HvJ EU, 28-01-2016, nr. C-50/14

Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB L 134, blz. 114, en rectificatie, PB L 351, blz. 44), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1251/2011 van de Commissie van 30 november 2011 (PB L 319, blz. 43; hierna: ‘richtlijn 2004/18’), bevat in artikel 1, leden 2 en 5, de volgende definities:

Richtlijn 2004/18 is van toepassing op het plaatsen van overheidsopdrachten voor diensten mits aan een aantal voorwaarden is voldaan, met name inzake de waarde van die opdrachten en de aard van de betrokken diensten.

Zo is, ten eerste, volgens artikel 7, onder b), eerste en derde streepje, ervan richtlijn 2004/18 met name van toepassing op overheidsopdrachten voor diensten waarvan de waarde (exclusief belasting over de toegevoegde waarde) gelijk is aan of groter is dan 200 000 EUR en die respectievelijk betrekking hebben op in bijlage II A bij de richtlijn bedoelde diensten en zijn geplaatst door andere aanbestedende diensten dan de in bijlage IV erbij vermelde centrale overheidsinstanties dan wel op in bijlage II B bij de richtlijn bedoelde diensten. Volgens artikel 9, lid 9, van deze richtlijn moet bij de berekening van de waarde van een raamovereenkomst worden uitgegaan van de geraamde maximale waarde van alle voor de totale duur van de betrokken raamovereenkomst voorgenomen opdrachten. Artikel 9, lid 8, onder b)-ii), van richtlijn 2004/18 bepaalt evenwel dat bij opdrachten voor diensten voor onbepaalde duur wordt uitgegaan van het maandelijks te betalen bedrag van een dergelijke opdracht, vermenigvuldigd met 48.

Ten tweede bepalen de artikelen 20 en 21 van richtlijn 2004/18 dat de opdrachten voor de in bijlage II A vermelde diensten overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 55 worden geplaatst, terwijl voor de plaatsing van opdrachten voor het verlenen van in bijlage II B vermelde diensten alleen de artikelen 23 en 35, lid 4, ervan van toepassing zijn, die respectievelijk zien op de technische specificaties en de aankondiging betreffende de resultaten van de aanbestedingsprocedure. Volgens artikel 22 van richtlijn 2004/18 moeten opdrachten die zowel op in bijlage II A als op in bijlage II B vermelde diensten betrekking hebben, overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 55 worden geplaatst indien de waarde van de in bijlage II A vermelde diensten hoger is dan die van de in bijlage II B vermelde diensten en, zo niet, overeenkomstig de artikelen 23 en 35, lid 4, van deze richtlijn.

Categorie 2 in bijlage II A bij richtlijn 2004/18 heeft betrekking op het vervoer te land, met inbegrip van vervoer per pantserwagen en koerier, met uitzondering van postvervoer. Categorie 25 in bijlage II B ervan heeft betrekking op maatschappelijke dienstverlening en gezondheidszorg.

Ten slotte moeten de aanbestedende diensten overeenkomstig artikel 32, lid 2, van richtlijn 2004/18 bij het sluiten van een raamovereenkomst de in deze richtlijn bedoelde procedureregels volgen in alle fasen tot de gunning van de opdrachten die op deze raamovereenkomst zijn gebaseerd.

Ter uitvoering van het solidariteitsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 2 van de grondwet van de Italiaanse Republiek, en het subsidiariteitsbeginsel, dat wordt gewaarborgd in artikel 118 ervan, kent het Italiaanse recht, zowel op nationaal als op regionaal niveau, een actieve rol in de gezondheidszorg toe aan vrijwilligersorganisaties, mits zij geen winst nastreven en overwegend vrijwilligerswerk verrichten terwijl hun commerciële of productieactiviteiten slechts marginaal zijn.

Zo erkennen de artikelen 1 en 45 van legge n. 833 — Istituzione del servizio sanitario nazionale (wet nr. 833 tot oprichting van de nationale gezondheidsdienst) van 23 december 1978 (gewoon supplement bij GURI nr. 360 van 28 december 1978) de rol, voor de werking van de nationale gezondheidsdienst, van vrijwilligersorganisaties en instellingen met de aard van een vereniging die zijn opgericht met het doel bij te dragen tot de verwezenlijking van de institutionele doelstellingen van die dienst. Hun inbreng wordt vastgelegd in overeenkomsten die met de lokale gezondheidsinstellingen worden gesloten volgens de op regionaal niveau vastgestelde planning en wettelijke regeling.

