HvJ EU, 29-09-2011, nr. C-187/10

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (hierna: ‘besluit nr. 1/80’). De Associatieraad is ingesteld bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, ondertekend op 12 september 1963 te Ankara door de Republiek Turkije, enerzijds, en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap, anderzijds, en namens deze laatste gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685; hierna: ‘associatieovereenkomst’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen B. Unal, een Turks onderdaan, en de Staatssecretaris van Justitie (hierna: ‘Staatssecretaris’) over de beslissingen van deze laatste tot afwijzing van het verzoek om wijziging van de beperking waaronder zijn verblijfsvergunning voor bepaalde tijd was verleend en tot intrekking van genoemde verblijfsvergunning.

Unal is Nederland op 24 februari 2004 in het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf binnengekomen. Bij beslissing van 2 september 2004 is aan hem met ingang van 29 maart 2004 een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor verblijf ‘bij partner A. M. De Sousa van der Molen’ verleend. Op de vergunning is tevens de aantekening ‘arbeid vrij toegestaan; tewerkstellingsvergunning niet vereist’ geplaatst.

Unal is bij Van der Molen gaan wonen in de gemeente 't Zandt (Nederland).

De geldigheid van de verblijfsvergunning werd op 26 juli 2005 verlengd tot 21 april 2006 en op 4 mei 2006 tot 1 maart 2009. Op de nieuwe vergunning kwam steeds de beperking van verblijf bij zijn partner en de aantekening ‘arbeid vrij toegestaan; tewerkstellingsvergunning niet vereist’ voor.

Op 8 mei 2006 heeft Unal een uitzendovereenkomst gesloten om te gaan werken als productiemedewerker in een bedrijf te Nunspeet (Nederland), dat op ongeveer 150 kilometer van zijn woonplaats in 't Zandt ligt. Op 21 november 2007 werd met hetzelfde uitzendbureau een overeenkomst gesloten, die geldig was tot 21 november 2008. Unal is op basis van deze overeenkomt bij hetzelfde bedrijf te Nunspeet blijven werken.

Op 4 juni 2007 heeft Unal een aanvraag ingediend tot wijziging van de beperking ‘voor verblijf bij partner A. M. De Sousa van der Molen’ in zijn vergunning in ‘voortgezet verblijf’.

De Staatsecretaris heeft dit verzoek op 28 december 2007 afgewezen op grond dat Unal niet langer voldeed aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd aan hem was verleend. De Staatssecretaris stelde zich op het standpunt dat de relatie Unal en Van der Molen op 2 april 2007 was geëindigd, aangezien Unal vanaf die datum naar een woning in Lelystad (Nederland) was verhuisd, terwijl Van der Molen nog steeds was ingeschreven bij de dienst burgerzaken van de gemeente 't Zandt.

In een andere beslissing van 7 februari 2008 heeft de Staatssecretaris vastgesteld dat, aangezien Unal op 2 april 2007 minder dan een jaar legaal was tewerkgesteld bij dezelfde werkgever, hij niet in aanmerking kwam voor voortgezet verblijf op grond van besluit nr. 1/80. Bijgevolg is zijn verblijfsvergunning met terugwerkende kracht tot 2 april 2007 ingetrokken.

Bij beslissing van 31 juli 2008 heeft de Staatssecretaris de door Unal tegen de beslissingen van 28 december 2007 en 7 februari 2008 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Hij stelde zich onder meer op het standpunt dat, bij gebreke van objectief verifieerbare gegevens, hij geen geloof kon hechten aan de verklaringen van Unal dat hij en zijn voormalige partner in Lelystad waren gaan samenwonen en dat Van der Molen haar woning in 't Zandt had aangehouden voor het geval het haar in Lelystad niet zou bevallen. Een door Unal overgelegde schriftelijke verklaring van zijn voormalige partner dat de relatie pas later was geëindigd, werd als onvoldoende bewijs beschouwd.

Bij uitspraak van 6 juli 2009 heeft de Rechtbank 's‑Gravenhage het door Unal ingestelde beroep tegen de beslissing tot afwijzing van zijn bezwaren ongegrond verklaard. Daarop is deze laatste tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Raad van State.

De verwijzende rechter geeft aan er niet zeker van te zijn dat hij het geding kan beslechten op grond van het arrest van 18 december 2008, Altun (C-337/07, Jurispr. blz. I-10323). In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat de intrekking van de verblijfsvergunning geen gevolg heeft voor het verblijfsrecht van de gezinsleden van die werknemer op grond van artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, indien deze gezinsleden op de datum van intrekking dit verblijfsrecht hebben verworven. Elke andere uitlegging zou indruisen tegen het rechtszekerheidsbeginsel.

