HvJ EG, 05-03-2009, nr. C-350/07

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 81 EG en 82 EG aldus moeten worden uitgelegd dat een orgaan als MMB, waarbij de ondernemingen die in een bepaald geografisch gebied tot een bepaalde bedrijfstak behoren, zich voor verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten moeten aansluiten, een onderneming in de zin van deze bepalingen is.

Volgens vaste rechtspraak omvat het begrip onderneming in de context van het mededingingsrecht elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (zie met name arresten van 23 april 1991, Höfner en Elser, C-41/90, Jurispr. blz. I-1979, punt 21, en 11 december 2007, ETI e.a., C-280/06, Jurispr. blz. I-10893, punt 38).

In casu dient om te beginnen te worden opgemerkt dat Berufsgenossenschaften als MMB als publiekrechtelijke instellingen meewerken aan het beheer van het Duitse socialezekerheidsstelsel en dienaangaande een taak van zuiver sociale aard vervullen, die ieder winstoogmerk mist (zie in die zin arrest van 16 maart 2004, AOK Bundesverband e.a., C-264/01, C-306/01, C-354/01 en C-355/01, Jurispr. blz. I-2493, punt 51).

Zoals het Hof met betrekking tot het Italiaanse wettelijke stelsel van verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten heeft geoordeeld, behoort de dekking van deze risico's namelijk van oudsher tot de sociale bescherming die de lidstaten aan hun gehele of aan een gedeelte van hun bevolking bieden (voormeld arrest Cisal, punt 32).

Volgens vaste rechtspraak laat het gemeenschapsrecht de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten onverlet (zie met name arresten van 28 april 1998, Kohll, C-158/96, Jurispr. blz. I-1931, punt 17; 12 juli 2001, Smits en Peerbooms, C-157/99, Jurispr. blz. I-5473, punt 44, en 16 mei 2006, Watts, C-372/04, Jurispr. blz. I-4325, punt 92).

Verder streeft een wettelijke verzekeringsregeling tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, een sociaal doel na, doordat het voorziet in een verplichte sociale bescherming voor alle werknemers (zie naar analogie voormeld arrest Cisal, punt 34).

Volgens § 1 SGB VII heeft deze regeling namelijk tot doel enerzijds met alle passende middelen arbeidsongevallen en beroepsziekten alsook alle met arbeid gepaard gaande gezondheidsrisico's te voorkomen en anderzijds met alle passende middelen de gezondheid en de arbeidsgeschiktheid van de verzekerden te herstellen en de verzekerden of hun rechthebbenden financieel te vergoeden.

Voorts beoogt deze regeling, blijkens de bij het Hof ingediende opmerkingen, alle beschermde personen een dekking te bieden tegen de risico's van arbeidsongevallen en beroepsziekten, ongeacht enige onregelmatige handelwijze van het slachtoffer of van diens werkgever, en dus zonder dat er sprake behoeft te zijn van een civielrechtelijke aansprakelijkheid van de persoon die baat heeft bij de gevaarlijke activiteit (zie naar analogie voormeld arrest Cisal, punt 35).

Bovendien blijkt het sociale doel van een dergelijke regeling ook uit de omstandigheid dat de prestaties, zoals blijkt uit het bij het Hof ingediende dossier, ook worden betaald wanneer de verschuldigde bijdragen niet zijn voldaan, wat kennelijk bijdraagt tot de bescherming van alle werknemers tegen de economische gevolgen van arbeidsongevallen (zie naar analogie voormeld arrest Cisal, punt 36).

Zoals evenwel uit de rechtspraak van het Hof volgt, is het sociale doel van een verzekeringsregeling op zich niet voldoende om uit te sluiten dat de betrokken activiteit als economische activiteit wordt aangemerkt (zie in die zin arresten van 21 september 1999, Albany, C-67/96, Jurispr. blz. I-5751, punt 86, en 12 september 2000, Pavlov e.a., C-180/98–C-184/98, Jurispr. blz. I-6451, punt 118, alsook voormeld arrest Cisal, punt 37).