Het vrijwillige karakter van die inbreng wordt op nationaal vlak geregeld in legge n. 266 — Legge-quadro sul volontariato (wet nr. 266 — kaderwet inzake vrijwilligerswerk) van 11 augustus 1991 (GURI nr. 196 van 22 augustus 1991; hierna: ‘wet nr. 266/1991’). In artikel 1 van die wet wordt het beginsel van erkenning van het vrijwilligerswerk tot uitdrukking gebracht als volgt:

Volgens artikel 3 van wet nr. 266/1991 is een vrijwilligersorganisatie iedere organisatie die is opgericht met als doel een vrijwillige activiteit uit te oefenen, en daarbij overwegend een beroep doet op de persoonlijke, vrijwillige en onbezoldigde dienstverlening van haar leden. Dat artikel bepaalt tevens dat een dergelijke organisatie slechts een beroep mag doen op werknemers of zelfstandigen voor zover dat noodzakelijk is voor de regelmatige werking van de organisatie of wanneer de kwalificatie of de specialisatie van de activiteit dat vereist, en dat vrijwilligersorganisaties hun activiteiten verrichten middels eigen structuren of binnen overheidsstructuren of door overeenkomst daarmee verbonden structuren.

Artikel 5 van wet nr. 266/1991 bepaalt uit welke middelen vrijwilligersorganisaties hun werking kunnen bekostigen. Tot die middelen behoren krachtens overeenkomsten met openbare lichamen betaalde vergoedingen en inkomsten uit bijkomstige commerciële of productieactiviteiten.

Ten slotte regelt artikel 7 van deze wet de sluiting van dergelijke overeenkomsten met openbare lichamen, die nadere regels moeten bevatten voor de activiteit van de verenigingen, met name op het vlak van de kwaliteit van de dienstverlening, en ook moeten bepalen onder welke voorwaarden de gemaakte kosten worden vergoed.

Deze regeling is voor de regio Piemonte nader uitgewerkt en ten uitvoer gelegd bij legge regionale n. 38 — Valorizzazione e promozione del volontariato (regionale wet nr. 38 inzake de opwaardering en de bevordering van vrijwilligerswerk) van 29 augustus 1994. Artikel 9 van deze wet bepaalt met name dat overeenkomsten die de regio zelf, lokale overheden of andere publieke organen op het grondgebied van de regio sluiten met vrijwilligersorganisaties, melding moeten maken van het type gebruikers, de te verlenen diensten en de wijze waarop de diensten worden verleend, de voorwaarden voor vergoeding van de verzekeringskosten en van de met bewijsstukken gestaafde kosten die door de organisatie vanwege de overeengekomen activiteit zijn gemaakt, alsook van de wijze van controle van uitvoering van de overeenkomst, mede middels periodieke bijeenkomsten van de verantwoordelijke personen van de overheidsdiensten en de verantwoordelijke personen van de organisatie.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht inzake overheidsopdrachten aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de lokale overheden toestaat een opdracht voor het verrichten van medische vervoersdiensten rechtstreeks en zonder enige vorm van bekendmaking te gunnen aan vrijwilligersorganisaties die in ruil voor het verrichten van die diensten slechts de kosten krijgen vergoed die zij daar daadwerkelijk voor hebben gemaakt.

Het moet van meet af aan worden benadrukt dat een overeenkomst niet buiten het begrip ‘overheidsopdracht’ kan vallen op de enkele grond dat de vergoeding ervan beperkt blijft tot de vergoeding van de kosten die zijn gemaakt om de afgesproken dienst te verrichten of dat die overeenkomst is gesloten met een non-profitorganisatie (zie in die zin arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts verschilt het antwoord op de gestelde vraag naargelang richtlijn 2004/18 onverkort van toepassing is, dan wel daarentegen de uit de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU voortvloeiende algemene beginselen van transparantie en gelijke behandeling in aanmerking moeten worden genomen.

In het eerste geval moet worden vastgesteld dat richtlijn 2004/18 zich verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan lokale overheden medische vervoersdiensten rechtstreeks, zonder enige vorm van bekendmaking, kunnen opdragen aan vrijwilligersorganisaties (zie in die zin arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 44).

