HvJ EU, 06-10-2015, nr. C-650/13

Artikel 1 van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976 (PB L 278, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 (PB L 283, blz. 1; hierna: ‘Akte van 1976’), bepaalt:

Artikel 8 van de Akte van 1976 luidt als volgt:

Artikel 28, lid 1, van het strafwetboek, ingevoerd bij de wet van 12 februari 1810, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‘strafwetboek’), luidde:

In artikel 34 van het oude strafwetboek was bepaald:

Het oude strafwetboek is per 1 maart 1994 ingetrokken bij wet nr. 92-1336 van 16 december 1992 betreffende de inwerkingtreding van het nieuwe strafwetboek en de wijziging ten gevolge van deze inwerkingtreding van een aantal bepalingen van strafrecht en strafvordering (JORF van 23 december 1992, blz. 17568). Artikel 131-26 van het nieuwe strafwetboek bepaalt dat een rechterlijke instantie een verbod kan opleggen op de uitoefening van alle of van een deel van de burgerrechten, voor een duur van ten hoogste tien jaar in geval van een veroordeling wegens een ernstig misdrijf en ten hoogste vijf jaar in geval van een veroordeling wegens een licht misdrijf.

Wet nr. 92-1336 van 16 december 1992, zoals gewijzigd bij wet nr. 94-89 van 1 februari 1994 tot invoering van een straf die niet kan worden samengevoegd en betreffende het nieuwe strafwetboek en een aantal bepalingen van strafvordering (JORF van 2 februari 1994, blz. 1803), bepaalt in artikel 370:

Artikel 702-1, lid 1, van het wetboek van strafvordering, zoals gewijzigd bij penitentiaire wet nr. 2009-1436 van 24 november 2009 (JORF van 25 november 2000, blz. 20192), bepaalt:

Wet nr. 77-729 van 7 juli 1977 betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement (JORF van 8 juli 1977, blz. 3579), zoals gewijzigd, regelt de verkiezingsprocedure die van toepassing is op de verkiezingen voor het Europees Parlement. Artikel 2, lid 1, van die wet bepaalt:

In hoofdstuk 1 van titel I van boek I van het kieswetboek zijn de bepalingen bijeengebracht waarin de voorwaarden voor kiesgerechtigdheid zijn gesteld. In dat hoofdstuk bepaalt artikel L 2 dat ‘kiesgerechtigd zijn, personen met de Franse nationaliteit, ouder dan 18 jaar, die hun burgerlijke en politieke rechten genieten en niet wettelijk onbekwaam zijn’.

Artikel L 5 van het kieswetboek, in de oorspronkelijke versie, luidde:

Artikel L 6 van dat wetboek, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

Het hoofdgeding betreft de rechtmatigheid van de schrapping van Delvigne uit de kiesregisters die op grond van artikel L 6 van het kieswetboek is bevolen nadat hem het stemrecht was ontnomen als een gevolg van rechtswege van zijn strafrechtelijke veroordeling wegens een ernstig misdrijf in 1988.

In dat verband moet worden opgemerkt dat, zoals de Franse regering in haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen voor het Hof heeft gepreciseerd, de strafregeling van de bijkomende straf bij de hervorming van het strafwetboek in 1994 is ingetrokken. Die wijziging van de strafwet heeft echter geen invloed gehad op de situatie van Delvigne wat zijn stemrecht betreft, aangezien hem het stemrecht ontzegd blijft op grond van de artikelen L 2 en L 6 van het kieswetboek, gelezen in samenhang met artikel 370 van de wet van 16 december 1992, zoals gewijzigd.

Tegen die achtergrond verzoekt de verwijzende rechter met zijn vragen, die samen moeten worden behandeld, om uitlegging van de artikelen 39 en 49, lid 1, laatste zin, van het Handvest teneinde na te gaan of de ontneming van het stemrecht van Delvigne op grond van de artikelen L 2 en L 6 van het kieswetboek, gelezen in samenhang met artikel 370 van de wet van 16 december 1992, zoals gewijzigd, die tot zijn schrapping uit de kiesregisters heeft geleid, verenigbaar is met voornoemde bepalingen van het Handvest.

De Franse regering, de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk betogen dat het Hof niet bevoegd is om op het verzoek om een prejudiciële beslissing te antwoorden, aangezien volgens hen de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt. Zij voeren met name aan dat de nationale rechter geen Unierechtelijke bepalingen inroept waaruit blijkt dat die wettelijke regeling verband houdt met het Unierecht, en dat de regeling derhalve geen tenuitvoerlegging van het Unierecht vormt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.

