HvJ EU, 12-11-2020, nr. C-427/19

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 274 van richtlijn 2009/138 aldus moet worden uitgelegd dat de beslissing van een autoriteit van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur zonder dat formeel een gerechtelijke liquidatieprocedure is geopend, een ‘beslissing tot opening van een liquidatieprocedure’ is in de zin van dat artikel.

Overeenkomstig artikel 274, lid 1, van richtlijn 2009/138 is op de beslissing tot liquidatie van een verzekeringsonderneming, de liquidatieprocedure en de rechtsgevolgen het recht van de lidstaat van herkomst van toepassing.

Voor de toepassing van titel IV van richtlijn 2009/138 (met als opschrift ‘Sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen’, waaronder artikel 274 is opgenomen) bepaalt artikel 268, lid 1, onder d), echter dat het concept ‘liquidatieprocedure’ verwijst naar ‘een collectieve procedure die het te gelde maken van de activa van een verzekeringsonderneming en het op toepasselijke wijze verdelen van de opbrengst onder de schuldeisers, aandeelhouders of leden behelst, en die noodzakelijkerwijs een optreden van de bevoegde instanties behelst, ook wanneer de collectieve procedure wordt afgesloten met een gerechtelijk akkoord of een andere maatregel van dezelfde strekking, ongeacht of de procedure op insolventie berust en of de procedure vrijwillig dan wel verplicht is’.8. Hieruit volgt dat het weliswaar aan de lidstaat van herkomst is om te beslissen onder welke voorwaarden een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure kan worden genomen en welke nadere regels en gevolgen aan deze procedure verbonden zijn, maar dat de betekenis van het begrip ‘liquidatieprocedure’ in de zin van richtlijn 2009/138 geen zaak van nationaal recht is: in plaats daarvan wordt verondersteld dat de procedure in kwestie voldoet aan de definitie van dit concept zoals vervat in artikel 268, lid 1, onder d).

Wat de bevoegdheid betreft om te bepalen of een specifieke beslissing moet worden geacht te zijn vastgesteld na een procedure die aan die definitie voldoet en, bijgevolg, moet worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, bevat richtlijn 2009/138 geen bepaling op grond waarvan aan de rechters van de lidstaat van herkomst de exclusieve bevoegdheid wordt verleend om te beoordelen wat de juridische aard is van de beslissing die de bevoegde instanties van die lidstaat vaststellen. De richtlijn bepaalt evenmin dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure moeten voldoen aan bepaalde wezenlijke vormvoorschriften zodat de beslissing meteen als zodanig kan worden geïdentificeerd. Voorts bevat de richtlijn geen lijst van procedures die in de verschillende lidstaten bestaan en die als liquidatieprocedures moeten worden aangemerkt, zodat de rechters van de andere lidstaten deze eenvoudig kunnen identificeren. Artikel 273, lid 2, bepaalt daarentegen enkel dat beslissingen tot opening van een liquidatieprocedure zonder verdere formaliteiten dan de op grond van de wetgeving van de lidstaat van herkomst vereiste formaliteiten in de gehele Unie moeten worden erkend.9.

In artikel 273 van richtlijn 2009/138 is weliswaar een beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen tot opening van liquidatieprocedures neergelegd maar, zoals is bepaald in artikel 267, is titel IV — en daarmee het beginsel van wederzijdse erkenning dat is vastgesteld in artikel 273 — enkel van toepassing op beslissingen waarvan is komen vast te staan dat zij verband houden met een liquidatieprocedure in de zin van die richtlijn.10.

Uit zowel de context als de doelstellingen van richtlijn 2009/138 volgt derhalve dat de rechters van andere lidstaten bevoegd zijn om te bepalen of een beslissing van de autoriteiten van de lidstaat van herkomst moet worden aangemerkt als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure in de zin van richtlijn 2009/138. Gaat het om een dergelijke beslissing, dan moeten die rechters evenwel uitwerking aan die beslissing geven.

