HvJ EU, 05-06-2012, nr. C-489/10

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 138, lid 1, van verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen (PBL 345, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafzaak tegen Ł. Bonda wegens fraude in zijn verklaring over de voor de enkele areaalbetaling in aanmerking komende oppervlakte landbouwgrond.

Op 16 mei 2005 heeft Bonda bij het Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (districtsbureau van het Agentschap voor herstructurering en modernisering van de landbouw, hierna: ‘bureau’) een aanvraag tot toekenning van een enkele areaalbetaling voor het jaar 2005 ingediend.

In die aanvraag heeft hij een onjuiste verklaring afgelegd over de oppervlakte van de bebouwde landbouwarealen en de op die arealen geteelde gewassen, waarbij hij de voor de landbouw gebruikte oppervlakte te groot voorstelde, te weten 212,78 ha in plaats van 113,49 ha.

Bij besluit van 25 juni 2006 heeft het hoofd van het bureau op grond van artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 geweigerd Bonda voor het jaar 2005 de enkele areaalbetaling toe te kennen en hem een sanctie opgelegd in de vorm van het verlies van aanspraken op de enkele areaalbetaling voor een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de werkelijke oppervlakte, voor de drie jaren volgend op het jaar waarin de onjuiste verklaring was gedaan.

Bij vonnis van 14 juli 2009 heeft de Sąd Rejonowy w Goleniowie (rechtbank van eerste aanleg te Goleniów) Bonda krachtens artikel 297, lid 1, van de wet van 6 juni 1997 houdende het strafwetboek veroordeeld wegens subsidiefraude daar hij om subsidies te verkrijgen een onjuiste verklaring had afgelegd over omstandigheden die van wezenlijk belang waren voor de verkrijging van de enkele areaalbetaling. Bonda werd uit dien hoofde veroordeeld tot een gevangenisstraf van acht maanden, die voor twee jaar voorwaardelijk werd opgelegd, en tot een geldboete van 80 keer het dagtarief van telkens 20 PLN.

Tegen dat vonnis heeft Bonda hoger beroep ingesteld bij de Sąd Okręgowy w Szczecinie (arrondissementsrechtbank te Szczecin), die het vonnis heeft vernietigd en de strafzaak niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond dat Bonda voor dezelfde feiten reeds een administratieve sanctie was opgelegd. Bijgevolg heeft die rechterlijke instantie op 19 maart 2010 Bonda buiten vervolging gesteld en de strafzaak geseponeerd op basis van artikel 17, lid 1, punt 11, van het wetboek van strafvordering.

De Prokurator Generalny (procureur-generaal) heeft tegen die uitspraak cassatieberoep ingesteld bij de Sąd Najwyższy (hooggerechtshof), waarbij hij aanvoert dat de procesregel bedoeld in artikel 17, lid 1, punt 11, kennelijk is geschonden.

Volgens de Sąd Najwyższy lijdt het weliswaar geen twijfel dat de feiten naar aanleiding waarvan jegens Bonda de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 bedoelde maatregel is genomen identiek zijn aan die welke het voorwerp van de strafrechtelijke veroordeling vormen, maar is Bonda in de strafprocedure ten onrechte op basis van artikel 17, lid 1, punt 11, van het wetboek van strafvordering buiten vervolging gesteld.

De Sąd Najwyższy is namelijk van oordeel dat enkel artikel 17, lid 1, punt 7, van het wetboek van strafvordering een juiste rechtsgrondslag zou kunnen vormen voor de beëindiging van de hierboven bedoelde procedure. Om het hoofdgeding te beslechten dient dus te worden vastgesteld of de door het bureau ingestelde procedure kan worden beschouwd als een strafrechtelijke procedure in de zin van deze bepaling. De verwijzende rechter preciseert dienaangaande dat een letterlijke uitlegging van artikel 17, lid 1, punt 7, weliswaar tot een ontkennend antwoord op die vraag leidt, maar dat deze bepaling moet worden uitgelegd in het licht van artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7.

