HvJ EU, 15-10-2015, nr. C-137/14

Krachtens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 38, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is de Commissie verplicht in elk krachtens artikel 258 VWEU ingediend verzoekschrift de exacte grieven aan te geven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt, evenals — in elk geval summier — de juridische en feitelijke gronden waarop die grieven berusten. Hieruit volgt dat het beroep van de Commissie een coherente, gedetailleerde uiteenzetting moet bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.10.

Blijkens zowel de argumenten van de Commissie als haar conclusie over deze grief betreft deze grief specifiek de niet-verenigbaarheid van § 113, lid 1, eerste zin, VwGO met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75. Hoewel de conclusie van de Commissie aangaande deze grief niet erg gelukkig is geformuleerd, blijkt toch stellig ondubbelzinnig uit het verzoekschrift dat de Commissie aanvoert dat de rechterlijke toetsing van bestuurshandelingen krachtens § 113, lid 1, eerste zin, VwGO beperkt is, voor zover de bestuursrechter een onrechtmatige handeling alleen nietig verklaart indien de rechten van verzoeker hierdoor worden geschonden, en dat deze beperking in strijd is met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75.

Overigens bevatten zowel het verweerschrift van de Bondsrepubliek Duitsland als de memorie in interventie van de Republiek Oostenrijk duidelijke en precieze opmerkingen over deze juridische kwestie. Bovendien heeft de Bondsrepubliek Duitsland op de terechtzitting nadrukkelijk gesteld dat de betrokken, door § 113, lid 1, eerste zin, VwGO voorgeschreven beperking, een van de pijlers van het Duitse bestuursrecht is en niet in strijd is met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75, hetgeen bevestigt dat zij de strekking van de grief volledig heeft begrepen.

Toch wil ik erop wijzen dat zowel de Commissie als de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van deze grief ook opmerkingen over § 4, leden 1 en 3, UmwRG hebben ingediend.

Uit de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland blijkt dat volgens deze bepalingen het niet-uitvoeren van een vereiste milieueffectbeoordeling dan wel van een voorafgaand onderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen, een schending is die rechtstreeks leidt tot de nietigverklaring van de betrokken beslissing. Deze bepalingen zouden dus een soort lex specialis zijn ten opzichte van § 113, lid 1, eerste zin, VwGO en § 46 VwVfG, doordat zij in enkele specifieke gevallen voor de nietigverklaring van een handeling niet vereisen dat een schending van een subjectief recht van een individueel persoon wordt aangetoond dan wel een causaal verband tussen de procedurefout en de inhoud van de litigieuze beslissing. Zij verzachten dus de voorwaarden van § 113, lid 1, eerste zin, VwGO en § 46 VwVfG.

Daarentegen stelt de Commissie in haar verzoekschrift en mondeling op de terechtzitting dat de Duitse rechtspraak § 4, leden 1 en 3, UmwRG niet in de zin zoals door de Bondsrepubliek Duitsland wordt aangegeven, toepast dan wel opvat.

Niettemin heeft de conclusie van de Commissie aangaande deze grief uitsluitend betrekking op § 113, lid 1, eerste zin, VwGO. Daarom ben ik van mening dat deze grief alleen § 113, lid 1, eerste zin, VwGO betreft, en niet § 4, leden 1 en 3, UmwRG. Bijgevolg is de eerste grief niet-ontvankelijk, voor zover de Bondsrepubliek Duitsland hierin wordt verweten artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 te hebben geschonden middels de rechtspraak over § 4, leden 1 en 3, UmwRG.

Ik zal mijn conclusies over de eerste grief dus beperken tot § 113, lid 1, eerste zin, VwGO. Daarentegen zal de tweede grief uitdrukkelijk gaan over de verenigbaarheid van § 4, lid 1, UmwRG met het Unierecht.

De Commissie betoogt dat krachtens § 4, lid 1, UmwRG een beslissing tot het verlenen van een vergunning enkel zonder de bij § 113, lid 1, eerste zin, VwGO opgelegde extra vereisten nietig kan worden verklaard ingeval de vereiste milieueffectbeoordeling ontbreekt. Indien die beoordeling heeft plaatsgevonden, maar niet aan de eisen van richtlijn 2011/92 voldoet, zou het daarentegen niet mogelijk zijn deze beslissing overeenkomstig die nationale bepaling aan te vechten. De Commissie is van mening dat § 4, lid 1, UmwRG daarom onverenigbaar is met artikel 11 van richtlijn 2011/92.