Uit de bewoordingen van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138 blijkt duidelijk dat een beslissing aan twee criteria moet voldoen om als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure te worden aangemerkt. Ten eerste moet het voorwerp van de procedure erin bestaan de activa van een verzekeringsonderneming te gelde te maken en de opbrengst onder de schuldeisers, aandeelhouders of leden op toepasselijke wijze te verdelen. Ten tweede moet de procedure een optreden van de bevoegde instanties behelzen, namelijk ‘de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van saneringsmaatregelen of liquidatieprocedures’ overeenkomstig artikel 268, lid 1, onder a), van die richtlijn.

De onderhavige zaak betreft, zoals reeds is uiteengezet, de vraag of een beslissing tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur moet worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure dan wel als een beslissing die het bestaan van een dergelijke procedure in de zin van richtlijn 2009/138 inhoudt.

Wat de aanwijzing van een voorlopige liquidateur betreft, impliceert de vaststelling van een dergelijke beslissing, gezien de tijdelijke aard van deze aanwijzing, noodzakelijkerwijs dat een definitieve liquidateur zal worden aangewezen met als taak de activa van een verzekeringsonderneming te gelde te maken.

Hoewel het Hof niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen of een regel van het Unierecht toe te passen op een concreet geval en ook niet om een bepaling van nationaal recht aan deze regel te toetsen, kan het wel uit alle noodzakelijke gegevens uit de stukken van het dossier putten om de door de verwijzende rechter in zijn vragen geschetste situatie te verduidelijken teneinde de nationale rechter een uitlegging van een bepaling van het Unierecht te verschaffen die voor deze van nut kan zijn bij de beoordeling van het effect van deze bepaling.11.

In de onderhavige zaak blijkt uit de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt duidelijk dat een beslissing tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur volgens de betrokken nationale wetgeving wordt genomen na het verzoek om een bevel tot liquidatie, maar voordat een rechterlijke beslissing betreffende dit verzoek is genomen.12. Bovendien is een voorlopige liquidateur ingevolge diezelfde nationale wetgeving in beginsel niet bevoegd om de activa van de verzekeringsonderneming te gelde te maken of om dividenden uit te keren aan schuldeisers.13. Het feit dat een voorlopige liquidateur deze bevoegdheden niet bezit — hetgeen uiteraard ter verificatie van de verwijzende rechter staat — sluit echter de mogelijkheid uit dat een dergelijke beslissing de opening of het bestaan van een liquidatieprocedure in de zin van richtlijn 2009/138 inhoudt, juist omdat deze kenmerken essentieel worden geacht om een beslissing te beschouwen een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure in de zin van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138.

Wat de intrekking van de vergunning betreft, moet worden opgemerkt dat richtlijn 2009/138 een onderscheid maakt tussen een dergelijke beslissing en de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure.

Ten eerste worden de gevolgen van de beslissing tot intrekking van de vergunning en de beslissing tot opening van een liquidatieprocedure gedefinieerd in verschillende titels van de richtlijn, respectievelijk titel I en titel IV. Volgens artikel 144, gelezen in samenhang met artikel 14 van richtlijn 2009/138, strekt de intrekking van de vergunning ertoe de betrokken onderneming te verbieden werkzaamheden voort te zetten in de branche waarvoor die vergunning is afgegeven. Volgens artikel 273 van dezelfde richtlijn zijn aan de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure daarentegen de rechtsgevolgen verbonden die door het recht van de lidstaat van herkomst aan een dergelijke procedure worden toegekend.

Ten tweede wordt een beslissing tot intrekking van een vergunning op grond van artikel 144, gelezen in samenhang van artikel 13, punt 10, van richtlijn 2009/138, genomen door de nationale autoriteit of autoriteiten die krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen toezicht uitoefenen op verzekerings- of herverzekeringsondernemingen, terwijl een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure op grond van artikel 268, onder d), gelezen in samenhang met artikel 268, onder a), wordt genomen door de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van saneringsmaatregelen of liquidatieprocedures.14. Dit kunnen weliswaar dezelfde autoriteiten te zijn, maar dit is niet noodzakelijkerwijs het geval.15.