De Raad van State vraagt zich af of deze rechtspraak ook van toepassing is op de gevolgen van de intrekking van de verblijfsvergunning van een Turkse werknemer met terugwerkende kracht, waarbij nog bijzondere aandacht verdient dat deze zich in casu niet schuldig heeft gemaakt aan enig frauduleus handelen.

Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de bevoegde nationale autoriteiten de verblijfsvergunning van een Turkse werknemer met terugwerkende kracht intrekken tot de datum waarop niet langer werd voldaan aan de nationaalrechtelijke grond voor verlening van zijn vergunning, wanneer voormelde werknemer zich niet schuldig heeft gemaakt aan enig frauduleus handelen en deze intrekking plaatsvindt na afloop van het tijdvak van een jaar legale arbeid als voorzien in genoemd artikel 6, lid 1, eerste streepje.

De rechten die Turkse werknemers in de bepalingen van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 worden verleend, krijgen geleidelijk meer inhoud naarmate langduriger legaal arbeid is verricht en zij hebben tot doel de positie van de betrokkenen in de lidstaat van ontvangst steeds verder te verstevigen (zie onder meer arrest van 10 januari 2006, Sedef, C-230/03, Jurispr. blz. I-157, punt 34).

Zoals volgt uit artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, heeft een Turkse werknemer na een jaar legale arbeid het recht om de dienstbetrekking bij dezelfde werkgever voort te zetten.

Volgens de rechtspraak van het Hof impliceert het nuttige effect van dit recht noodzakelijkerwijs dat de betrokkene een daarmee samenhangend verblijfsrecht heeft (zie onder meer arrest van 7 juli 2005, Dogan, C-383/03, Jurispr. blz. I-6237, punt 14).

Het legale karakter van de arbeid van een Turkse werknemer in de lidstaat van ontvangst in de zin van artikel 6, lid 1, eerste streepje van besluit nr. 1/80, veronderstelt een stabiele en niet voorlopige situatie op de arbeidsmarkt van die staat en, daarmee, een onomstreden verblijfsrecht (arrest van 16 december 1992, Kus, C-237/91, Jurispr. blz. I-6781, punt 22, en arrest Altun, reeds aangehaald, punt 53).

Vaststaat in de onderhavige zaak dat het tijdvak van een jaar legale arbeid als bedoeld in artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 is ingegaan op 8 mei 2006, de datum waarop Unal als werknemer aan de slag is gegaan. De beslissing van de Staatssecretaris tot weigering van de wijziging van de beperking in zijn vergunning van ‘verblijf bij partner A. M. De Sousa van der Molen’ is op 28 december 2007 vastgesteld, dus anderhalf jaar na aanvang van de arbeid die Unal bij dezelfde werkgever in loondienst heeft verricht. Deze weigering is evenwel gegrond op het feit dat, aangezien de relatie tussen Unal en Van der Molen op 2 april 2007 was geëindigd, verzoeker in het hoofdgeding vanaf die datum niet langer voldeed aan de voorwaarden waaronder de verblijfsvergunning hem was verleend.

Zowel de beslissing van 28 december 2007 als die van 7 februari 2008 waarbij zijn verblijfsvergunning is ingetrokken, werken terug tot 2 april 2007, dat wil zeggen tot een tijdstip voordat Unal een jaar legale arbeid in Nederland had verricht.

De Nederlandse regering stelt dat Unal niet langer het voordeel van de uit artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 voortvloeiende rechten kan genieten.

Indien een Turkse werknemer in de loop van het eerste jaar arbeid niet langer de voorwaarden van zijn verblijfsvergunning in acht neemt, dan is het verblijfsrecht van deze werknemer volgens deze regering niet langer onomstreden. Bijgevolg kunnen de van dan af vervulde tijdvakken van arbeid niet in aanmerking worden genomen voor de opbouw van de rechten bedoeld in artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80. Unal voldoet derhalve niet aan de voorwaarde van een jaar legale arbeid in de zin van de rechtspraak van het Hof.

Een dergelijk argument kan niet worden aanvaard.