In die omstandigheden is de Sąd Najwyższy van oordeel dat de juridische aard van de krachtens artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 aan de landbouwer opgelegde sanctie moet worden onderzocht.

Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van voormeld artikel 138 heeft de Sąd Najwyższy de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de maatregelen waarin is voorzien bij de tweede en de derde alinea van deze bepaling, die daarin bestaan dat de landbouwer van steun wordt uitgesloten voor het jaar waarvoor hij een onjuiste verklaring over de subsidiabele oppervlakte heeft afgelegd, en dat de steun waarop hij voor de drie volgende kalenderjaren aanspraak zou kunnen maken wordt verminderd met een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte, strafsancties zijn.

Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat de Sąd Najwyższy van het Hof wenst te vernemen hoe artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 moet worden uitgelegd, aangezien het beginsel ne bis in idem, zoals neergelegd in artikel 17, lid 1, punt 7, van het wetboek van strafvordering, in het hoofdgeding slechts toepassing kan vinden wanneer de maatregelen bedoeld in voormeld artikel 138, lid 1, kunnen worden aangemerkt als strafsancties.

In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, zoals de tijdelijke uitsluiting van de marktdeelnemer van een steunregeling, niet van strafrechtelijke aard zijn (zie arresten van 18 november 1987, Maizena e.a., 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 13; 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90, Jurispr. blz. I-5383, punt 25, en 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, Jurispr. blz. I-6453, punt 43).

Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat dergelijke uitsluitingen dienen ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Unie, de maatregelen kunnen ondermijnen die de instellingen op dit gebied hebben getroffen om de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren (zie arrest Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald, punt 38).

Het Hof heeft ter onderbouwing van zijn oordeel ook vastgesteld dat de overtreden regels uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (zie reeds aangehaalde arresten Maizena e.a., punt 13; Duitsland/Commissie, punt 26, en Käserei Champignon Hofmeister, punt 41). Hieraan heeft het toegevoegd dat, in het kader van Unierechtelijke steunregelingen, waarin aan steunverlening noodzakelijkerwijs de voorwaarde wordt verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt, de sanctie die wordt opgelegd indien niet aan deze eisen wordt voldaan, een specifiek administratief instrument is, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Unie moet verzekeren (arrest Käserei Champignon Hofmeister, punt 41).

Er is geen enkele reden om een ander antwoord te geven met betrekking tot de maatregelen waarin is voorzien bij artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004.

Niet in geschil is immers dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen alleen kunnen worden genomen ten aanzien van marktdeelnemers die een beroep hebben gedaan op de bij deze verordening ingestelde steunregeling, wanneer blijkt dat de door hen ter ondersteuning van hun aanvraag verstrekte informatie onjuist is. Bovendien zijn ook deze maatregelen een specifiek administratief instrument dat een integrerend bestanddeel van een specifieke steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Unie moet verzekeren.

Hieraan zij toegevoegd dat om te beginnen uit artikel 1 van verordening nr. 2988/95, waarbij een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden wordt vastgesteld, blijkt dat elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door haar beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, wordt aangemerkt als ‘onregelmatigheid’ en resulteert in de toepassing van ‘administratieve maatregelen en sancties’.

Voorts blijkt uit artikel 5, lid 1, sub c en d, van verordening nr. 2988/95 dat de volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten, en de uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden, administratieve sancties zijn. Om deze twee gevallen gaat het in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004.

Ten slotte voorziet artikel 6, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 2988/95 weliswaar in voorschriften betreffende de inaanmerkingneming van een nationale strafrechtelijke procedure in een op het Unierecht gebaseerde administratieve procedure, maar uit de negende overweging van de considerans en artikel 6, lid 5, van die verordening blijkt dat de administratieve sancties die zijn ingesteld in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een integrerend bestanddeel uitmaken van de steunregelingen, een eigen doel hebben, en onafhankelijk van eventuele strafsancties kunnen worden toegepast, indien en voor zover ze niet met deze sancties kunnen worden gelijkgesteld.