Ten derde verschillen deze beslissingen naar hun aard en streven zij verschillende doelstellingen na. Volgens de artikelen 15 en volgende van richtlijn 2009/138 en de bewoordingen van de overwegingen 8 en 11 ervan is de vergunningsprocedure ontworpen om ervoor te zorgen dat ondernemingen die verzekerings- of herverzekeringsactiviteiten uitoefenen, zich aan een aantal regels houden en hun activiteiten in de gehele Unie kunnen verrichten. Daarentegen volgt uit artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138 dat beslissingen tot opening van een liquidatieprocedure bedoeld zijn om het te gelde maken van de activa van de verzekeringsonderneming en de verdeling van de opbrengst onder de schuldeisers voor te bereiden, zelfs wanneer deze verdeling mogelijk uiteindelijk niet plaatsvindt.16. Uit overweging 121 van richtlijn 2009/138 volgt dat de vaststelling van een dergelijke beslissing niet mag berusten op insolventie.

Ten vierde bepaalt artikel 144, lid 2, van richtlijn 2009/138 dat wanneer de vergunning wordt ingetrokken, de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst enkel de toezichthoudende autoriteiten van de andere lidstaten daarvan in kennis moet stellen, terwijl artikel 273, lid 3, van richtlijn 2009/138 bepaalt dat wanneer een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure wordt genomen, de bevoegde instanties de andere autoriteiten niet alleen van hun beslissing in kennis moeten stellen, maar ook van de mogelijke concrete gevolgen van een dergelijke procedure. Daarnaast vereist artikel 280 van dezelfde richtlijn met betrekking tot een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure dat de bevoegde instantie, de liquidateur of iedere door de bevoegde instantie daartoe aangewezen persoon zorg draagt voor de openbaarmaking van de beslissing tot opening van de liquidatieprocedure overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende bekendmakingsprocedures alsmede voor de opneming van een uittreksel uit die beslissing in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Zoals is opgemerkt door de Bulgaarse regering, volgt hieruit dat een ‘beslissing tot intrekking van de vergunning’ enerzijds en een ‘beslissing tot opening van de liquidatieprocedure’ anderzijds twee afzonderlijke concepten zijn. Aangezien richtlijn 2009/138 geen bepalingen bevat op grond waarvan de lidstaten de intrekking van de vergunning aldus moeten beschouwen dat zij de opening van een liquidatieprocedure impliceert of hierop neerkomt, kan het bestaan van een ‘beslissing tot opening van de liquidatieprocedure’ in de zin van richtlijn 2009/138 niet zonder meer voortvloeien uit de intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming. Het is bijvoorbeeld goed mogelijk dat een beslissing tot intrekking van een specifieke vergunning wordt genomen om andere redenen dan de insolventie van de verzekeringsonderneming.

Artikel 279 van richtlijn 2009/138 bepaalt weliswaar dat de opening van een liquidatieprocedure, in overeenstemming met de procedure van artikel 144 van die richtlijn, de intrekking van de vergunning inhoudt, maar het omgekeerde is niet waar, aangezien richtlijn 2009/138 niet vereist dat de lidstaat van herkomst automatisch een liquidatieprocedure opent om de enkele reden dat de vergunning is ingetrokken. In overweging 128 van richtlijn 2009/138 wordt juist vermeld dat ‘[d]e opening van een liquidatieprocedure […] tot gevolg [dient] te hebben dat de aan de verzekeringsonderneming verleende vergunning om het verzekeringsbedrijf uit te oefenen, wordt ingetrokken, voor zover dat nog niet was gebeurd’17., wat erop duidt dat de opening van een liquidatieprocedure niet automatisch betekent dat de vergunning is ingetrokken.18.

Hoewel richtlijn 2009/138 voor de lidstaten geen verplichting bevat om te bepalen dat de intrekking van alle vergunningen van een verzekeringsonderneming automatisch leidt tot de opening van een liquidatieprocedure tegen deze onderneming in de zin van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138, zonder ook maar te vereisen dat een afzonderlijke beslissing wordt genomen, belet zij evenwel niet dat de lidstaten een dergelijke regel uitvaardigen. Derhalve geldt dat alleen wanneer in de wetgeving van de lidstaat van herkomst is voorzien in een dergelijke regel, die veronderstelt dat de instanties zijn aangewezen als bevoegde instanties in de zin van artikel 268, lid 1, onder a), van richtlijn 2009/138 en als toezichthoudende autoriteiten in de zin van artikel 13, punt 10, van die richtlijn, de rechters van de andere lidstaten op basis van het bestaan van een beslissing tot intrekking van de vergunning moeten uitgaan van het bestaan van een liquidatieprocedure.