Volgens de Commissie blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een bepaling die een richtlijn in nationaal recht omzet voldoende nauwkeurig en duidelijk moet zijn, in het bijzonder wanneer deze rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, opdat de begunstigden kennis kunnen nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties.24. De Commissie betoogt dat dit in Duitsland niet het geval is en dat de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig haar verplichting tot loyale samenwerking passende maatregelen daartoe moet nemen.

De Bondsrepubliek Duitsland merkt op dat § 4, leden 1 en 3, UmwRG slechts de gevallen regelt waarin een milieueffectbeoordeling of een daaraan voorafgaand onderzoek geheel niet is verricht, alsmede de gevallen waarin dit voorafgaande onderzoek niet aan de vereisten van § 3a, vierde zin, UVPG, voldoet.

Volgens de Bondsrepubliek Duitsland zijn ingevolge § 113, lid 1, eerste zin, VwGO voor alle andere procedurefouten, waaronder ook fouten ingeval een milieueffectbeoordeling op gebrekkige wijze is verricht, een beroep bij een rechterlijke instantie en een recht op nietigverklaring van de bestuurshandeling mogelijk. Zij voegt hieraan toe dat slechts bij wijze van uitzondering, wanneer de voorwaarden van § 46 VwVfG zijn vervuld, geen recht op nietigverklaring bestaat.

Hoewel het eerste deel van deze grief, zoals uit de conclusies van het verzoekschrift blijkt, in zijn geheel inderdaad op beide Unierechtelijke bepalingen betrekking heeft, gaan de argumenten van dit deel van de grief echter enkel en alleen over artikel 11 van richtlijn 2011/92. Bovendien ziet § 4, lid 1, UmwRG alleen op het achterwege laten van een vereiste milieueffectbeoordeling dan wel van een vereist vooronderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen, hetgeen het voorwerp is van richtlijn 2011/92. Ik voeg hieraan toe dat de Commissie zelf, toen haar op de terechtzitting een vraag op dit punt werd gesteld, niet in staat is geweest toe te lichten in welk opzicht artikel 25 van richtlijn 2010/75 relevant was voor het eerste deel van deze grief. Rekening houdend hiermee ben ik van mening dat dit eerste deel van deze grief moet worden geacht enkel en alleen betrekking te hebben op artikel 11 van richtlijn 2011/92.

Dit eerste deel van de tweede grief betreft de wijze waarop artikel 11 van richtlijn 2011/92 in Duits recht is omgezet en wel het feit dat daarbij § 4, lid 1, UmwRG louter ziet op de gevallen waarin een milieueffectbeoordeling of een daaraan voorafgaand onderzoek achterwege is gelaten.

In haar uiteenzetting van het nationale recht heeft de Bondsrepubliek aangegeven dat ‘het UmwRG bepalingen bevat betreffende de omzetting in nationaal recht van artikel 11 van richtlijn [2011/92] en van artikel 25 van richtlijn [2010/75]’.25. Ook merkt zij op dat ‘§ 4 UmwRG het rechtsgevolg regelt van het achterwege laten van een vereiste milieueffectbeoordeling (MEB) dan wel van een vooronderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen. Overeenkomstig § 4, leden 1 en 3, leidt een dergelijke procedurefout tot nietigverklaring van de beslissing. De wet bevat geen bepalingen aangaande andere procedurefouten, bijvoorbeeld het op gebrekkige wijze verrichten van een milieueffectbeoordeling; deze procedurefouten moeten overeenkomstig § 46 [VwVfG] worden beoordeeld.’26.

Met zijn tweede vraag in de zaak waarin het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712, punt 38) is gewezen, heeft het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) het Hof gevraagd of artikel 10 bis van richtlijn 85/337, dat dezelfde inhoud heeft als artikel 11 van richtlijn 2011/9227., ‘aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaten de toepasselijkheid van de bepalingen ter omzetting van dat artikel beperken tot het geval waarin de rechtmatigheid van een besluit wordt aangevochten op grond dat geen milieueffectbeoordeling is verricht, zonder erin te voorzien dat die bepalingen ook gelden wanneer een dergelijke beoordeling wel is verricht maar gebreken vertoont’.

