HvJ EU, 31-01-2013, nr. C-394/11

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2, leden 2 en 3, 3, lid 1, sub h, en 8, lid 1, van richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB L 180, blz. 22), van artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG (PB L 176, blz. 37), van punt 29 van de considerans en van de artikelen 1 en 13, lid 1, van richtlijn 2006/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten en houdende intrekking van richtlijn 93/76/EEG van de Raad (PB L 114, blz. 64), van artikel 3, lid 7, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB L 211, blz. 55), alsmede van artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een procedure waarin dient te worden vastgesteld of de maatregel de erin bestaat om in de stad Montana (Bulgarije) in twee wijken waarin overwegend leden van de Roma-gemeenschap wonen, elektriciteitsmeters op een hoogte van zeven meter op palen buiten de aangesloten woningen te plaatsen, discriminatie op grond van etnische afstamming vormt, en waarin daarnaast, indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt gevorderd dat een er een einde wordt gemaakt aan die discriminatie en dat degenen die de discriminaties hebben begaan, eventueel tot betaling van geldboeten worden veroordeeld.

In 1998 en 1999 hebben staatsbedrijven die elektriciteitsdistributie verzorgen, in een aantal Bulgaarse stadswijken die zich kenmerken door het feit dat zij erom bekend staan overwegend door leden van de Roma-gemeenschap te worden bewoond, elektriciteitsmeters geplaatst op een hoogte van zeven meter, op palen buiten de op het netwerk aangesloten woningen.

Deze maatregel is onder meer vastgesteld voor de wijken ‘Ogosta’ en ‘Kosharnik’ van de stad Montana, waarvan vaststaat dat deze — ook thans nog — voornamelijk worden bewoond door leden van de Roma-gemeenschap (hierna: ‘betrokken maatregel’).

De elektriciteitslevering en -distributie voor deze twee wijken is intussen, na de privatisering van de energiesector, overgenomen door met name CHEZ Elektro Balgaria AD (hierna: ‘CEB’), elektriciteitsleverancier, en CHEZ Razpredelenie Balgaria AD (hierna: ‘CRB’), het bedrijf dat eigenaar is van de elektriciteitsdistributienetwerken.

Artikel 27, lid 1, van de algemene voorwaarden bij contracten inzake het gebruik van de elektriciteitsdistributienetwerken van CRB (hierna: ‘algemene voorwaarden van CRB’) bepaalt dat ‘de instrumenten voor de commerciële verbruiksmeting, daaronder begrepen de installaties voor het beheer van de tarieven, worden op zodanige wijze ter beschikking gesteld dat de consument zijn consumptie kan aflezen’. Artikel 27, lid 2, bepaalt echter dat ‘indien ter bescherming van het leven en de gezondheid van de burgers, van eigendom, van de elektriciteitskwaliteit, van de continuïteit van stroomtoevoer, alsmede van de veiligheid en de betrouwbaarheid van het elektriciteitleveringssysteem, de instrumenten voor de commerciële verbruiksmeting op moeilijk toegankelijke plaatsen zijn geïnstalleerd, dient het elektriciteitsdistributiebedrijf op zijn kosten te verzekeren dat binnen drie dagen na een schriftelijk verzoek van de consument een visuele controle mogelijk is’.

Belov, die stelt tot de Roma te behoren, woont in de wijk ‘Ogosta’. Hij meent dat de betrokken maatregel, zowel ten aanzien van hem als ten aanzien van andere personen van Roma-afkomst die elektriciteit verbruiken in die wijk en in de zogeheten wijk ‘Kosharnik’, een bij artikel 37 ZZD verboden discriminatie op grond van etnische afstamming vormt, en heeft zich daarom tot de KZD gewend met een verzoek — waarbij een door een groot aantal inwoners van die wijken ondertekende protestbrief is gevoegd — opdat de KZD CEB gelast een einde te maken aan deze maatregel en de in de ZZD voorziene sancties oplegt.