In herinnering zij gebracht dat het toepassingsgebied van het Handvest, wat het optreden van de lidstaten betreft, is omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest gericht zijn tot de lidstaten uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen (arrest Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 17).

Artikel 51, lid 1, van het Handvest bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst, maar niet daarbuiten (zie arresten Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 19, en Torralbo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187, punt 29).

Wanneer een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie valt, is het Hof niet bevoegd om daarover uitspraak te doen en kunnen de eventueel aangevoerde bepalingen van het Handvest op zich niet de grondslag vormen voor die bevoegdheid (zie arresten Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 22, en Torralbo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg moet worden nagegaan of de situatie van een burger van de Unie die, zoals Delvigne, door de autoriteiten van een lidstaat uit de kiezersregisters is geschrapt en daardoor zijn stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft verloren, binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie valt.

In dat verband bepaalt artikel 8 van de Akte van 1976 dat, behoudens de bepalingen van die Akte, voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen gelden.

In de onderhavige zaak is Delvigne uit de kiezersregisters geschrapt aangezien hij als gevolg van een strafrechtelijke veroordeling wegens een ernstig misdrijf in 1988 tot de personen behoort die op grond van de bepalingen van het kieswetboek, gelezen in samenhang met artikel 370 van de wet van 16 december 1992, zoals gewijzigd, niet voldoen aan de voorwaarden om op nationaal niveau kiesgerechtigd te zijn. Zoals het Parlement in zijn opmerkingen heeft benadrukt, wordt in artikel 2 van de wet van 7 juli 1977 betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement, zoals voorzien in de Akte van 1976, uitdrukkelijk verwezen naar die voorwaarden wat in het bijzonder het stemrecht bij die verkiezing betreft.

Het is juist dat met betrekking tot het stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement het Hof in de arresten Spanje/Verenigd Koninkrijk (C-145/04, EU:C:2006:543, punten 70 en 78) en Eman en Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545, punten 43 en 45) heeft geoordeeld dat de artikelen 1, lid 3, en 8 van de Akte van 1976 niet uitdrukkelijk en nauwkeurig bepalen wie dat recht geniet en dat de vaststelling van wie dat recht heeft, bij de huidige stand van het Unierecht, tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort, onder eerbiediging van het Unierecht.

Dit neemt echter niet weg dat, zoals de Duitse regering, het Parlement en de Europese Commissie in hun opmerkingen hebben aangevoerd, op de lidstaten de in artikel 1, lid 3, van de Akte van 1976 juncto artikel 14, lid 3, VEU neergelegde verplichting rust om te verzekeren dat de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse, vrije en geheime algemene verkiezingen worden verkozen.

Een lidstaat die bij de nakoming van de verplichting die op hem rust krachtens artikel 14, lid 3, VEU en artikel 1, lid 3, van de Akte van 1976, in de nationale wettelijke regeling bepaalt dat burgers van de Unie die, zoals Delvigne, strafrechtelijk zijn veroordeeld op grond van een vóór 1 maart 1994 onherroepelijk geworden uitspraak, zijn uitgesloten van stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, wordt dus geacht het Unierecht ten uitvoer te leggen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.

Het Hof is dus bevoegd om op het verzoek om een prejudiciële beslissing te antwoorden.

De Franse regering voert aan dat de voorgelegde vragen niet-ontvankelijk zijn omdat de antwoorden van het Hof voor de verwijzende rechter niet noodzakelijk zijn voor de beslechting van het hoofdgeding en die rechter voorts geen afdoende omschrijving heeft gegeven van de feitelijke en normatieve context waarin de vragen worden gesteld.

In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het in het kader van de in artikel 267 VWEU neergelegde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Gauweiler e.a., C-62/14, EU:C:2015:400, punt 24).

Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arresten Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Gauweiler e.a., C-62/14, EU:C:2015:400, punt 25).

In casu blijkt duidelijk uit de feitelijke en juridische gegevens waarover het Hof beschikt en die tevens in de punten 22 tot en met 24 van het onderhavige arrest worden genoemd, dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt om uitlegging van de artikelen 39 en 49 van het Handvest teneinde na te gaan of het nationale recht op grond waarvan Delvigne uit de kiezersregisters is geschrapt, verenigbaar is met die bepalingen van het Handvest.

