde eerste grief gegrond worden geacht.

Voor de Commissie is het absoluut noodzakelijk dat de milieueffectbeoordeling wordt verricht binnen het kader van een alomvattende procedure. In Ierland zijn, na de instelling van het Agentschap, bepaalde projecten waarvoor een dergelijke beoordeling moet worden verricht onderworpen aan twee afzonderlijke besluitvormingsprocessen; één dat betrekking heeft op de besluitvorming van de met ruimtelijke ordening belaste instanties inzake aspecten van het gebruik van de grond, en één dat het besluit van het Agentschap inzake de met verontreiniging samenhangende aspecten betreft. De Commissie erkent dat de ruimtelijkeordeningsvergunning en de vergunning van het Agentschap kunnen worden geacht tezamen een ‘vergunning’ in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 te vormen, zoals dit in de Ierse rechtspraak gebeurt (zie reeds aangehaald arrest van de Supreme Court in de zaak Martin v An Bord Pleanála) en zij heeft er geen bezwaar tegen dat die vergunning wordt verleend in twee opeenvolgende etappes. Desalniettemin verwijt zij de Ierse wettelijke regeling dat die de met ruimtelijke ordening belaste instanties en het Agentschap niet verplicht om hun werkzaamheden te coördineren. Volgens de Commissie is die situatie in strijd met de artikelen 2 tot en met 4 van die richtlijn.

Met betrekking tot artikel 2 van voornoemde richtlijn merkt de Commissie op dat volgens die bepaling een milieueffectbeoordeling moet worden verricht van de in artikel 4 van die richtlijn bedoelde projecten ‘alvorens een vergunning wordt verleend’. De Commissie is van mening dat volgens de Ierse wettelijke regeling een deel van het besluitvormingsproces kan worden afgehandeld zonder aan die voorwaarde te voldoen. Enerzijds vereist die regeling namelijk niet dat bij de met ruimtelijke ordening belaste instanties een vergunningaanvraag wordt ingediend alvorens een vergunningaanvraag wordt ingediend bij het Agentschap, dat niet bevoegd is om een milieueffectbeoordeling in te leiden. Anderzijds zijn de met ruimtelijke ordening belaste instanties niet verplicht om, in het kader van hun beoordeling, de effecten op het gebied van verontreiniging in aanmerking te nemen, zodat het gevaar bestaat dat die effecten aan elke beoordeling ontsnappen.

Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof (zie met name arrest van 20 november 2008, Commissie/Ierland, C-66/06, punt 59) beklemtoont de Commissie dat zij niet verplicht is om af te wachten tot de toepassing van de omzettingswet schadelijke effecten veroorzaakt, noch om het bestaan hiervan aan te tonen, wanneer de tekst van die wet zelf reeds ontoereikend of gebrekkig is.

Wat artikel 3 van richtlijn 85/337 betreft, is de Commissie van oordeel dat wanneer er verschillende instanties bevoegd zijn, de door elk van hen gevolgde procedures, tezamen, de door dat artikel 3 vereiste beoordeling volledig moeten verwezenlijken. De strikte afgrenzing van de afzonderlijke rollen van, enerzijds, de met ruimtelijke ordening belaste instanties en, anderzijds, het Agentschap, zoals die is neergelegd in de Ierse wettelijke regeling, houdt bij de besluitvorming formeel geen rekening met het begrip ‘milieu’. Geen van de bij het vergunningsproces betrokken instanties is immers belast met de beoordeling en inaanmerkingneming van de samenhang tussen de in artikel 3, eerste tot en met derde streepje, bedoelde factoren, aangezien die vallen onder de respectieve afzonderlijke bevoegdheidssferen van elk van die instanties.

Dienaangaande merkt de Commissie, onder verwijzing naar Section 98 van de EPAA, zoals gewijzigd, en naar de EPAR, op, dat er geen enkel formeel verband — in de vorm van een verplichting voor de bevoegde instanties om overleg te plegen — bestaat tussen de procedure die wordt gevolgd voor de afgifte van een vergunning door de met ruimtelijke ordening belaste instantie, en de procedure die wordt gevolgd voor de afgifte van een vergunning door het Agentschap.

Om haar analyse toe te lichten, wijst de Commissie op de plannen voor de inrichting van een verbrandingsinstallatie in Duleek (graafschap Meath) en op de in Leap (graafschap Offaly) in bedrijf zijnde houtverwerkingsfabriek.