In het bijzonder dient nog te worden nagegaan enerzijds of deze regeling kan worden geacht het solidariteitsbeginsel ten uitvoer te leggen, en anderzijds in hoever zij aan staatstoezicht is onderworpen, hetgeen het economisch karakter van een bepaalde activiteit kan uitsluiten (zie in die zin voormeld arrest Cisal, punten 38–44).

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 49 EG en 50 EG enerzijds, en de artikelen 82 EG en 86 EG anderzijds, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die bepaalt dat de ondernemingen die in een bepaald geografisch gebied tot een bepaalde bedrijfstak behoren, zich moeten aansluiten bij een orgaan als MMB.

Dienaangaande dient van meet af aan te worden opgemerkt dat de tweede vraag, gelet op het antwoord op de eerste vraag, niet dient te worden beantwoord voor zover zij de uitlegging van de artikelen 82 EG en 86 EG betreft, daar voor de toepasselijkheid van deze bepalingen sprake moet zijn van een onderneming.

Wat de uitlegging van de artikelen 49 EG en 50 EG betreft, dient eraan te worden herinnerd dat het bij gebreke van communautaire harmonisatie een aangelegenheid van de wetgeving van elke betrokken lidstaat is, de voorwaarden vast te stellen waaronder een persoon zich kan of moet aansluiten bij een socialezekerheidsstelsel, daar het gemeenschapsrecht, zoals in punt 37 van het onderhavige arrest is opgemerkt, de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten onverlet laat (zie met name voormelde arresten Kohll, punt 18; Smits en Peerbooms, punt 45, en Watts, punt 92).

De Commissie alsook in wezen de Duitse regering zijn van mening dat uit deze rechtspraak voortvloeit dat de invoering van een plicht tot aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel, zoals in de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten behoort, zodat deze regeling buiten de werkingssfeer van de artikelen 49 EG en 50 EG valt. Er zou immers geen andere beperking van het vrij verrichten van diensten dan de verplichte aansluiting worden vastgesteld, daar alleen de wijze van financiering van een socialezekerheidsstelsel en niet de verstrekking van prestaties na de intreding van het verzekerde sociale risico aan de orde zou zijn.

Deze stelling kan niet worden aanvaard.

Volgens de in punt 71 van het onderhavige arrest aangehaalde vaste rechtspraak dient de wetgeving van elke lidstaat bij gebreke van communautaire harmonisatie weliswaar met name de voorwaarden voor de plicht tot aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel en dus de wijze van financiering van dit stelsel vast te stellen, maar moeten de lidstaten deze bevoegdheid uitoefenen met inachtneming van het gemeenschapsrecht (zie met name voormelde arresten Kohll, punt 19, en Smits en Peerbooms, punt 46). Deze bevoegdheid van de lidstaten is dus niet onbeperkt (arrest van 3 april 2008, Derouin, C-103/06, Jurispr. blz. I-0000, punt 25).

Dat een nationale regeling als die in het hoofdgeding alleen betrekking heeft op de financiering van een socialezekerheidstak, in casu de verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten, doordat zij de onder deze regeling vallende ondernemingen verplicht om aan te sluiten bij de Berufsgenossenschaften waaraan de wet deze verzekering heeft toevertrouwd, sluit derhalve de toepasselijkheid van de bepalingen van het Verdrag, met name die betreffende het vrij verrichten van diensten, niet uit (zie arrest van 26 januari 1999, Terhoeve, C-18/95, Jurispr. blz. I-345, punt 35).

De bij de nationale regeling in het hoofdgeding vastgestelde verplichte aansluiting moet dus verenigbaar zijn met de artikelen 49 EG en 50 EG.

Derhalve dient, zoals Kattner voor de verwijzende rechter alsook in haar bij het Hof ingediende opmerkingen heeft gesteld, te worden nagegaan of de invoering door een lidstaat van een wettelijk verzekeringsstelsel als dat in het hoofdgeding, die voorziet in de verplichte aansluiting van ondernemingen, voor de verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten, bij Berufsgenossenschaften als MMB, het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG kan beperken. Enerzijds dient dus te worden nagegaan of zij voor in andere lidstaten gevestigde verzekeringsmaatschappijen de mogelijkheid beperkt om op de markt van de eerste lidstaat hun diensten inzake verzekering tegen de betrokken risico's of bepaalde ervan aan te bieden, en anderzijds of zij in deze eerste lidstaat gevestigde ondernemingen als dienstontvangers afschrikt om zich bij deze maatschappijen te verzekeren.