De KZD meent dat de aldus door Belov ingestelde vordering tegelijkertijd moet worden gezien als een klacht en als een aangifte in de zin van respectievelijk de punten 1 en 3 van artikel 50 ZZD. Als inwoner van de wijk ‘Ogosta’ die door de betrokken maatregel wordt geraakt, treedt de belanghebbende op voor zichzelf en heeft hij de hoedanigheid van klager in de procedure, en voor zover hij optreedt voor de andere inwoners van die wijk en van de zogeheten wijk ‘Kosharnik’ heeft hij de hoedanigheid van degene die aangifte heeft gedaan.

Vervolgens zijn bij de procedure tevens betrokken de KZD, CRB, in haar hoedanigheid van eigenaar van de elektriciteitsmeters, en de Darzhavna Komisia po energiyno i vodno regulirane (reguleringscommissie voor water en energie), als autoriteit die de algemene voorwaarden van CRB heeft goedgekeurd. Ook verscheidene andere natuurlijke personen aan wie, in hun hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordigers van CEB en CRB, geldboeten zouden kunnen worden opgelegd indien er inderdaad sprake zou blijken te zijn van discriminatie, zijn bij de procedure betrokken.

Voor de KZD betoogt CRB om te beginnen dat de betrokken maatregel niet als discriminatie kan worden opgevat, met name omdat deze zonder onderscheid van toepassing is op alle inwoners van de betrokken wijken en geen enkele wet bepaalt dat de gebruiker het recht of een legitiem belang heeft om zijn meterstand af te lezen.

Vervolgens stelt CRB dat de klager in het hoofdgeding niet het bewijs heeft geleverd van de feiten op grond waarvan zou kunnen worden aangenomen dat er sprake is van discriminatie, zoals artikel 9 ZZD evenwel vereist.

Ten slotte houdt de instelling van de betrokken maatregel volgens CRB geen verband met de etnische afstamming van de gebruikers in de twee betrokken wijken. Deze maatregel is voorts gerechtvaardigd teneinde te voorkomen dat de infrastructuur wordt beschadigd en dat onrechtmatig elektriciteit wordt toegeëigend, waardoor met name het leven en de gezondheid van de burgers, de veiligheid, de eigendom en de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in gevaar worden gebracht, alsmede teneinde de extra kosten te voorkomen die daaruit voor de gebruikers zouden kunnen voortvloeien.

Wat artikel 27, lid 2, van de algemene voorwaarden van CRB betreft, merkt de KZD op dat CRB, op verzoek van de consument die, als bepaald in dit voorschrift, wenst dat er een visuele controle van de meterstand wordt verricht, gehouden is binnen drie dagen een speciale hoogwerker ter beschikking te stellen waarmee de meters kunnen worden bereikt. In een dergelijk geval kan de consument echter niet zelf de meterstand aflezen, maar moet deze worden meegedeeld door de personen die gerechtigd zijn de hoogwerker te gebruiken. Deze maatregel heeft overigens nooit toepassing gevonden in een concreet geval.

Wat de in artikel 17, punt 6, van die algemene voorwaarden bedoelde mogelijkheid betreft om een controlemeter in de woning van de consument te installeren, daarvoor moet een heffing worden betaald en zelfs in dat geval blijft de hoofdmeter op een hoogte van zeven meter buiten de woning geplaatst.

De KZD staat op het standpunt dat de betrokken maatregel indirecte discriminatie op grond van etnische afstamming vormt, in de zin van de artikelen 4, lid 3, en 37 ZZD.

De KZD merkt op dat de bepalingen van de ZZD met name zijn vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 2000/43, doch meent dat voor haar beslissing uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is.

In dit verband merkt zij in het bijzonder op dat artikel 4, leden 2 en 3, ZZD, gelezen in samenhang met paragraaf 1, punt 7, van de aanvullende bepalingen bij de ZZD, zoals uitgelegd door de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter), impliceert dat wil er sprake zijn van discriminatie, er afbreuk moet zijn gedaan aan een recht of een bij wet beschermd legitiem belang. Dat is echter niet het geval bij het recht om toegang te hebben tot zijn elektriciteitsmeter om die af te lezen. De KZD vraagt zich af of een dergelijke uitlegging in overeenstemming is met artikel 2, lid 2, sub a en b, van richtlijn 2000/43.