Onder verwijzing naar het arrest van 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-98/04, Jurispr. blz. I-4003), betoogt Ierland dat de door de Commissie ter ondersteuning van haar beroep aangevoerde tweede grief niet-ontvankelijk is, aangezien de Commissie niet gemotiveerd uiteen heeft gezet waarom de aanwijzing door Ierland van twee bevoegde instanties in strijd is met de vereisten van richtlijn 85/337. Dit ontbreken van motivering heeft de voorbereiding van haar verdediging geschaad.

Ten gronde betoogt Ierland dat het feit dat bij het besluitvormingsproces verschillende instanties zijn betrokken — hetgeen door de artikelen 1, lid 3, en 2, lid 2, van richtlijn 85/337 zou worden toegestaan — tot gevolg heeft dat de deelneming en de verplichtingen van die instanties van elkaar verschillen en in afzonderlijke stadia alvorens de ‘projectvergunning’ wordt verleend tot hun recht komen. Zich beroepend op het reeds aangehaalde arrest van de Supreme Court in de zaak Martin v An Bord Plaenála, betoogt Ierland dat die richtlijn geenszins suggereert dat één enkel bevoegd orgaan een ‘alomvattende milieueffectbeoordeling’ moet verrichten.

Ierland betwist dat er een strikte afgrenzing bestaat tussen de bevoegdheden van de twee bij de besluitvorming betrokken organen, en stelt dat die bevoegdheden elkaar juist overlappen. Het begrip ‘adequate planning en duurzame ontwikkeling’, waarnaar de PDA verwijst, is zeer ruim en strekt zich met name uit tot milieuverontreiniging. De met ruimtelijke ordening belaste instanties zijn verplicht om een dergelijke verontreiniging te beoordelen binnen de context van een besluit betreffende een ruimtelijkeordeningsvergunning. Diverse bepalingen verlenen overigens aan die instanties uitdrukkelijk de bevoegdheid om een ruimtelijkeordeningsvergunning uit milieuoverwegingen te weigeren.

In antwoord op het argument van de Commissie dat een vergunningaanvraag bij het Agentschap kan worden ingediend alvorens een vergunning wordt aangevraagd bij de met ruimtelijke ordening belaste instantie, en dus alvorens er een milieueffectbeoordeling heeft plaatsgevonden, betoogt Ierland dat voor een ‘projectvergunning’ naar Iers recht zowel een vergunning van de voor ruimtelijke ordening bevoegde instantie als een vergunning van het Agentschap is vereist. In die omstandigheden heeft een opdrachtgever er geen enkel praktisch voordeel bij om bij het Agentschap een vergunning aan te vragen zonder tegelijkertijd een vergunningaanvraag bij de voor ruimtelijke ordening bevoegde instantie in te dienen, en zal een dergelijke afzonderlijke indiening van aanvragen zich dus in de praktijk niet voordoen.

Ook bestaat er — anders dan de Commissie beweert waar zij stelt dat het Agentschap geen milieueffectbeoordelingsprocedure kan inleiden — in verschillende gevallen, met name voor de aanvragen van vergunningen voor de terugwinning of verwijdering van afvalstoffen alsmede voor de aanvragen van vergunningen inzake de geïntegreerde controle en voorkoming van verontreiniging, een verplichting om aan het Agentschap een milieueffectverklaring over te leggen, ongeacht of van tevoren een vergunningaanvraag is ingediend bij de met ruimtelijke ordening belaste instantie. Bovendien is het Agentschap in dergelijke gevallen uitdrukkelijk bevoegd de aanvrager om aanvullende informatie te verzoeken en dus om informatie in te winnen die feitelijk identiek is aan de informatie in een milieueffectverklaring.

Ierland is van mening dat het niet aangewezen zou zijn om de voor ruimtelijke ordening bevoegde instantie en het Agentschap te verplichten om in elk geval overleg te plegen. Het zou passender zijn om een dergelijk overleg toe te laten, waarbij aan de besluitvormingsorganen een beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten om in elk concreet geval te besluiten of dat overleg opportuun is.