Blijkens punt 63 van de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:422) had de Bondsrepubliek betoogd dat ‘dit in het Duitse recht reeds [was] gewaarborgd, aangezien volgens het naast § 4, lid 1, UmwRG toepasselijke § 46 VwVfG ook bij een gebrekkige uitvoering van een milieueffectbeoordeling nietigverklaring van een vergunningbesluit kan worden gevorderd’.

Niettemin heeft het Hof in punt 37 van het arrest in die zaak het volgende vastgesteld: ‘De toepasselijkheid van de nationale voorschriften ter omzetting van [artikel 10 bis van richtlijn 85/337] kan dus niet worden beperkt tot het enkele geval waarin de rechtmatigheid wordt aangevochten op grond dat een milieueffectbeoordeling achterwege is gebleven. De bepalingen van richtlijn 85/337 betreffende de inspraak van het publiek zouden hun nuttig effect grotendeels verliezen indien de toepasselijkheid van die nationale voorschriften zou worden uitgesloten wanneer een milieueffectbeoordeling weliswaar is verricht maar gebreken — zelfs ernstige gebreken — vertoont. Een dergelijke uitsluiting zou derhalve in strijd zijn met de in artikel 10 bis van deze richtlijn genoemde doelstelling om een ruime toegang tot de rechterlijke instanties te verzekeren.’

Uit het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712, punt 32) blijkt dus duidelijk dat het Duitse recht volgens het Hof niet tegemoet komt aan de onvolkomenheden van § 4, lid 1, UmwRG, wat de omzetting van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 (en dus van artikel 11 van richtlijn 2011/92) betreft, en het deze evenmin verzacht.

Aangezien ik geen reden zie om deze rechtspraak in twijfel te trekken, ben ik van mening dat het eerste deel van de tweede grief gegrond is.28.

Bijgevolg is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 11 van richtlijn 2011/92, doordat zij de strekking van § 4, lid 1, UmwRG tot nietigverklaring van beslissingen op grond van procedurefouten beperkt tot de gevallen waarin de vereiste milieueffectbeoordeling geheel ontbreekt dan wel het vereiste vooronderzoek ontbreekt.

De Commissie stelt dat volgens vaste Duitse rechtspraak over de toepassing van § 46 VwVfG de betwisting door een individueel persoon van een procedurefout die betrekking heeft op een beslissing over een milieueffectbeoordeling slechts tot de nietigverklaring van die beslissing kan leiden, indien het daadwerkelijk mogelijk is dat deze beslissing zonder deze fout anders zou hebben geluid (‘causaliteitsvereiste’).

Bovendien zou verzoeker in het algemeen het eventuele causale verband moeten aantonen.

De Commissie merkt op dat bij de toepassing van richtlijn 2011/92 de uitkomst van de besluitvormingsprocedure niet het belangrijkste aspect is. Volgens haar moet richtlijn 2011/92 in wezen ervoor zorgen dat alle gevolgen, direct of indirect, van een project dat aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben, worden onderzocht, dat het publiek informatie verkrijgt over het geplande project, en het de mogelijkheid heeft om deel te nemen aan de besluitvormingsprocedure. Het toezicht op de naleving van de procedureregels op dat gebied zou daarom een bijzonder belangrijke rol spelen. Het nationale recht zou daarom moeten voorzien in de nietigverklaring van de beslissing ingeval van een ernstige fout bij de toepassing van de procedureregels, zonder dat verzoeker een causaal verband met de uitkomst van de beslissing moest aantonen. Met betrekking tot richtlijn 2011/92 zouden althans de schendingen van het recht op informatie en inspraak van het publiek als ernstige procedurefouten moeten worden beschouwd.

Volgens de Commissie blijkt uit het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712, punt 52) dat zowel de verdeling van de bewijslast als de rechterlijke toetsing in Duitsland niet aan de criteria van richtlijn 2011/92 voldoen. Zij merkt op dat het Compliance Committee van het Verdrag van Aarhus dezelfde zienswijze heeft waar het gaat over de met die richtlijn overeenstemmende bepalingen van dat Verdrag.29.