Bovendien merkt de KZD op dat hoewel artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 bijna letterlijk is overgenomen in artikel 9 ZZD, de Bulgaarse taalversie van artikel 8, lid 1, verschilt van de andere taalversies van deze bepaling. De versie in het Bulgaars van deze bepaling bepaalt immers dat het slachtoffer de feiten moet aanvoeren op grond waarvan kan worden ‘geconcludeerd’ dat er sprake is van discriminatie, terwijl de andere taalversies daarvan verwijzen naar feiten die discriminatie kunnen doen vermoeden. De Varhoven administrativen sad past artikel 9 ZZD overigens toe als een algemene regel van klassiek volledig bewijs, daar deze rechter er met name van uit gaat dat, gelet op het feit dat in de wijken ‘Ogosta’ en ‘Kosharnik’ niet alleen maar Roma's wonen en rekening gehouden met het feit dat de betrokken maatregel niet is ingegeven door redenen betreffende de etnische afstamming van de daardoor geraakte personen, niet is aangetoond dat er sprake was van discriminatie.

Ten slotte heeft de Varhoven adminsitrativen sad volgens de KZD geoordeeld dat maatregelen zoals de betrokken maatregel hoe dan ook noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn gelet op de nagestreefde legitieme doelstellingen. De KZD heeft twijfels over de gegrondheid van een dergelijke analyse.

Daarop heeft de KZD de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

In haar verwijzingsbeslissing zet de KZD uiteen waarom zij meent een ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU te zijn. Ook de Bulgaarse regering en de Europese Commissie staan op het standpunt dat de KZD die aard heeft en dat het Hof bijgevolg bevoegd is om uitspraak te doen over de prejudiciële vragen die dit orgaan hem heeft voorgelegd. CEB en CRB hebben daarentegen twijfels hierover en betogen, ten eerste, dat de KZD geen verplichte rechtsmacht heeft, ten tweede, dat dit orgaan onvoldoende garanties biedt voor de onafhankelijkheid ervan en, ten derde, dat de bij dit orgaan aanhangige procedure niet tot een rechterlijke uitspraak leidt.

Vooraf zij er in dit verband aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het Hof, om te beoordelen of het verwijzende orgaan een ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU is, hetgeen uitsluitend door het Unierecht wordt bepaald, rekening houdt met een samenstel van factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, de toepassing door het orgaan van de regelen van het recht, alsmede de onafhankelijkheid van het orgaan (zie met name arrest van 14 juni 2011, Miles e.a., C-196/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts is de nationale rechter alleen bevoegd tot verwijzing naar het Hof indien bij hem een geding aanhangig is gemaakt en hij uitspraak moet doen in het kader van een procedure die moet leiden tot een rechterlijke beslissing (zie met name arrest van 31 mei 2005, Syfait e.a., C-53/03, Jurispr. blz. I-4609, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De bevoegdheid van een orgaan om zich tot het Hof te wenden moet dus zowel aan structurele als aan functionele criteria worden getoetst. Een nationaal orgaan kan in dit verband als ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU worden aangemerkt wanneer het een rechtsprekende functie uitoefent. Die kwalificatie is echter niet mogelijk, in zoverre het andere, met name bestuursfuncties uitoefent (zie met name beschikking van 26 november 1999, ANAS, C-192/98, Jurispr. blz. I-8583, punt 22).

Om vast te stellen of een nationaal orgaan, dat krachtens de wet functies van verschillende aard uitoefent, als ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU moet worden aangemerkt, dient derhalve te worden nagegaan wat de specifieke aard is van de functie die het uitoefent in de bijzondere normatieve context waarin het zich tot het Hof wendt (zie reeds aangehaalde beschikking ANAS, punt 23).