In het tweede geval moet erop worden gewezen dat het Unierecht inzake overheidsopdrachten, voor zover het in het bijzonder overheidsopdrachten voor diensten betreft, ertoe strekt het vrije verkeer van diensten alsook de openstelling voor een onvervalste en zo groot mogelijke mededinging in de lidstaten te verzekeren, en dat toepassing van een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde tot een met die doelstellingen strijdig resultaat leidt, aangezien die regeling organisaties met een winstoogmerk van de betrokken opdrachten uitsluit (zie in die zin arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punten 51 en 52).

De gunning van een opdracht aan een in de lidstaat van de aanbestedende dienst gevestigde onderneming zonder enige transparantie levert een ongelijke behandeling op ten nadele van de in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen die mogelijkerwijs in deze opdracht geïnteresseerd zijn. Behoudens objectieve rechtvaardiging vormt een dergelijke ongelijke behandeling, die voornamelijk in het nadeel is van in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen, die immers alle worden uitgesloten, een door de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU verboden indirecte discriminatie op grond van nationaliteit (zie in die zin arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit een samenstel van factoren, namelijk het nationale rechtskader, de aard van de betrokken diensten, die worden verricht in de context van de nationale gezondheidszorg, de bevinding van de verwijzende rechter dat overeenkomsten als in het hoofdgeding aan de orde gunstige budgettaire gevolgen hebben en, per definitie, het vrijwillige karakter van de organisaties die dergelijke overeenkomsten sluiten, blijkt evenwel dat het inzetten van deze organisaties bij het organiseren van medische vervoersdiensten kan berusten op de beginselen van universaliteit en solidariteit en kan zijn ingegeven door redenen van kostenefficiëntie en geschiktheid, aangezien zo kan worden gewaarborgd dat deze dienst van algemeen belang wordt verricht door organisaties die in wezen zijn opgericht om het algemeen belang te dienen, zonder dat de begroting uit evenwicht raakt.

Dergelijke doelstellingen worden door het Unierecht in aanmerking genomen.

In dat verband moet in de eerste plaats in herinnering worden gebracht dat het Unierecht de bevoegdheid van de lidstaten om hun stelsels van volksgezondheid en sociale zekerheid in te richten, onverlet laat (arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bij de uitoefening van die bevoegdheid mogen de lidstaten ongetwijfeld geen ongerechtvaardigde beperkingen op de uitoefening van de grondrechten op het vlak van de gezondheidszorg invoeren of handhaven. Wanneer wordt beoordeeld of dat verbod is nageleefd, moet evenwel rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen onder de goederen en belangen die door het Verdrag worden beschermd en dat de lidstaten, die over een beoordelingsmarge beschikken, moeten beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid wensen te verzekeren, en hoe dit niveau moet worden bereikt (arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts kan niet alleen een risico van ernstige aantasting van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel op zich een dwingende reden van algemeen belang vormen, waardoor een belemmering van het vrij verrichten van diensten gerechtvaardigd kan zijn, maar kan bovendien de doelstelling om, uit overwegingen van volksgezondheid, een evenwichtige, voor eenieder toegankelijke verzorging door artsen en ziekenhuizen in stand te houden onder een van de afwijkingen uit hoofde van de volksgezondheid vallen, voor zover een dergelijke doelstelling bijdraagt tot de verwezenlijking van een hoog niveau van gezondheidsbescherming. Het betreft dus maatregelen die enerzijds in het algemeen beogen dat op het grondgebied van de betrokken lidstaat een toereikende en permanente toegang tot een evenwichtig aanbod van kwaliteitszorg wordt geboden, en anderzijds berusten op het streven, de kosten te beheersen en verspilling van financiële en technische middelen en personeel zo veel mogelijk te vermijden (arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de tweede plaats kan een lidstaat, in het kader van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt om te beslissen op welk niveau hij de volksgezondheid wil beschermen en om zijn stelsel van sociale zekerheid in te richten, van mening zijn dat een beroep op vrijwilligersorganisaties beantwoordt aan de sociale doelstelling van het medische vervoer en kan bijdragen tot de beheersing van de aan die dienst verbonden kosten (zie in die zin arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 59).