De Commissie merkt ook op dat, volgens vaste rechtspraak in Duitsland, een procedurefout betreffende een beslissing over een milieueffectbeoordeling krachtens § 113, lid 1, eerste deel, VwGO alleen tot nietigverklaring van die beslissing kan leiden indien deze fout inbreuk maakt op een subjectief recht van verzoeker. Volgens haar is deze voorwaarde in strijd met artikel 11 van richtlijn 2011/92. De Commissie meent dat, indien een beroep ontvankelijk is, een rechter niet voorbij kan gaan aan procedurefouten, ook al maken deze geen inbreuk op een subjectief recht van verzoeker.

De Bondsrepubliek Duitsland stelt daarentegen dat § 46 VwVfG verenigbaar is met artikel 11 van richtlijn 2011/92. Het vereiste van een causaal verband heeft in beginsel geen invloed op de verwezenlijking van de doelstellingen van laatstgenoemde bepaling. Bovendien is § 46 VwVfG slechts van toepassing wanneer procedureregels die niet onder § 4, leden 1 en 3, UmwRG vallen, worden geschonden.

Ook merkt zij op dat § 46 VwVfG is opgezet als een bepaling die de bestuursautoriteit in staat stelt zich te verweren tegen het recht op nietigverklaring van de bestuurshandeling. § 46 VwVfG zou door de rechter in het kader van het onderzoek van de gegrondheid van het beroep als een bepaling in die zin worden behandeld.

De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat overeenkomstig § 46 VwVfG steeds kan worden aangevoerd dat een milieueffectbeoordeling op gebrekkige wijze is uitgevoerd en dat deze vordering altijd in een recht op nietigverklaring voor verzoeker resulteert, voor zover de procedurefout niet kennelijk irrelevant is voor de uitkomst van de beslissing. Volgens haar heeft het Hof in het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712, punt 49) vastgesteld dat een doordachte beperking van de omvang van het onderzoek in geval van procedurefouten de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling niet in gevaar brengt, wanneer het procedurefouten betreft die niet noodzakelijkerwijs gevolgen hebben die de beslissing kunnen beïnvloeden.

De Bondsrepubliek Duitsland meent ten slotte dat de veronderstelling dat verzoeker de inbreuk op zijn recht moet aantonen, op zich, gelet op de huidige stand van het recht niet relevant is.

Toch geeft zij aan dat in het kader van de herziening van het UmwRG wordt overwogen een bepaling vast te stellen die duidelijkheid moet scheppen over de omzetting in nationaal recht van artikel 11 van richtlijn 2011/92.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de argumentatie van de Commissie betrekking heeft op de wijze waarop § 113, lid 1, eerste zin, VwGO en § 46 VwVfG worden toegepast op procedurefouten.

Vaststaat dat het enkele achterwege laten van een milieueffectbeoordeling of van het vooronderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen, onder § 4, lid 1, UmwRG valt, en het verrichten van een milieueffectbeoordeling die fouten of gebreken vertoont niet. In dat laatste geval wordt de litigieuze beslissing alleen nietig verklaard, indien de procedurefout zowel aan de voorwaarde van een schending van een subjectief recht van verzoeker overeenkomstig § 113, lid 1, eerste zin, VwGO, als aan de in § 46 VwVfG gestelde voorwaarden voldoet.

Overeenkomstig mijn conclusie over de eerste grief ben ik van mening dat, aangaande het op gebrekkige wijze verrichten van een milieueffectbeoordeling of van het vooronderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen, de door § 113, lid 1, eerste zin, VwGO opgelegde beperkingen om een recht op nietigverklaring van de litigieuze beslissing te kunnen laten gelden, schending van artikel 11 van richtlijn 2011/92 opleveren.

§ 46 VwVfG, dat over procedurefouten gaat, hanteert blijkens de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland en zoals ook uit de formulering van deze bepaling naar voren komt, duidelijk een criterium van een noodzakelijk causaal verband tussen de aangevoerde procedurefout en de inhoud van het bestreden eindbesluit (hierna: ‘causaliteitscriterium’).30.