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het Hof in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Kus, moest oordelen over de vraag of een Turks onderdaan die een vergunning tot verblijf op het grondgebied van een lidstaat had gekregen teneinde aldaar met een onderdaan van die staat in het huwelijk te treden, en die aldaar meer dan een jaar bij dezelfde werkgever werkzaam was geweest op basis van een geldige arbeidsvergunning, krachtens artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 recht had op verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook indien zijn huwelijk was ontbonden op het moment waarop over zijn aanvraag om verlenging werd beslist.

In genoemd arrest heeft het Hof eerst vastgesteld dat een Turkse werknemer krachtens artikel 6, lid 1, eerste streepje, reeds dan recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever heeft, wanneer hij meer dan één jaar legale arbeid heeft verricht, aangezien deze bepaling de toekenning van dat recht niet afhankelijk stelt van andere voorwaarden, en met name niet van de voorwaarden waaronder het recht van toegang en verblijf is verkregen (arrest Kus, reeds aangehaald, punt 21).

Op basis van die vaststelling heeft het Hof geoordeeld dat een Turkse werknemer die sinds meer dan één jaar met een geldige verblijfsvergunning arbeid heeft verricht, moet worden geacht te voldoen aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste streepje, ook wanneer de door hem gehouden verblijfsvergunning hem oorspronkelijk is verleend voor andere doeleinden dan het verrichten van arbeid in loondienst (arrest Kus, reeds aangehaald, punt 23).

Nagegaan moet dus worden of op grond van het tijdvak van arbeid dat Unal tussen 8 mei 2006 en 7 mei 2007 heeft vervuld, ervan uit kan worden gegaan dat hij aan de voorwaarde van een jaar legale arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 voldoet, ook wanneer de relatie tussen Unal en Van der Molen vermeend op 2 april 2007 is geëindigd.

Bij de huidige stand van het recht treedt besluit nr. 1/80 stellig niet in de bevoegdheid van de lidstaten om zowel de toegang van een Turkse onderdaan tot hun grondgebied als zijn eerste tewerkstelling te weigeren. In beginsel staat dit besluit er evenmin aan in de weg dat die lidstaten zijn arbeidsvoorwaarden reglementeren gedurende het jaar bedoeld in artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 (zie arrest van 30 september 1997, Günaydin, C-36/96, Jurispr. blz. I-5143, punt 36).

Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 kan evenwel niet aldus worden uitgelegd, dat het een lidstaat toestaat de draagwijdte van het stelsel van geleidelijke integratie van Turkse onderdanen in de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst eenzijdig te wijzigen, door een werknemer die op zijn grondgebied is toegelaten en aldaar op legale wijze onafgebroken gedurende meer dan een jaar een reële en daadwerkelijke economische activiteit bij dezelfde werkgever heeft verricht, de rechten te ontnemen die hem in de drie onderdelen van deze bepaling geleidelijk worden toegekend naargelang van de duur van de verrichte arbeid in loondienst (zie arrest van 26 november 1998, Birden, C-1/97, Jurispr. blz. I-7747, punt 37).

Door een dergelijke uitlegging zou besluit nr. 1/80 immers een dode letter worden en geen enkel nuttig effect meer hebben (zie arrest van 19 november 2002, Kurz, C-188/00, Jurispr. blz. I-10691, punt 55).

Voor het overige is artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in algemene en onvoorwaardelijke bewoordingen opgesteld, die niet voorzien in de bevoegdheid van de lidstaten om de rechten die deze bepaling rechtstreeks aan Turkse werknemers verleent, te beperken (zie onder meer arrest Birden, reeds aangehaald, punt 38).

In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de tijdvakken van arbeid die een Turks onderdaan heeft vervuld op basis van een verblijfsvergunning die hem enkel was verleend op grond van een frauduleuze handeling die tot zijn veroordeling heeft geleid, niet op een stabiele situatie berusten en als slechts precair vervulde tijdvakken moeten worden aangemerkt, aangezien de betrokkene gedurende de betrokken tijdvakken geen legaal verkregen verblijfsrecht had (zie onder meer arresten van 5 juni 1997, Kol, C-285/95, Jurispr. blz. I-3069, punt 27, en 11 mei 2000, Savas, C-37/98, Jurispr. blz. I-2927, punt 61).

In diezelfde zin voldoet een Turkse werknemer niet aan de voorwaarde van legale arbeid in de gastlidstaat, wanneer hij die arbeid heeft verricht in het kader van een verblijfsrecht dat hem enkel was verleend krachtens een nationale regeling volgens welke het verblijf in die staat voorlopig is toegestaan tijdens de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning (zie in die zin arrest van 20 september 1990, Sevince, C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 31, en arrest Kus, reeds aangehaald, punt 18).