Een stelsel van medisch vervoer als in het hoofdgeding aan de orde, dat het de bevoegde overheden mogelijk maakt om een beroep te doen op vrijwilligersorganisaties, moet evenwel daadwerkelijk bijdragen tot de sociale doelstelling en de aan dat stelsel ten grondslag liggende doelstellingen van solidariteit en kostenefficiëntie nastreven (arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 60).

Daarbij mogen de vrijwilligersorganisaties, wanneer zij in dat verband optreden, geen andere doelstellingen nastreven dan die welke in het vorige punt van het onderhavige arrest zijn vermeld, en mogen zij, buiten de vergoeding van de variabele, de vaste en de permanente kosten die noodzakelijk zijn voor de dienstverlening, geen winst halen uit hun dienstverlening en hun leden geen winst verschaffen. Voorts mag weliswaar een beroep worden gedaan op werknemers, omdat het voor die organisaties anders bijna onmogelijk is om op te treden op een groot aantal gebieden waarop naar hun aard het solidariteitsbeginsel kan worden toegepast, doch die organisaties moeten bij de uitoefening van hun activiteit de hun door de nationale wettelijke regeling opgelegde vereisten strikt naleven (arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 61).

Gelet op het algemene Unierechtelijke beginsel van het verbod van rechtsmisbruik mag die wettelijke regeling niet dusdanig worden uitgebreid dat misbruik door de vrijwilligersorganisaties of hun leden erdoor wordt gedekt. Bijgevolg mag de activiteit van vrijwilligersorganisaties slechts worden uitgeoefend door werknemers voor zover dat noodzakelijk is voor de regelmatige werking ervan. Wat de vergoeding van kosten betreft, moet ervoor worden gewaakt dat niet onder het mom van vrijwilligerswerk winst wordt nagestreefd, ook niet indirect, en dat vrijwilligers enkel vergoeding kunnen verkrijgen van de daadwerkelijk voor de verstrekte dienst gemaakte kosten, binnen de grenzen die vooraf door de organisaties zelf zijn gesteld (arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punt 62).

In het in punt 55 van het onderhavige arrest bedoelde geval staat het aan de verwijzende rechter om alle beoordelingen te maken die nodig zijn om na te gaan of de overeenkomst en, in voorkomend geval, de raamovereenkomst die in het hoofdgeding aan de orde zijn, zoals geregeld in de toepasselijke wettelijke regeling, daadwerkelijk bijdragen aan de sociale doelstelling en aan de doelstellingen van solidariteit en kostenefficiëntie.

Gelet op al het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de lokale overheden toestaat een opdracht voor het verrichten van medische vervoersdiensten rechtstreeks en zonder enige vorm van bekendmaking te gunnen aan vrijwilligersorganisaties, mits het wettelijke en contractuele kader waarbinnen die organisaties werken, daadwerkelijk bijdraagt aan het sociale doel en aan de doelstellingen van solidariteit en kostenefficiëntie.

Met zijn tweede vraag, die is gebaseerd op de veronderstelling dat richtlijn 2004/18 geen toepassing vindt op een overeenkomst als in het hoofdgeding aan de orde, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, wanneer een lidstaat het de overheidsinstanties toestaat om, met inachtneming van de dienaangaande door het Unierecht gestelde voorwaarden, een rechtstreeks beroep te doen op vrijwilligersorganisaties voor het volbrengen van bepaalde taken, een overheidsinstantie die met dergelijke organisaties wil contracteren, de aanbiedingen van verschillende organisaties van tevoren moet vergelijken om eventuele inefficiënte kosten te vermijden.

In dit verband moet erop worden gewezen dat volgens het dictum van het arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a. (C-113/13, EU:C:2014:2440) en punt 67 van het onderhavige arrest medische vervoersdiensten rechtstreeks en zonder enige vorm van bekendmaking mogen worden gegund aan vrijwilligersorganisaties wanneer is voldaan aan alle Unierechtelijke voorwaarden waaronder een lidstaat het inzetten van dergelijke organisaties kan toestaan.

Aangezien er geen bekendmakingsverplichting geldt, verlangt het Unierecht evenmin dat overheidsinstanties die onder die voorwaarden een beroep doen op vrijwilligersorganisaties, die organisaties onderling vergelijken.