Aan de vaststelling dat de maatregelen bedoeld in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 administratief van aard zijn, wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake het begrip ‘strafrechtelijke procedure’ in de zin van het door de verwijzende rechter vermelde artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7.

Volgens die rechtspraak zijn in dat verband drie criteria relevant:

Aangaande het eerste criterium moet worden opgemerkt dat de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen, in het Unierecht, dat in casu met het ‘nationale recht’ in de zin van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens moet worden gelijkgesteld, niet worden geacht strafrechtelijk van aard te zijn.

Het tweede criterium vereist dat wordt nagegaan of met de aan de marktdeelnemer opgelegde sanctie met name een repressief doel wordt nagestreefd.

In casu blijkt uit de analyse in de punten 28 tot en met 32 van het onderhavige arrest dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen slechts kunnen worden genomen ten aanzien van marktdeelnemers die een beroep doen op de bij die verordening ingestelde steunregeling, en dat het doel van die maatregelen niet repressief is, maar in essentie bestaat in de bescherming van het beheer van de middelen van de Unie door de tijdelijke uitsluiting van een steunontvanger die in zijn steunaanvraag onjuiste verklaringen heeft gedaan.

Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, pleit voorts tegen een repressief karakter van die maatregelen dat de steun die aan de landbouwer kan worden betaald voor de jaren volgend op het jaar waarin een onregelmatigheid is vastgesteld, slechts wordt verlaagd indien voor die jaren een aanvraag wordt ingediend. Dient de landbouwer voor de volgende jaren geen aanvraag in, dan treft de krachtens artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 aan hem opgelegde sanctie geen doel. Dat is eveneens het geval indien de landbouwer niet meer aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Ten slotte is de sanctie eveneens gedeeltelijk onwerkzaam indien het bedrag van de steun waarop de landbouwer voor de volgende jaren aanspraak kan maken lager is dan het bedrag dat op die steun moet worden ingehouden uit hoofde van de maatregel tot verlaging van de wederrechtelijk ontvangen steun.

Bijgevolg kan op basis van het in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde tweede criterium niet worden vastgesteld dat de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen van strafrechtelijke aard zijn .

Met betrekking tot het derde criterium moet, naast hetgeen reeds is gezegd in punt 41 van het onderhavige arrest, nog worden opgemerkt dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde sancties slechts tot gevolg hebben dat de betrokken landbouwer het vooruitzicht op steun verliest.

Bijgevolg kunnen die sancties niet worden gelijkgesteld met strafrechtelijke sancties op grond van het in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde derde criterium.

Gelet op een en ander kan uit de kenmerken van de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde sancties niet worden afgeleid dat het daarbij om strafrechtelijke sancties gaat.

Derhalve moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de maatregelen waarin is voorzien bij de tweede en de derde alinea van deze bepaling, die daarin bestaan dat de landbouwer van steun wordt uitgesloten voor het jaar waarvoor hij een onjuiste verklaring over de subsidiabele oppervlakte heeft afgelegd, en dat de steun waarop hij voor de drie volgende kalenderjaren aanspraak zou kunnen maken wordt verminderd met een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte, geen strafsancties zijn.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 138, lid 1, van verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen, moet aldus worden uitgelegd dat de maatregelen waarin is voorzien bij de tweede en de derde alinea van deze bepaling, die daarin bestaan dat de landbouwer van steun wordt uitgesloten voor het jaar waarvoor hij een onjuiste verklaring over de subsidiabele oppervlakte heeft afgelegd, en dat de steun waarop hij voor de drie volgende kalenderjaren aanspraak zou kunnen maken wordt verminderd met een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte, geen strafsancties zijn.

ondertekeningen