In het hoofdgeding blijkt uit de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt niet dat in de betreffende nationale wetgeving is bepaald dat de intrekking van de vergunning automatisch zou leiden tot de opening van een liquidatieprocedure. Integendeel, de Bulgaarse regering voert aan dat de rechter voor het district Nicosia bij beslissing van 30 juli 2019 tot opening van de liquidatieprocedure ten aanzien van Olympic heeft geoordeeld dat de beslissing van de bevoegde instantie tot intrekking van de vergunning voor het uitoefenen van het verzekeringsbedrijf geen gelijktijdige en automatische liquidatie van die verzekeringsonderneming inhoudt.

Uit het bovenstaande volgt dat de beslissing van de bevoegde instantie tot intrekking van de vergunning en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur geen ‘beslissing tot opening van de liquidatieprocedure’ vormt in de zin van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138, behalve wanneer (op de in deze laatstgenoemde bepaling bedoelde wijze) in de nationale wetgeving is bepaald dat de voorlopige liquidateur bevoegd is om de activa van de betrokken verzekeringsonderneming te gelde te maken en de opbrengst te verdelen onder de schuldeisers of dat de intrekking van de vergunning tot gevolg heeft dat automatisch een liquidatieprocedure wordt geopend zonder dat daartoe een afzonderlijke beslissing moet worden genomen door een andere autoriteit.

Hoewel de prejudiciële vraag van de nationale rechter enkel verband houdt met de opening van een liquidatieprocedure, moet ook worden benadrukt dat het concept van ‘saneringsmaatregelen’ volgens artikel 268, lid 1, onder c), van richtlijn 2009/138 verwijst naar ‘maatregelen die enigerlei optreden van de bevoegde instanties behelzen en bestemd zijn om de financiële positie van een verzekeringsonderneming in stand te houden of te herstellen, en van dien aard zijn dat ze de bestaande rechten van andere partijen dan de verzekeringsonderneming zelf aantasten; daartoe behoren onder meer doch niet uitsluitend maatregelen die opschorting van de betalingen, opschorting van executiemaatregelen of verlaging van de schuldvorderingen kunnen behelzen’. Hieruit volgt dus dat een beslissing die voldoet aan de volgende drie criteria, moet worden beschouwd als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138, te weten:

In het hoofdgeding duiden bepaalde elementen in de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt, erop dat ten eerste de beslissing tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur is genomen door een instantie die ook bevoegd is ter zake van saneringsmaatregelen. Ten tweede heeft die beslissing tot doel de bedrijfsactiva in stand te houden. Ten derde heeft die beslissing niet alleen gevolgen voor het bestuur van de entiteit, maar tast ze ook de bestaande rechten van andere partijen dan de verzekeringsonderneming zelf aan. Op grond van artikel 220 van de Cypriotische wet op de vennootschappen mag immers tegen de onderneming geen vordering of procedure worden ingeleid of voortgezet nadat een voorlopige liquidateur is aangewezen, tenzij de rechter daarvoor toestemming heeft gegeven. Die beslissing kan derhalve evengoed een saneringsmaatregel vormen in de zin van artikel 268, lid 1, onder c), van richtlijn 2009/138. Het staat evenwel uitsluitend aan de verwijzende rechter om dit te beoordelen.

Mocht dit het geval zijn, dan bepaalt artikel 269, lid 4, van richtlijn 2009/138 dat de andere lidstaten en, in het verlengde daarvan, hun rechterlijke instanties de gevolgen van een dergelijke maatregel erkennen overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat van herkomst, zelfs wanneer de bevoegde instanties van die lidstaat de autoriteiten van de andere lidstaat niet in kennis hebben gesteld van de vaststelling van deze maatregelen of de gevolgen ervan, zoals is vereist op grond van artikel 270 van richtlijn 2009/138.