In die omstandigheden houden de prejudiciële vragen rechtstreeks verband met het voorwerp van het hoofdgeding en zijn zij dus ontvankelijk.

Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat artikel 52, lid 2, van het Handvest bepaalt dat de door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door die Verdragen zijn gesteld.

In dat verband moet worden vastgesteld dat volgens de toelichting bij het Handvest die volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest bij de uitlegging daarvan in aanmerking moet worden genomen, artikel 39, lid 1, van het Handvest correspondeert met het recht dat wordt gewaarborgd door artikel 20, lid 2, onder b), VWEU. Artikel 39, lid 2, stemt overeen met artikel 14, lid 3, VEU. Voorts is in die toelichting gepreciseerd dat in artikel 39, lid 2, de basisbeginselen van het kiesstelsel in een democratisch bestel zijn opgenomen.

Met betrekking tot artikel 20, lid 2, onder b), VWEU heeft het Hof reeds geoordeeld dat die bepaling zich ertoe beperkt op de uitoefening van het kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement het beginsel van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit toe te passen, door te bepalen dat iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen staatsburger is, het kiesrecht heeft bij die verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de staatsburgers van die staat (zie in die zin arrest Spanje/Verenigd Koninkrijk, C-145/04, EU:C:2006:543, punt 66).

Artikel 39, lid 1, van het Handvest is niet van toepassing op de situatie in het hoofdgeding, aangezien uit de gegevens van het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat die betrekking heeft op het stemrecht van een burger van de Unie in de lidstaat waarvan hij staatsburger is.

Uit de overwegingen in punt 41 van het onderhavige arrest blijkt dat artikel 39, lid 2, van het Handvest de uitdrukking is in het Handvest van het stemrecht van burgers van de Unie bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, als bedoeld in artikel 14, lid 3, VEU en artikel 1, lid 3, van de Akte van 1976.

Het lijdt geen twijfel dat de ontneming van het stemrecht van Delvigne op grond van de bepalingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling, de uitoefening van het in artikel 39, lid 2, van het Handvest gewaarborgde recht beperkt.

In dat verband zij in herinnering gebracht dat artikel 52, lid 1, van het Handvest erkent dat aan de uitoefening van rechten, zoals die welke in artikel 39, lid 2, van dat Handvest zijn gewaarborgd, beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover die beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk voldoen aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (zie in die zin arresten Volker und Markus Schecke en Eifert, C-92/09 en C-93/09, EU:C:2010:662, punt 50, en Lanigan, C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, punt 55).

Aangezien in het hoofdgeding de aan de orde zijnde ontneming van het stemrecht voortvloeit uit de toepassing van de bepalingen van het kieswetboek, gelezen in samenhang met die van het strafwetboek, moet worden aangenomen dat die maatregel bij wet is gesteld.

Voorts eerbiedigt die beperking de wezenlijke inhoud van het in artikel 39, lid 2, van het Handvest bedoelde stemrecht. Voor zover aan voornoemde voorwaarden is voldaan, doet die beperking namelijk geen afbreuk aan dat recht als zodanig, aangezien als gevolg van die beperking bepaalde personen in specifieke omstandigheden en wegens hun gedrag worden uitgesloten van de groep van kiesgerechtigden voor het Europees Parlement.

Ten slotte is een beperking als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, evenredig aangezien zij de aard en de ernst van het strafbare feit alsook de duur van de straf in aanmerking neemt.

Zoals de Franse regering in haar bij het Hof ingediende opmerkingen aanvoert, gold de maatregel tot ontneming van het stemrecht die op Delvigne is toegepast op grond van zijn veroordeling wegens een ernstig misdrijf tot een vrijheidsstraf van 12 jaar, slechts voor personen die waren veroordeeld wegens een strafbaar feit dat kon worden bestraft met een vrijheidsstraf van vijf jaar tot levenslang.

Voorts heeft de Franse regering aangevoerd dat het nationale recht, meer in het bijzonder artikel 702-1 van het wetboek van strafvordering, zoals gewijzigd, een persoon die zich in een situatie als die van Delvigne bevindt, de mogelijkheid biedt te verzoeken om opheffing van de bijkomende straf van verval van rechten die tot ontneming van zijn stemrecht heeft geleid.