Wat de onderhavige zaak betreft moet bijgevolg worden vastgesteld dat ofschoon de KZD, met name als orgaan dat de taak heeft de gelijke behandeling als bedoeld in artikel 13 van richtlijn 2000/43 te bevorderen, verschillende functies dient uit te oefenen die beslist niet rechterlijk van aard zijn, in het onderhavige geval op basis van de functie die de KZD uitoefent in het kader van de procedure die tot het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geleid, moet worden nagegaan of dit orgaan al dan niet als ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU kan worden aangemerkt.

In dit verband blijkt uit artikel 50 ZZD dat de procedures voor de afdeling van de KZD die tot de onderhavige prejudiciële verwijzing is overgegaan, voortkomen hetzij uit een klacht van degene die meent het slachtoffer van discriminatie te zijn, krachtens punt 1 van deze bepaling, hetzij uit een aangifte van natuurlijke of rechtspersonen of van staats- of gemeenteorganen, als voorzien in punt 3 van genoemd artikel 50, hetzij, ten slotte, uit een initiatief van de KZD zelf, overeenkomstig punt 2 van dat artikel.

In casu blijkt uit de beoordelingen van de KZD, zoals weergegeven in punt 24 van het onderhavige arrest, dat Belov zich tot dit orgaan heeft gewend zowel op grondslag van artikel 50, punt 1, ZZD, in zijn hoedanigheid van rechtstreeks door de betrokken maatregel geraakte persoon, als op grondslag van artikel 50, punt 3, ZZD, voor zover hij stelt tevens op te treden namens andere inwoners van de twee door die maatregel geraakte wijken.

Of dit orgaan moet worden aangemerkt als een ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU, moet in casu met name worden beoordeeld rekening gehouden met de functies die de KZD op basis van de instelling van een dergelijke procedure moet uitoefenen.

In dit verband moet worden vastgesteld dat verschillende omstandigheden, waaronder de door CEB en CRB aangevoerde, van dien aard zijn dat te betwijfelen valt dat de op grondslag van artikel 50, punten 1 en 3, ZZD gevoerde procedure in het hoofdgeding moet leiden tot een rechterlijke beslissing in de zin van de in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.

In de eerste plaats blijkt uit artikel 50, punt 2, ZZD dat analoog aan de procedure die tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geleid, met betrekking tot dezelfde feiten evengoed een procedure op eigen initiatief van de KZD had kunnen worden gevoerd. Gelet op de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt dat dit orgaan ongeacht de omstandigheden waarin het op grondslag van genoemd artikel 50 wordt aangezocht, te weten, met een klacht, met een aangifte of ambtshalve, een in wezen gelijksoortige procedure moet toepassen, in het kader waarvan het met name over uitgebreide onderzoeksbevoegdheden beschikt om het voor de opheldering van de omstandigheden van het betrokken geval noodzakelijke bewijs te vergaren. Bovendien zijn ook de uitkomsten van de aldus met een klacht, met een aangifte of ambtshalve ingeleide procedures van gelijke aard, te weten een bevel om een einde te maken een de eventueel vastgestelde discriminatie en een eventuele veroordeling van de plegers ervan tot betaling van geldboeten.

In de tweede plaats staat vast dat de KZD, zoals zij in het kader van de onderhavige zaak overigens ook heeft gedaan, op eigen gezag andere personen dan degenen die met naam zijn aangewezen door de partij die haar heeft aangezocht middels een klacht of een aangifte, in de procedure kan betrekken, met name wanneer de KZD van oordeel is dat die partijen zich eventueel moeten verantwoorden voor de door de klager/aangever gestelde discriminatie en/of dat hun uit dien hoofde eventueel een geldboete moet worden opgelegd.

In de derde plaats staat op basis van de aan het Hof overgelegde informatie tevens vast dat wanneer er een beroep is ingesteld tegen een beslissing van de KZD die is vastgesteld nadat zij is aangezocht op grond van artikel 50 ZZD, dit orgaan voor de bestuursrechter die uitspraak moet doen op dat beroep, de hoedanigheid heeft van verweerder. Bovendien kan de KZD, indien haar beslissing door de aldus aangezochte bestuursrechter nietig wordt verklaard, bij de Varhoven administrativen sad hogere voorziening instellen tegen die beslissing tot nietigverklaring.