Indien de in casu aan de orde zijnde beslissing tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur in het licht van de gevolgen die hieraan door de wetgeving van de lidstaat van herkomst worden verbonden, moet worden beschouwd als een saneringsmaatregel dan wel een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, zijn andere lidstaten overeenkomstig artikel 269, lid 4, respectievelijk artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 verplicht om de gevolgen te erkennen die door het recht van de lidstaat van herkomst worden verbonden aan deze beslissingen.

Het is juist dat artikel 292 van richtlijn 2009/138 bepaalt dat ‘de gevolgen van de saneringsmaatregelen of de liquidatieprocedure voor aanhangige rechtsgedingen betreffende een goed of recht waarover de verzekeringsonderneming het beheer en de beschikking heeft verloren, […] uitsluitend [worden] beheerst door het recht van de lidstaat waar het rechtsgeding aanhangig is’. Het hoofdgeding betreft echter geen goed of recht waarover de verzekeringsonderneming reeds het beheer en de beschikking heeft verloren.19.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 274 van richtlijn 2009/138 aldus moet worden uitgelegd dat een beslissing van een autoriteit van een lidstaat tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur geen ‘beslissing tot opening van een liquidatieprocedure’ is in de zin van die richtlijn, behalve wanneer in de nationale wetgeving is bepaald dat deze voorlopige liquidateur bevoegd is om de activa van die onderneming te gelde te maken en de opbrengst te verdelen onder de schuldeisers of wanneer in de nationale wetgeving is bepaald dat de intrekking van de vergunning automatisch leidt tot de opening van een liquidatieprocedure zonder dat daartoe een verdere beslissing moet worden vastgesteld.

Indien een dergelijke beslissing niet kan worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, maar de vaststelling ervan bedoeld is om ervoor te zorgen dat de bedrijfsactiva in stand worden gehouden en de inleiding of voortzetting van een vordering of procedure tegen de verzekeringsonderneming belet, tenzij de rechter daarvoor toestemming heeft gegeven, moet een dergelijke beslissing worden aangemerkt als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138.

Indien een beslissing kan worden aangemerkt als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure of als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138, wordt deze beslissing zonder verdere formaliteiten erkend in de gehele Unie.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming, dat bepaalt dat in het geval van intrekking van haar vergunning en van aanwijzing van een voorlopige liquidateur alle gerechtelijke procedures tegen deze onderneming moeten worden geschorst, moet worden toegepast door de rechterlijke instanties van de andere lidstaten, ook wanneer hun nationale recht niet uitdrukkelijk in een dergelijke regel voorziet.

Uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat op grond van richtlijn 2009/138 slechts een verplichting op de andere lidstaten rust om hun gerechtelijke procedures te schorsen naar aanleiding van de vaststelling van een beslissing van de lidstaat van herkomst indien, ten eerste, deze beslissing een saneringsmaatregel of beslissing tot opening van een liquidatieprocedure vormt in de zin van titel IV van die richtlijn en, ten tweede, de wetgeving van de lidstaat van herkomst bepaalt dat gerechtelijke procedures tegen de betrokken onderneming worden geschorst wanneer een dergelijke beslissing wordt genomen. De lidstaten zijn op grond van artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 immers verplicht de gevolgen te erkennen die door de wetgeving van de lidstaat van herkomst worden verbonden aan deze twee soorten beslissingen. Hoewel de nationale rechter niet nader heeft aangegeven van welke bepalingen hij om uitlegging verzoekt, kan uit de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt dus worden afgeleid dat het gaat om artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van die richtlijn.

In deze context begrijp ik de tweede vraag aldus dat het Hof deze vraag is gesteld omdat het hoofdgeding een geschil tussen twee particulieren betreft.20. Omdat een richtlijn een handeling is die is gericht tot de lidstaten en die door hen in nationaal recht moet worden omgezet, kunnen de bepalingen van een richtlijn echter alleen een rechtstreekse werking hebben wanneer zij duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn en wanneer de lidstaat deze bepalingen binnen de termijn heeft omgezet. Het is van belang om nogmaals te benadrukken dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen kan opleggen aan een particulier en dus als zodanig niet tegenover hem kan worden ingeroepen.21. Indien de inroepbaarheid van een niet of niet correct omgezette richtlijn zou worden uitgebreid tot de betrekkingen tussen particulieren, zou dit namelijk erop neerkomen dat de Unie bevoegd is om met onmiddellijke werking particulieren verplichtingen op te leggen, terwijl zij dit alleen kan wanneer haar de bevoegdheid is toegekend om verordeningen vast te stellen.22.