Dienaangaande dient eraan te worden herinnerd dat volgens de rechtspraak de vrijheid van dienstverrichting niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit vereist, maar tevens de opheffing van iedere beperking — ook indien deze zonder onderscheid geldt voor nationale dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten — die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie met name arresten van 20 februari 2001, Analir e.a., C-205/99, Jurispr. blz. I-1271, punt 21; 5 december 2006, Cipolla e.a., C-202/04 en C-94/04, Jurispr. blz. I-11421, punt 56, en 11 januari 2007, ITC, C-208/05, Jurispr. blz. I-181, punt 55).

Volgens vaste rechtspraak verzet artikel 49 EG zich bovendien tegen de toepassing van iedere nationale regeling die het moeilijker maakt, diensten tussen lidstaten dan binnen één enkele lidstaat te verrichten (voormelde arresten Kohll, punt 33, alsook Smits en Peerbooms, punt 61).

In casu valt, zoals de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, te betwijfelen of particuliere verzekeringsmaatschappijen de door het wettelijk verzekeringsstelsel in het hoofdgeding gedekte risico's of althans bepaalde ervan kunnen verzekeren, daar deze maatschappijen in beginsel niet werken volgens een regeling met de in de punten 44 tot en met 59 van het onderhavige arrest vermelde solidariteitskenmerken.

Aangezien het litigieuze wettelijk verzekeringsstelsel, zoals blijkt uit de punten 57 en 58 van het onderhavige arrest, slechts voorziet in prestaties tot een bepaald plafond en dus in een minimale dekking, kunnen de ondernemingen die onder deze regeling vallen, zoals aangegeven door de verwijzende rechter en toegegeven door Kattner, zowel met in Duitsland als in andere lidstaten gevestigde maatschappijen aanvullende verzekeringsovereenkomsten sluiten (zie naar analogie arrest van 22 mei 2003, Freskot, C-355/00, Jurispr. blz. I-5263, punt 62).

Het wettelijk verzekeringsstelsel dat in het hoofdgeding aan de orde is, kan evenwel, daar het blijkens de feiten van het hoofdgeding kennelijk ook tot doel heeft risico's te dekken die kunnen worden verzekerd bij verzekeringsmaatschappijen die niet werken volgens het solidariteitsbeginsel, een belemmering vormen voor het vrij verrichten van diensten door in andere lidstaten gevestigde verzekeringsmaatschappijen die verzekeringsovereenkomsten voor dergelijke risico's in de betrokken lidstaat willen aanbieden, aangezien het de uitoefening van deze vrijheid al dan niet rechtstreeks bemoeilijkt, minder aantrekkelijk maakt of verhindert (zie in die zin voormeld arrest Freskot, punt 63).

Voorts kan een dergelijk stelsel ondernemingen die eronder vallen, ook afschrikken, zo niet beletten, om zich tot deze in andere lidstaten dan de lidstaat van aansluiting gevestigde verzekeraars te wenden en vormt zij ook voor deze ondernemingen een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting (zie naar analogie arrest van 31 januari 1984, Luisi en Carbone, 286/82 en 26/83, Jurispr. blz. 377, punt 16, en voormelde arresten Kohll, punt 35, en Smits en Peerbooms, punt 69).

Een dergelijke beperking kan evenwel alleen haar rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, voor zover zij dienstig is ter bereiking van het ermee beoogde doel en niet verder gaat dan met het oog daarop noodzakelijk is (zie met name arresten van 5 juni 1997, SETTG, C-398/95, Jurispr. blz. I-3091, punt 21, en voormeld arrest Cipolla e.a., punt 61, alsook arrest van 13 december 2007, United Pan-Europe Communications Belgium e.a., C-250/06, Jurispr. blz. I-11135, punt 39).

Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak van het Hof een ernstige aantasting van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel op zich een dwingende reden van algemeen belang kan vormen, waardoor een belemmering van het vrij verrichten van diensten gerechtvaardigd kan zijn (zie voormelde arresten Kohll, punt 41, en Smits en Peerbooms, punt 72, en arrest van 19 april 2007, Stamatelaki, C-444/05, Jurispr. blz. I-3185, punt 30).