In de punten 47 en 48 van het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712) heeft het Hof vastgesteld dat de wetgever van de Unie ‘niet de bedoeling [had] om de mogelijkheid om een procedurefout aan te voeren afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de procedurefout de inhoud van het aangevochten definitieve besluit beïnvloedt. […] Gelet op het feit dat deze richtlijn onder andere tot doel heeft procedurele waarborgen vast te leggen die moeten zorgen voor een betere voorlichting en inspraak van het publiek in het kader van de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, speelt het toezicht op de naleving van de procedureregels op dat gebied trouwens een bijzonder belangrijke rol. Bijgevolg moet het betrokken publiek overeenkomstig de doelstelling om het een ruime toegang tot de rechter te verlenen, in beginsel iedere procedurefout kunnen aanvoeren ter onderbouwing van een beroep waarmee de rechtmatigheid van een in de richtlijn bedoeld besluit wordt betwist.’

Bijgevolg sluit artikel 11 van richtlijn 2011/92 het vereiste van een causaal verband in beginsel uit.

Het Hof heeft in punt 49 van datzelfde arrest die vaststelling echter genuanceerd door te overwegen dat niet iedere procedurefout noodzakelijkerwijs invloed heeft op de inhoud van het bestreden eindbesluit en dus noodzakelijkerwijs inbreuk maakt op een recht. Gelet hierop kan het recht van een lidstaat erin voorzien dat het beroep niet-ontvankelijk is.

Mijns inziens moet deze nuancering niet alleen gelden voor de ontvankelijkheid van een beroep maar ook voor de gegrondheid ervan, mits de betrokken procedurefout echter minimaal is en dus geen afbreuk doet aan ‘een betere voorlichting en inspraak van het publiek in het kader van de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten’.

Aangezien het recht op een betere voorlichting en inspraak van het publiek duidelijk een van de hoekstenen van richtlijn 2011/9231. is en juist de reden is die aan artikel 11 van die richtlijn ten grondslag ligt, schaar ik me achter de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:422, punt 106), wanneer hij meent dat ‘[b]ij bijzonder belangrijke procedurele bepalingen […] in zoverre volledig [moet] worden afgezien van het eisen van een causaliteit met betrekking tot de uitkomst van de administratieve procedure.’

Vastgesteld moet echter worden dat het Duitse recht, met uitzondering van de in § 44 VwVfG32. en § 4, lid 1, UmwRG neergelegde fouten, krachtens § 46 VwVfG in alle gevallen, dat wil zeggen ook bij procedurefouten aangaande de voorlichting en inspraak van het publiek, als grondslag voor de nietigverklaring van het aangevochten eindbesluit een causaal verband eist tussen de aangevoerde fout en de inhoud van dat besluit.

Ik ben van mening dat dit vereiste van § 46 VwVfG, ongeacht de kwestie van de verdeling van de bewijslast op dit punt, de uitoefening van het recht op beroep en op toegang tot de rechter van individuele personen uiterst moeilijk maakt en hierdoor artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 schendt.

Wat de kwestie van de bewijslast betreft heeft het Hof in punt 52 van het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712) hoe dan ook geoordeeld dat in Duitsland evenwel blijkt ‘dat het in de regel aan de verzoeker staat te bewijzen dat inbreuk is gemaakt op een recht door aan te tonen dat het, gelet op de omstandigheden van het geval, denkbaar is dat het bestreden besluit zonder de aangevoerde procedurefout anders had geluid. Dit houdt echter in dat de bewijslast, ter uitvoering van het causaliteitscriterium, wordt verschoven naar de verzoeker, wat de uitoefening van de hem door richtlijn 85/337 verleende rechten uiterst moeilijk kan maken, met name gelet op de complexiteit van de betrokken procedures of het technische karakter van een milieueffectbeoordeling’.

Overigens overweegt de Bondsrepubliek Duitsland om een bepaling vast te stellen die duidelijkheid moet scheppen over de bewijslast met betrekking tot het causaliteitscriterium.33.

Bijgevolg is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75, doordat zij volgens § 46 VwVfG als grondslag voor de nietigverklaring van het bestreden eindbesluit een causaal verband vereist tussen de procedurefouten betreffende de voorlichting en de inspraak van het publiek, en de inhoud van dat besluit.

De Commissie herinnert eraan dat de oorspronkelijke versie van § 2, lid 1, UmwRG niet verenigbaar was met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75, aangezien hierin met name de procesbevoegdheid van milieuorganisaties werd beperkt tot wettelijke bepalingen die individuele personen rechten verlenen. Volgens haar heeft de Bundestag op 8 november 2012 naar aanleiding van het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, EU:C:2011:289) een wijziging van het UmwRG vastgesteld, die op 29 januari 2013 in werking is getreden en waarin de woorden ‘individuele rechten verlenen’ van § 2, lid 1, UmwRG zijn geschrapt om de tot op dat tijdstip bestaande schending van het recht weg te nemen.