In de vierde plaats lijkt, zoals ter terechtzitting door CEB en CRB is gesteld en door Belov is bevestigd, uit het wetboek van bestuursrechtelijke rechtsvordering voort te vloeien dat in het geval van beroepen die aldus zijn gericht tegen een beslissing van de KZD in het kader van een procedure zoals die in het hoofdgeding, dit orgaan zijn beslissing kan intrekken, mits de partij voor wie die beslissing gunstig uitviel, daarmee instemt.

Al deze omstandigheden leiden tot de opvatting dat de beslissing die de KZD dient te geven aan het einde van een procedure, nadat dit orgaan is aangezocht op grond van artikel 50 ZZD, en met name de punten 1 en 3, daarvan, in wezen verwant is aan een beslissing van bestuursrechtelijke aard en geen rechterlijke uitspraak is in de zin van de rechtspraak van het Hof inzake het begrip ‘rechterlijke instantie’ in artikel 267 VWEU.

Voorts dient in dit verband te worden gepreciseerd dat tegen een dergelijke beslissing van de KZD, zoals is opgemerkt, beroep kan worden ingesteld bij een bestuursrechter tegen wiens beslissing voorts nog hogere voorziening kan worden ingesteld bij de Varhoven administrativen sad, zodat het bestaan van deze mogelijkheden om beroep in te stellen bij de rechter de doeltreffendheid van het in artikel 267 VWEU vervatte mechanisme van de prejudiciële verwijzing en de uniforme uitlegging van het Unierecht, in casu met name van richtlijn 2000/43, kan waarborgen, hetgeen genoemde Verdragsbepaling beoogt te verzekeren. Ingevolge artikel 267 VWEU beschikken dergelijke nationale rechterlijke instanties immers over de mogelijkheid van of zijn zij in voorkomend geval gehouden tot prejudiciële verwijzing naar het Hof wanneer een beslissing over de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht noodzakelijk is voor het wijzen van hun vonnis.

Tevens moet worden vastgesteld dat voor het Hof gewag is gemaakt van beslissingen van de Varhoven kasatsionen sad (cassatierechter) van 22 januari 2009 en van de Varhoven administrativen sad van 27 oktober 2010, waaruit blijkt dat de ZZD twee alternatieve en autonome procedures heeft gecreëerd waarmee een persoon die, zoals Belov, meent slachtoffer te zijn van een discriminerende behandeling, de stopzetting daarvan kan vorderen. Naast de mogelijkheid om een procedure van bestuursrechtelijke aard te voeren, zoals die welke in het hoofdgeding aanhangig is bij de KZD op grondslag van artikel 50 ZZD, beschikt belanghebbende immers tevens over de mogelijkheid om zich te wenden tot de Rayonen sad (arrondissementsgerecht), die uitspraak doet in burgerlijke zaken, teneinde een dergelijke stopzetting te bewerkstelligen alsmede eventuele schadevergoeding te krijgen.

Daar de constatering in punt 51 van het onderhavige arrest volstaat voor de slotsom dat de KZD, wanneer zij een functie moet uitoefenen zoals die waarmee zij in het kader van het hoofdgeding is belast, geen ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU is, hoeft niet te worden onderzocht of de KZD voldoet aan de andere criteria voor de beoordeling of een verwijzend orgaan die hoedanigheid heeft, en hoeft evenmin uitspraak te worden gedaan over de andere bezwaren van CEB en CRB in dit opzicht (zie in die zin arrest van 22 december 2010, RTL Belgium, C-517/09, Jurispr. blz. I-14093, punt 48).

Uit het voorgaande vloeit voort dat het Hof niet bevoegd is om uitspraak te doen over de door de KZD gestelde prejudiciële vragen.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is niet bevoegd om de door de Komisia za zashtita ot diskriminatsia in haar verwijzingsbeslissing van 19 juli 2011 gestelde vragen te beantwoorden.

ondertekeningen