Uit een en ander volgt dat artikel 39, lid 2, van het Handvest zich er niet tegen verzet dat een wettelijke regeling van een lidstaat, als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, personen die, net als verzoeker in het hoofdgeding, op grond van een vóór 1 maart 1994 onherroepelijk geworden uitspraak strafrechtelijk zijn veroordeeld wegens een ernstig misdrijf, van rechtswege van stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement uitsluit.

Volgens het in artikel 49, lid 1, laatste zin, van het Handvest neergelegde beginsel van terugwerkende kracht van de lichtere straf is, indien de wet na het begaan van een strafbaar feit in een lichtere straf voorziet, die straf van toepassing.

Zoals in de punten 16 en 22 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is in de onderhavige zaak bij de hervorming van het oude strafwetboek in 1994 de ontneming van het stemrecht — die als bijkomende straf van rechtswege uit een strafrechtelijke veroordeling voortvloeide — ingetrokken en vervangen door een bijkomende straf die door een rechter moet worden uitgesproken overeenkomstig artikel 131-26 van het nieuwe strafwetboek voor een duur van ten hoogste tien jaar in geval van een veroordeling wegens een ernstig misdrijf en ten hoogste vijf jaar in geval van een veroordeling wegens een licht misdrijf.

Die wijziging had echter geen invloed op de situatie van Delvigne aangezien op grond van de bepalingen van het kieswetboek, gelezen in samenhang met artikel 370 van de wet van 16 december 1992, zoals gewijzigd, zijn stemrecht hem van rechtswege voor onbepaalde tijd ontzegd blijft omdat hij vóór 1 maart 1994 wegens een ernstig misdrijf is veroordeeld. De Franse regering heeft ter terechtzitting gepreciseerd dat de handhaving van de gevolgen van vóór 1 maart 1994 onherroepelijk geworden veroordelingen was ingegeven door het feit dat de nationale wetgever wilde voorkomen dat de maatregel tot ontneming van het stemrecht die voortvloeide uit een strafrechtelijke veroordeling, automatisch en onmiddellijk zou worden opgeheven met de inwerkingtreding van het nieuwe strafwetboek, terwijl de ontneming van het stemrecht in dat wetboek als bijkomende straf gehandhaafd blijft.

In dat verband volstaat de vaststelling dat het in artikel 49, lid 1, laatste zin, van het Handvest verankerde beginsel van terugwerkende kracht van de lichtere straf zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, aangezien, zoals volgt uit de bewoordingen van artikel 370 van de wet van 16 december 1992, zoals gewijzigd, blijkt dat die wettelijke regeling de van rechtswege uit een strafrechtelijke veroordeling voortvloeiende ontneming van het stemrecht uitsluitend handhaaft voor onherroepelijke veroordelingen die in laatste aanleg op basis van het oude strafwetboek zijn uitgesproken.

Zoals in punt 51 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, biedt die wettelijke regeling personen wier stemrecht is ontnomen, in ieder geval uitdrukkelijk de mogelijkheid te verzoeken om opheffing van die maatregel. Blijkens de bewoordingen van artikel 702-1 van het wetboek van strafvordering, zoals gewijzigd, wordt die mogelijkheid geboden aan eenieder wiens stemrecht is ontnomen, ongeacht of die ontneming van het stemrecht van rechtswege voortvloeit uit een strafrechtelijke veroordeling overeenkomstig het oude strafwetboek dan wel als bijkomende straf is opgelegd door een rechter overeenkomstig de bepalingen van het nieuwe strafwetboek. Wanneer een persoon die zich in de situatie van Delvigne bevindt en die verzoekt om opheffing van de maatregel tot ontneming van het stemrecht die van rechtswege voortvloeit uit een strafrechtelijke veroordeling op grond van de bepalingen van het oude strafwetboek, zich krachtens voornoemde bepaling van het wetboek van strafvordering tot een bevoegde nationale rechterlijke instantie wendt, wordt een nieuwe beoordeling van zijn persoonlijke situatie mogelijk, ook wat de duur van die maatregel tot ontneming van het stemrecht betreft.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de artikelen 39, lid 2, en 49, lid 1, laatste zin, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een wettelijke regeling van een lidstaat, als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, personen die, zoals Delvigne, op grond van een vóór 1 maart 1994 onherroepelijk geworden uitspraak strafrechtelijk zijn veroordeeld wegens een ernstig misdrijf, van rechtswege van stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement uitsluit.