Niettemin moeten punt 60 van het arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a. (C-113/13, EU:C:2014:2440) en punt 63 van het onderhavige arrest in herinnering worden geroepen, volgens welke slechts een rechtmatig beroep op vrijwilligersorganisaties kan worden gedaan indien met name is voldaan aan de voorwaarde dat op die manier daadwerkelijk wordt bijgedragen aan de doelstelling van kostenefficiëntie. Bijgevolg moeten ook de regels voor het inzetten van dergelijke organisaties, zoals die zijn vastgelegd in de met die organisaties gesloten overeenkomsten en in een eventuele raamovereenkomst, bijdragen aan de verwezenlijking van die doelstelling. Bovendien geldt voor de vergoeding van de kosten die door de vrijwilligersorganisaties worden gemaakt het algemene beginsel van het verbod van rechtsmisbruik, zoals is uiteengezet in punt 62 van het arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a. (C-113/13, EU:C:2014:2440) en in punt 65 van het onderhavige arrest.

Derhalve moet op de tweede vraag worden geantwoord dat wanneer een lidstaat het de overheidsinstanties toestaat om voor het volbrengen van bepaalde taken een rechtstreeks beroep te doen op vrijwilligersorganisaties, het Unierecht niet verlangt dat een overheidsinstantie die met dergelijke organisaties wil contracteren, de aanbiedingen van verschillende organisaties van tevoren vergelijkt.

Met zijn derde vraag, die berust op de veronderstelling dat richtlijn 2004/18 niet van toepassing is op een overeenkomst als in het hoofdgeding aan de orde, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat die toestaat dat overheidsinstanties met inachtneming van de dienaangaande door het Unierecht gestelde voorwaarden een rechtstreeks beroep doen op vrijwilligersorganisaties voor het volbrengen van bepaalde taken en dat die organisaties bepaalde commerciële activiteiten uitoefenen, hier precieze grenzen aan moet stellen, uitgedrukt als een percentage van de activiteiten of de middelen van de organisaties.

Vooraf moet er in verband met het beginsel zelf van het verrichten van een commerciële activiteit door een organisatie die geen winst nastreeft, op worden gewezen dat deze kwestie blijkens punt 48 van het arrest CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807) tot de bevoegdheid van de nationale wetgever behoort.

Voorts moeten volgens punt 61 van het arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a. (C-113/13, EU:C:2014:2440) en punt 64 van het onderhavige arrest vrijwilligersorganisaties bij de uitoefening van hun activiteit strikt de vereisten naleven die worden opgelegd door de op hen toepasselijke nationale wettelijke regeling. Zodoende heeft het Hof geoordeeld dat de regeling van de activiteiten van die organisaties, binnen de in zijn arrest getrokken grenzen, tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort.

Bijgevolg is het aan de nationale wetgever die de overheidsinstanties toestaat om voor het volbrengen van bepaalde taken een beroep te doen op vrijwilligersorganisaties en er daarbij voor heeft gekozen die organisaties de mogelijkheid te bieden een commerciële activiteit op de markt te verrichten, uit te maken of deze activiteit bij voorkeur onder vaststelling van een in cijfers uitgedrukte limiet dan wel aan de hand van andere parameters moet wordt geregeld.

De eerbiediging van de in de punten 60 tot en met 62 van het arrest Azienda sanitaria locale n. 5 ‘Spezzino’ e.a. (C-113/13, EU:C:2014:2440) gestelde beperkingen, die in de punten 63 tot en met 65 van het onderhavige arrest in herinnering worden gebracht, betekent in wezen echter dat de aard zelf van deze vrijwilligersorganisaties wordt geëerbiedigd.

Hieruit volgt dat elke commerciële activiteit die door dergelijke organisaties op de markt wordt uitgeoefend, marginaal moet zijn en moet bijdragen aan de voortzetting van hun vrijwilligerswerk.

Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat het de taak is van de lidstaat die toestaat dat overheidsinstanties voor het volbrengen van bepaalde taken een rechtstreeks beroep doen op vrijwilligersorganisaties en dat die organisaties bepaalde commerciële activiteiten uitoefenen, om de grenzen te stellen waarbinnen deze activiteiten kunnen worden verricht. Deze grenzen moeten evenwel waarborgen dat de commerciële activiteiten marginaal zijn in verhouding tot het geheel van de activiteiten van dergelijke organisaties en bijdragen aan de voortzetting van hun vrijwilligerswerk.