Volgens de Commissie is de nieuwe versie van het UmwRG echter slechts beperkt geldig in de tijd, aangezien § 5, lid 4, UmwRG, zoals gewijzigd, bepaalt dat alleen de procedures die nog aanhangig waren op 12 mei 2011 [datum van het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, EU:C:2011:289)] of na die datum zijn ingesteld, maar nog niet definitief zijn beëindigd op 29 januari 2013 (datum van inwerkingtreding van de gewijzigde versie van het UmwRG), overeenkomstig de nieuwe versie van het UmwRG moeten worden afgewikkeld.

De Commissie betoogt dat de procesbevoegdheid van milieuorganisaties voor de procedures die na 25 juni 2005 zijn ingesteld en vóór 12 mei 2011 zijn beëindigd, dus beperkt blijft tot bepalingen die individuele personen rechten verlenen. Gelet op het parallellisme naar Duits recht tussen de ontvankelijkheid van een beroep en de omvang van de rechterlijke toetsing bij het onderzoek ten gronde, is deze beperking in de tijd volgens haar ook van invloed is op de omvang van de rechterlijke toetsing.

Voor de Commissie laat de overgangsbepaling in de zin van § 5, lid 4, UmwRG voor beroepen van milieuorganisaties een met het Unierecht strijdige rechtssituatie langer voortduren, voor zover hierdoor de toetsing van procedureregels bij de betrokken beroepen op ruime schaal blijft uitgesloten. Bijgevolg is zij van mening dat deze bepaling ratione temporis, gelet op de procedures die overeenkomstig de overgangsbepaling in § 5, leden 1en 4, UmwRG en § 2, lid 5, UmwRG zijn uitgesloten, in strijd is met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75.

De Bondsrepubliek Duitsland voert aan dat § 5, lid 4, UmwRG zuiver declaratoir van aard is en geen wetskracht heeft. Met deze bepaling wordt uitsluitend beoogd de toepassing van het UmwRG gemakkelijker te maken voor de instantie die de wet moet toepassen. Overeenkomstig § 5, lid 4, UmwRG moeten beroepsprocedures die nog niet definitief zijn beëindigd, worden afgewikkeld volgens de nieuwe bepalingen van het UmwRG, die van kracht zijn sinds 29 januari 2013. Omgekeerd heeft de wetswijziging geen invloed op beroepsprocedures die definitief zijn beëindigd vóór het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, EU:C:2011:289) is uitgesproken. Zij meent dat deze procedures volgens vaste rechtspraak van het Hof37. niet opnieuw hoeven te worden onderzocht.

De Commissie betoogt dat de uitsluiting in § 5, lid 1, eerste alinea, en lid 4, UmwRG, van bestuursprocedures die vóór 25 juni 2005 zijn ingeleid, in strijd is met artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75. Volgens haar heeft het Hof het bestaan van deze schending bevestigd in punt 30 van het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712). Ook meent zij dat § 5, lid 1, tweede alinea, UmwRG, die de besluiten die uitvoerbaar zijn geworden vóór 15 december 2006 (datum van inwerkingtreding van het UmwRG) uitsluit van de werkingssfeer van het UmwRG, artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 schendt.

De Bondsrepubliek Duitsland kondigt aan dat zij een wijziging van het UmwRG voorbereidt ter omzetting van punt 31 van het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712) waarin het Hof heeft geoordeeld dat ingevolge artikel 11 van richtlijn 2011/92 de vóór 25 juni 2005 aangevangen procedures niet van de werkingssfeer van het UmwRG konden worden uitgesloten. Wat § 5, lid 1, tweede alinea, UmwRG betreft, meent de Bondsrepubliek Duitsland dat deze bepaling de procedures die op het tijdstip van inwerkingtreding van het UmwRG uitvoerbaar zijn geworden, van de werkingssfeer van het UmwRG uitsluit krachtens het beginsel van het gezag van het gewijsde. Volgens haar is het omwille van zowel de stabiliteit van het recht en de rechtsbetrekkingen als het waarborgen van een goede rechtspleging, van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of nadat de beroepstermijnen zijn verstreken, niet opnieuw ter discussie kunnen worden gesteld. Een lidstaat is volgens de Bondsrepubliek Duitsland niet gehouden om een rechterlijke beslissing die gezag van gewijsde heeft verkregen, opnieuw te onderzoeken, en deze nietig te verklaren wanneer zij in strijd blijkt te zijn met het Unierecht.38. Zij stelt dat dit ook geldt voor beëindigde bestuursprocedures waarin een beslissing is gegeven waartegen zelfs geen beroep is ingesteld en die daardoor uitvoerbaar en dus definitief zijn geworden.