Tot slot is het reeds aangehaalde arrest van 20 november 2008, Commissie/Ierland, waarnaar de Commissie verwijst om zich te bevrijden van de verplichting haar stellingen te bewijzen, niet relevant in het kader van de onderhavige procedure. Volgens Ierland had in de zaak naar aanleiding waarvan dat arrest is gewezen, de gestelde inbreuk namelijk betrekking op de manier waarop richtlijn 85/337 in Iers nationaal recht was omgezet, terwijl de onderhavige zaak gaat over de toepassing van de wettelijke regeling die de omzetting van die richtlijn moet waarborgen. Hoewel de Ierse wettelijke regeling een compleet systeem heeft ingevoerd voor de beoordeling van milieueffecten, stelt de Commissie dat die regeling in de praktijk niet altijd adequaat kan worden toegepast. In dat verband ligt de bewijslast bij de Commissie, die dit bewijs niet heeft geleverd. De verwijzingen naar de projecten in Duleek en Leap ondersteunen de beweringen van de Commissie op geen enkele wijze.

Volgens de Commissie kunnen sloopwerkzaamheden een ‘project’ vormen in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337, aangezien die werkzaamheden vallen onder het begrip ‘andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap’. In de PDR heeft Ierland vrijwel alle sloopwerkzaamheden uitgezonderd van de verplichting tot het uitvoeren van een milieueffectbeoordeling. Na het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies van 29 juni 2007 gestelde termijn van twee maanden heeft Ierland weliswaar aan de Commissie een nieuwe tekst meegedeeld, waarbij de PDR in die zin werd gewijzigd dat de werkingssfeer van de uitzondering voor sloopwerkzaamheden aanzienlijk werd verkleind, doch die tekst kan in het kader van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet in aanmerking worden genomen.

De Commissie betoogt dat de uitlegging van Ierland, volgens welke sloopwerkzaamheden niet binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen, zijn neerslag heeft gevonden in de NMA, en verwijst in dit verband naar de Sections 14, 14A en 14B van die wet, die betrekking hebben op de sloop van een nationaal monument.

Om te illustreren hoe de uitzondering van sloopwerkzaamheden krachtens Section 14A van de NMA de sloop van een nationaal monument zonder uitvoering van een milieueffectbeoordeling, en dus in strijd met richtlijn 85/337, mogelijk heeft gemaakt, verwijst de Commissie naar het ministerieel besluit van 13 juni 2007 waarbij de sloop werd bevolen van een nationaal monument om het project van de autosnelweg M3 te kunnen uitvoeren.

Om te beginnen voert Ierland aan dat de derde grief van de Commissie, voor zover die betrekking heeft op Section 14 van de NMA niet-ontvankelijk is, aangezien die bepaling niet wordt genoemd in het aanvullend met redenen omkleed advies van 29 juni 2007.

Volgens Ierland vallen sloopwerkzaamheden niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 85/337, daar zij niet worden genoemd in de bijlagen I en II daarbij. Uit de Sections 10 van de PDA en 9 van de PDR, in hun onderling verband beschouwd, blijkt voorts dat sloopwerkzaamheden enkel zijn uitgezonderd van de verplichting om een ruimtelijkeordeningsvergunning te verkrijgen indien het project geen significante gevolgen kan hebben voor het milieu.

Aangaande de verplichting om aanvullende beoordelingen te verrichten, betoogt Ierland dat richtlijn 85/337 in de kern inhoudt dat de milieueffectbeoordeling in een zo vroeg mogelijk stadium, vóór het begin van het project, wordt verricht. De enige situatie waarin, overeenkomstig bijlage II, punt 13, eerste streepje, bij die richtlijn, een nieuwe beoordeling dient te worden verricht, is wanneer het project is gewijzigd of uitgebreid.

Ten aanzien van de strekking van de aanwijzingen die de minister uitbrengt krachtens artikel 14A van de NMA, beklemtoont Ierland dat die bepaling enkel toepassing vindt binnen de context van een vooraf door de Raad op basis van een milieueffectbeoordeling goedgekeurd wegenbouwproject. Slechts de Raad kan besluiten het wegenbouwproject te wijzigen, in welk geval hij dient te beoordelen of die wijziging al dan niet negatieve effecten kan hebben op het milieu. In die omstandigheden kan de bevoegdheid van de minister tot het uitbrengen van ministeriële aanwijzingen niet op één lijn worden gesteld met het verlenen van een vergunning voor een wegenbouwproject. Die aanwijzingen kunnen, in voorkomend geval, slechts worden gegeven na aanvang van de projectwerkzaamheden en na de ontdekking van een nieuw nationaal monument, en beogen enkel te regelen op welke wijze hiermee wordt omgegaan. Bovendien betwist Ierland dat er een ministerieel besluit tot het gelasten van de sloop van een nationaal monument is genomen om het project van de autosnelweg M3 te kunnen uitvoeren.