Zoals blijkt uit de bij het Hof ingediende opmerkingen, strekt de plicht tot aansluiting bij een wettelijk verzekeringsstelsel als dat in de litigieuze nationale regeling ertoe het financiële evenwicht van een van de traditionele socialezekerheidstakken, in casu de verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten, te verzekeren.

Doordat een dergelijke plicht ervoor zorgt dat alle ondernemingen die onder het betrokken stelsel vallen, samen gemeenschappelijk de risico's dragen, kan dit stelsel, dat blijkens punt 38 van het onderhavige arrest een sociaal doel nastreeft, namelijk werken overeenkomstig het solidariteitsbeginsel dat met name wordt gekenmerkt door de financiering door middel van bijdragen waarvan het bedrag niet strikt evenredig is aan de verzekerde risico's, en door de uitkering van prestaties waarvan de waarde niet strikt evenredig is aan de bijdragen.

In deze omstandigheden kan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, voor zover zij voorziet in aansluitingsplicht, worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, namelijk het doel het financiële evenwicht van een socialezekerheidstak te verzekeren, daar een dergelijke plicht geschikt is om dat doel te bereiken.

Wat de vraag betreft of een dergelijke regeling niet verder gaat dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken, blijkt, zoals reeds vastgesteld in punt 81 van het onderhavige arrest, uit de bij het Hof ingediende stukken dat het wettelijk stelsel in het hoofdgeding een minimale dekking biedt, zodat de ondernemingen die eronder vallen, ondanks de erin opgelegde aansluitingsplicht, deze dekking kunnen aanvullen met aanvullende verzekeringen, voor zover deze op de markt beschikbaar zijn. Deze omstandigheid pleit ervoor dat een wettelijk verzekeringsstelsel als bedoeld in het hoofdgeding, evenredig is (zie in die zin voormeld arrest Freskot, punt 70).

Wat de omvang van de dekking door dit stelsel betreft, kan voorts niet worden uitgesloten dat, zoals MMB in zijn opmerkingen stelt, ondernemingen met bijvoorbeeld een jong en gezond personeelsbestand, dat ongevaarlijk werk verricht, gunstiger verzekeringsvoorwaarden zouden trachten te bedingen bij particuliere verzekeraars, indien de aansluitingsplicht beperkt zou zijn tot bepaalde prestaties als die welke voortvloeien uit het preventiedoel, op welke mogelijkheid Kattner in haar opmerkingen wijst. Door het geleidelijke vertrek van deze “goede” risico's zouden de Berufsgenossenschaften zoals MMB met steeds meer “slechte” risico's blijven zitten, waardoor de kosten van de prestaties, met name voor ondernemingen met een personeelsbestand op leeftijd, dat gevaarlijk werk verricht, zouden stijgen. De Genossenschaften zouden aan die ondernemingen dan niet meer tegen aanvaardbare kosten prestaties kunnen bieden. Dit zou zeker het geval zijn wanneer, zoals in het hoofdgeding, het betrokken wettelijk verzekeringsstelsel, doordat het het solidariteitsbeginsel ten uitvoer legt, met name wordt gekenmerkt door het ontbreken van een strikt proportionele band tussen de bijdragen en de verzekerde risico's (zie naar analogie voormeld arrest Albany, punten 108 en 109).

Het staat aan de verwijzende rechter om, met inachtneming van alle omstandigheden van het voor hem aanhangige geding en de in de punten 89 en 90 van het onderhavige arrest gegeven aanwijzingen, na te gaan of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijk verzekeringsstelsel noodzakelijk is om het door dit stelsel beoogde financiële evenwicht van de sociale zekerheid te bereiken.

Derhalve dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de artikelen 49 EG en 50 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die bepaalt dat de ondernemingen die in een bepaald geografisch gebied tot een bepaalde bedrijfstak behoren, zich moeten aansluiten bij een orgaan als de in het hoofdgeding bedoelde Berufsgenossenschaft, voor zover dit stelsel niet verder gaat dan nodig ter bereiking van het doel het financiële evenwicht van een socialezekerheidstak te verzekeren, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.