De termijn waarbinnen artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 in nationaal recht moeten zijn omgezet, is 25 juni 2005.

Uit het dossier bij het Hof blijkt echter duidelijk dat het UmwRG, die deze bepalingen in Duits recht omzet, verschillende bepalingen bevat, namelijk § 5, lid 1, eerste en tweede alinea, UmwRG en § 5, lid 4, UmwRG, die op bepaalde punten de toepassing van deze wet voor de periode nà 25 juni 2005 hebben beperkt.

De Bondsrepubliek Duitsland beroept zich ter rechtvaardiging van deze beperkingen op het beginsel van het gezag van het gewijsde.

Weliswaar is het beginsel van het gezag van het gewijsde zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorde van groot belang, maar dat neemt niet weg dat een lidstaat zich niet — ter rechtvaardiging van de niet-inachtneming van verplichtingen en termijnen die in richtlijnen van de Unie besloten liggen — ten exceptieve mag beroepen op moeilijkheden van interne aard dan wel op — eventueel constitutionele — bepalingen van haar nationale rechtsorde.39.

Om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtsbedeling te garanderen, is het stellig van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of nadat de voor het instellen van deze beroepen voorziene termijnen zijn verstreken, niet meer opnieuw in geding kunnen worden gebracht. Derhalve gebiedt het recht van de Unie een nationale rechter niet nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen, buiten toepassing te laten, ook al zou daardoor een schending van het recht van de Unie in een nationale situatie kunnen worden opgeheven.40.

De betrokken lidstaat moet evenwel, nadat het Hof in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU heeft vastgesteld dat een Unierechtelijke bepaling is geschonden (de enige taak die het Hof krachtens dit artikel heeft), volgens artikel 260, lid 1, VWEU de maatregelen nemen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof, daar de vraag welke maatregelen dat zijn, niet het voorwerp van een uit hoofde van artikel 258 VWEU gewezen arrest vormt.41.

De door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde omstandigheid dat de beperkingen in de tijd voor de toepassing van het UmwRG, waarin § 5, lid 1, tweede alinea, UmwRG en § 5, lid 4, UmwRG voorzien, noodzakelijk waren met het oog op de naleving van het beginsel van het gezag van het gewijsde en, naar analogie, ten behoeve van de stabiliteit van de bestuursprocedures die uitvoerbaar zijn geworden, valt dus in voorkomend geval — gesteld al dat deze stelling aannemelijk kan worden gemaakt — hoe dan ook onder de uitvoering van het arrest waarin de niet-nakoming is vastgesteld en kan geen impact hebben op de vaststelling van de niet-nakoming in het kader van deze grieven.

Na deze opmerkingen zal ik eerst de vijfde grief onderzoeken.

In punt 31 van het arrest Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712) heeft het Hof vastgesteld dat ‘richtlijn 2003/35 — waarbij artikel 10 bis in richtlijn 85/337 is ingevoegd —, voor zover zij bepaalt dat zij uiterlijk op 25 juni 2005 moest zijn omgezet, aldus moet worden uitgelegd dat de ter omzetting van dat artikel vastgestelde voorschriften van nationaal recht ook moeten gelden voor vergunningsprocedures die vóór 25 juni 2005 zijn ingeleid, maar waarbij de vergunning na deze datum is afgegeven’.42.

§ 5, lid 1, eerste alinea, UmwRG bepaalt echter dat deze wet slechts van toepassing is op bestuursprocedures die na 25 juni 2005 zijn ingesteld of hadden moeten worden ingesteld.