Derhalve kan zelfs een duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke bepaling van een richtlijn die tot doel heeft particulieren rechten te verlenen of hun verplichtingen op te leggen, niet als zodanig worden toegepast in geschillen tussen uitsluitend particulieren.23.

Het Hof heeft echter situaties erkend die, zonder dat zij uitzonderingen vormen, eenvoudigweg niet vallen onder dit beginsel, omdat het geschil in kwestie strikt genomen geen geschil tussen particulieren is of omdat er ruimte is voor een regel van nationaal of Unierecht die een rechtstreekse werking heeft en waarop particulieren zich kunnen beroepen.

Ten eerste kan een bepaling van een richtlijn van toepassing zijn op een geschil tussen particulieren wanneer aan een van deze personen, die onder gezag staat van de staat, een taak van algemeen belang is opgedragen en daartoe over bevoegdheden beschikt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de werkingssfeer van het gewone recht.24. Omdat een dergelijke persoon in deze situatie immers niet kan worden gelijkgesteld aan een gewone natuurlijke persoon, kan de richtlijn verplichtingen aan hem opleggen. In de onderhavige zaak is deze situatie echter niet van toepassing, aangezien aan verzekeringsondernemingen in beginsel geen overheidsprerogatieven zijn toegewezen en zij niet als overheidsinstanties in deze zin kunnen worden beschouwd.

Ten tweede kan een bepaling van een richtlijn, zoals blijkt uit het recente arrest van het Hof in de zaak Smith, in aanmerking worden genomen in een geschil tussen particulieren wanneer hierin concreet vorm wordt gegeven aan de voorwaarden voor de toepassing van een algemeen beginsel van het Unierecht of een grondrecht dat rechtstreeks kan worden ingeroepen.25. In een dergelijke situatie is het in feite niet de richtlijn als zodanig die verplichtingen oplegt aan particulieren, maar in plaats daarvan — volgens de rechtspraak van het Hof — het algemene beginsel of het grondrecht, zoals vervat in die richtlijn.

Het is in casu onnodig om deze strekking in de rechtspraak te onderzoeken of, wanneer het Handvest van grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) ter sprake komt, te onderzoeken in welke mate de richtlijn in overeenstemming is met de specifieke beperkingen die door artikel 51, lid 1, van het Handvest aan de werkingssfeer ervan zijn gesteld. Zelfs wanneer deze strekking in de rechtspraak juist is voor zover hierin wordt voorgesteld dat bepaalde algemene beginselen of grondrechten van het Unierecht met betrekking tot richtlijnen een in wezen horizontale rechtstreekse werking kunnen vereisen, is het enige argument dat in casu daarvoor kan worden aangevoerd, het argument dat artikel 269, lid 4, of artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 concreet vorm zou kunnen geven aan het vereiste van loyale samenwerking tussen de lidstaten, dat is neergelegd in artikel 4, lid 3, eerste streepje, VEU.26. Uit dit beginsel vloeit echter geen aparte verplichting voor de lidstaten voort.27. Bijgevolg kan het beginsel van loyale samenwerking, zelfs wanneer het Hof hiernaar soms verwijst om het belang van de naleving van een bepaling van het Unierecht te onderstrepen28., niet worden gebruikt om de toepassing van de bepalingen van een niet-omgezette richtlijn in een procedure tussen particulieren te rechtvaardigen. Anders zou artikel 4, lid 3, VEU in bijna elke zaak kunnen worden ingeroepen om een soort horizontale rechtstreekse werking in de praktijk toe te staan.

In elk geval betreft het beginsel van samenwerking, dat in de onderhavige zaak ongetwijfeld aan de orde is, niet de betrekkingen tussen een lidstaat en de Unie doch de betrekkingen tussen de lidstaten. In het onderhavige geval strekt het beginsel van loyale samenwerking echter niet ertoe een als zodanig rechtstreeks toepasselijke rechtsregel te stellen, doch het legt enkel het kader vast voor onderhandelingen die de lidstaten voor zover nodig met elkaar zullen voeren.29.