Uit de punten 45 en 46 van het onderhavige arrest volgt dat arbeid die door een Turkse werknemer is verricht op basis van een verblijfsvergunning die hem is verleend op grond van frauduleus handelen dat tot zijn veroordeling heeft geleid of een voorlopige verblijfsvergunning die enkel geldig is in afwachting van een definitieve beslissing over zijn verblijfsrecht, voor deze onderdaan geen rechten uit hoofde van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 kan doen ontstaan.

In het hoofdgeding blijkt evenwel uit de verwijzingsbeslissing en de bewoordingen van de prejudiciële vraag dat Unal zich niet schuldig heeft gemaakt aan enig frauduleus handelen.

Bovendien beschikte hij in Nederland niet over een voorlopige verblijfsvergunning, maar over een verblijfsvergunning op grond waarvan het hem vrijstond om arbeid in loondienst te verrichten. Vaststaat immers dat Unal zich heeft gevoegd naar de wettelijke en bestuurlijke voorschriften ter zake van binnenkomst op het grondgebied en tewerkstelling van de lidstaat van ontvangst.

In die omstandigheden, en zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 52 van haar conclusie, zou het met het algemene beginsel van eerbiediging van verworven rechten zoals neergelegd in de rechtspraak van het Hof in strijd zijn, wanneer niet zou worden erkend dat Unal gedurende meer dan een jaar legaal in Nederland heeft gewerkt. Dit beginsel houdt in dat wanneer een Turks onderdaan rechten aan een bepaling van besluit nr. 1/80 kan ontlenen, die rechten niet langer afhangen van het voortbestaan van de omstandigheden op grond waarvan zij zijn ontstaan, aangezien dat besluit geen dergelijke voorwaarde stelt (zie arrest van 22 december 2010, Bozkurt, C-303/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).

Deze conclusie vindt overigens steun in de rechtspraak van het Hof zoals ontwikkeld in het reeds aangehaalde arrest Altun. In dit arrest heeft het Hof voor recht verklaard dat, rekening houdend met het verband tussen de rechten van een Turkse werknemer op grond van besluit nr. 1/80 en de rechten waarop de leden van zijn gezin die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen, zich op grond van artikel 7 van dat besluit kunnen beroepen, een frauduleuze handeling van die werknemer gevolgen kan hebben voor de rechtspositie van zijn gezinsleden. Het Hof heeft evenwel gepreciseerd dat die gevolgen moeten worden beoordeeld op de datum waarop de nationale autoriteiten van de lidstaat van ontvangst hebben besloten de verblijfsvergunning van die werknemer in te trekken (arrest Altun, reeds aangehaald, punten 56 en 57). Zoals volgt uit punt 59 van dit arrest moeten de bevoegde autoriteiten dus nagaan of de gezinsleden op die datum een zelfstandig recht van toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst en daarmee samenhangend een verblijfsrecht hebben verkregen. Het Hof heeft daaraan in punt 60 van genoemd arrest toegevoegd dat elke andere oplossing in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.

Bijgevolg moeten de tijdvakken van arbeid die door de verzoeker in het hoofdgeding zijn vervuld na de verkrijging van een verblijfsvergunning, worden geacht te voldoen aan de voorwaarde van een jaar legale arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de bevoegde nationale autoriteiten de verblijfsvergunning van een Turkse werknemer met terugwerkende kracht intrekken tot de datum waarop niet langer werd voldaan aan de nationaalrechtelijke grond voor verlening van zijn vergunning, wanneer genoemde werknemer zich niet schuldig heeft gemaakt aan enig frauduleus handelen en deze intrekking plaatsvindt na afloop van het tijdvak van een jaar legale arbeid als voorzien in genoemd artikel 6, lid 1, eerste streepje.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de bevoegde nationale autoriteiten de verblijfsvergunning van een Turkse werknemer met terugwerkende kracht intrekken tot de datum waarop niet langer werd voldaan aan de nationaalrechtelijke grond voor verlening van zijn vergunning, wanneer genoemde werknemer zich niet schuldig heeft gemaakt aan enig frauduleus handelen en deze intrekking plaatsvindt na afloop van het tijdvak van een jaar legale arbeid als voorzien in genoemd artikel 6, lid 1, eerste streepje.

ondertekeningen