Ik ben dan ook van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75, doordat zij middels § 5, lid 1, eerste alinea, UmwRG de toepassing van deze wet uitsluit voor alle bestuursprocedures die vóór 25 juni zijn ingesteld, en ook voor procedures waarbij de vergunning na deze datum is afgegeven.

Bovendien bepaalt § 5, lid 1, tweede alinea, UmwRG dat de eerste alinea van deze bepaling niet van toepassing is op bestuursprocedures die vóór 15 december 2006, de datum van inwerkingtreding van het UmwRG, uitvoerbaar zijn geworden.

Bijgevolg worden ingevolge deze bepaling van nationaal recht van de toepassing van het UmwRG uitgesloten de bestuursprocedures waarbij de vergunning tussen 25 juni 2005 (verstrijken van de datum voor omzetting) en 15 december 2006 is afgegeven.

Derhalve ben ik van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75, doordat zij, overeenkomstig § 5, lid 1, tweede alinea, UmwRG de toepassing van deze wet uitsluit voor bestuursprocedures die uitvoerbaar zijn geworden vóór 15 december 2006.

Overeenkomstig artikel 11, lid 3, van richtlijn 2011/92 en artikel 25, lid 3, van richtlijn 2010/75 worden milieuorganisaties geacht hetzij een voldoende belang te hebben, hetzij rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt, al naargelang naar nationaal recht de ene dan wel de andere ontvankelijkheidsvoorwaarde geldt.43. Deze organisaties hebben derhalve overeenkomstig deze artikelen vanaf het tijdstip van de inwerkingtreding ervan, op 25 juni 2005, een bevoorrechte toegang tot de rechter.

In het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen(C-115/09, EU:C:2011:289, punt 36) heeft het Hof echter vastgesteld dat het Duitse recht de ontvankelijkheid van een door een milieuorganisatie ingestelde vordering laat afhangen van de omstandigheid dat deze organisatie aanvoert dat de litigieuze bestuursbeschikking inbreuk maakt op een recht van een individueel persoon dat naar nationaal recht als een subjectief publiekrechtelijk recht kan worden gekwalificeerd. Het Hof was van oordeel dat ‘het de nationale wetgever weliswaar vrij[staat], de rechten waarvan schending door een individueel persoon kan worden aangevoerd in het kader van een beroep in rechte tegen een besluit, handelen of nalaten als bedoeld in artikel 10 bis van richtlijn 85/337, te beperken tot enkel subjectieve publiekrechtelijke rechten, maar die beperking kan niet als zodanig worden toegepast op milieuorganisaties, daar zulks in strijd zou zijn met de doelstellingen van artikel 10 bis, derde alinea, laatste zin, van richtlijn 85/337’.44. De milieuorganisaties moeten de voorschriften van nationaal recht die het milieurecht van de Unie ten uitvoer leggen alsook de Unierechtelijke voorschriften op milieugebied die rechtstreekse werking hebben, dwingend in rechte kunnen aanvoeren.45.

Weliswaar heeft de Bondsrepubliek Duitsland het UmwRG gewijzigd teneinde de inbreuk op het recht van de milieuorganisaties op een bevoorrechte toegang tot de rechter weg te werken en is de nieuwe versie van het UmwRG in werking is getreden op 29 januari 2013, maar deze wijziging heeft een beperkte strekking in de tijd. Overeenkomstig § 5, lid 4, UmwRG is deze wijziging namelijk beperkt tot bestuursprocedures, vergunningsprocedures en beroepsprocedures die op 12 mei 2011 aanhangig waren of na die datum zijn ingesteld en op 29 januari 2013 nog niet definitief waren beëindigd.

Zoals de Commissie opmerkt, vallen de andere procedures waarvoor deze wijziging niet geldt, dus nog steeds onder de toepassing van de oude versie van het UmwRG.

Aangezien de milieuorganisaties sinds 25 juni 2005 een bevoorrechte toegang tot de rechter hebben en de wettelijke bepalingen die zijn vastgesteld ter omzetting van dit artikel ook van toepassing moeten zijn op vergunningsprocedures die vóór 25 juni 2005 zijn ingesteld maar waarbij de vergunning na deze datum is afgegeven, ben ik van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75, doordat zij overeenkomstig de nieuwe versie van § 5, lid 4, UmwRG de toepassing van het recht van milieuorganisaties op een bevoorrechte toegang tot de rechter beperkt in de tijd.