Ten derde geldt dat, hoewel een richtlijn uit zichzelf nooit verplichtingen aan een particulier kan opleggen, de bindende aard die deze richtlijn na de omzettingstermijn verwerft, een verplichting oplegt aan de nationale autoriteiten om hun nationale recht in overeenstemming met deze richtlijn uit te leggen.30. Met het oog op de rechtsbescherming die voor particulieren uit de regels van het Unierecht voortvloeit, moeten nationale rechterlijke instanties die het nationale recht dienen uit te leggen, rekening houden met alle regels ervan en moeten zij de daarin erkende uitleggingsmethoden toepassen teneinde dit nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen tegen de achtergrond van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn om het met deze richtlijn beoogde resultaat te bereiken.31.

Van cruciaal belang zij hier uiteraard de woorden ‘zoveel mogelijk’. Het beginsel van Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht wordt beperkt door een aantal andere algemene rechtsbeginselen, waaronder het beginsel van rechtszekerheid. De verplichting voor de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van het nationale recht te refereren aan het Unierecht kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht.

Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat particuliere burgers en particuliere entiteiten het recht hebben om hun zaken te regelen op basis van het in de lidstaten geldende nationale recht. Zij mogen niet verantwoordelijk worden gehouden voor het feit — zo het een feit is — dat een bepaalde lidstaat zijn verplichting niet is nagekomen om een bepaalde richtlijn om te zetten op de wijze die deze richtlijn vereist, of de rechtsgevolgen ondervinden van een dergelijk nalaten. Een belangrijk beginsel van elk geordend rechtsstelsel — zoals dat van de Unie — is dat er een verband moet zijn tussen de persoonlijke verantwoordelijkheid en de juridische aansprakelijkheid. Ook om deze reden mag, in het kader van eerste beginselen en elementaire rechtvaardigheid, geen horizontale rechtstreekse werking worden toegekend aan een richtlijn tegen een particuliere, niet-statelijke entiteit, juist omdat het nalaten van een lidstaat inzake de omzetting van een richtlijn niet mag worden toegerekend aan een onschuldige derde die hiervoor niet verantwoordelijk is.

Het voorgaande houdt in dat een nationale rechter de nationale wettekst niet kan — en niet mag — herschrijven onder het mom van een conforme uitlegging, omdat dit het nationale wetgevingsproces zou ondermijnen. Het feit dat het recht uitsluitend wordt vastgesteld door de gekozen vertegenwoordigers van de staat, binnen het kader van de eigen parlementaire en wetgevingsstelsels, vormt natuurlijk een pijler van de democratische aard van de lidstaten van de Unie. Zo kan een richtlijn niet worden ingeroepen in een geding tussen particulieren met als doel het buiten toepassing laten van een met die richtlijn strijdige regeling van een lidstaat.32.

In de onderhavige zaak staat het aan de verwijzende rechter om te bepalen of de nationale wetgeving in het licht van deze beginselen aldus kan worden uitgelegd dat alle gerechtelijke procedures tegen een onderneming moeten worden geschorst wanneer haar vergunning wordt ingetrokken en een voorlopige liquidateur wordt aangewezen.

Derhalve stel ik voor op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 aldus moeten worden uitgelegd dat het recht van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming, dat bepaalt dat in het geval van intrekking van haar vergunning en aanwijzing van een voorlopige liquidateur alle gerechtelijke procedures tegen deze onderneming moeten worden geschorst, in een geschil tussen twee particulieren niet moet worden toegepast door de rechterlijke instanties van de andere lidstaten wanneer hun nationale recht niet in een dergelijke regel voorziet, tenzij ten eerste deze intrekking of aanwijzing hetzij een saneringsmaatregel hetzij een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure vormt in de zin van titel IV van deze richtlijn en ten tweede de wetgeving van de andere lidstaten redelijkerwijze aldus kan worden uitgelegd dat deze schorsing is toegestaan, hetgeen vereist dat een dergelijke uitlegging geen uitlegging contra legem oplevert.