HvJ EU, 17-11-2016, nr. C-348/15

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB 1997, L 73, blz. 5) (hierna: ‘richtlijn 85/337’), van artikel 1, lid 4, van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1), alsook van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Stadt Wiener Neustadt (stad Wiener Neustadt, Oostenrijk) en de Niederösterreichische Landesregierung (regering van de deelstaat Niederösterreich) over de rechtmatigheid van het besluit waarbij deze regering heeft vastgesteld dat moest worden geacht een vergunning te zijn verleend voor de exploitatie door .A.S.A. Abfall Service van een installatie voor de productie van vervangingsbrandstoffen.

.A.S.A. Abfall Service exploiteert op het grondgebied van de stad Wiener Neustadt een installatie voor de productie van vervangingsbrandstoffen, waarin vooral kunststofafval wordt versnipperd tot er een brandstof wordt verkregen die voornamelijk in de cementindustrie wordt gebruikt. In deze installatie wordt ongevaarlijk afval fysisch behandeld.

In de jaren 1986 en 1993 heeft de burgemeester van deze stad exploitatievergunningen afgegeven op grond waarvan een capaciteit van 9 990 ton per jaar kon worden behandeld.

Bij besluit van 10 december 2002 heeft de Landeshauptmann van het land Niederösterreich op grond van de wetgeving inzake afvalbeheer een vergunning afgegeven voor de verhoging van de maximale verwerkingscapaciteit tot 34 000 ton per jaar. De capaciteitsverhoging moest door uitbreiding van de bestaande en inrichting van een tweede verwerkingslijn tot stand worden gebracht.

Deze vergunning werd afgegeven zonder dat het uitbreidingsproject werd onderworpen aan de milieueffectbeoordeling als voorzien in het UVP-G 2000.

De Umweltanwalt (ombudsman in milieuzaken) van het Land Niederösterreich heeft aan de regering van deze deelstaat bij schrijven van 30 april 2014 gevraagd te bepalen of die installatie diende te worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling overeenkomstig het UVP-G 2000.

Bij besluit van 27 juni 2014 heeft de regering van deze deelstaat op deze vraag ontkennend geantwoord vanuit de opvatting dat deze installatie moest worden geacht te zijn vergund overeenkomstig § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000.

De stad Wiener Neustadt heeft bij het Bundesverwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) een verzoek tot nietigverklaring van dit besluit ingediend.

Bij vonnis van 12 september 2014 heeft deze rechterlijke instantie dit beroep ongegrond verklaard.

Het Bundesverwaltungsgericht heeft namelijk geoordeeld dat er geen reden was om na te gaan of de uitbreiding van de verwerkingscapaciteit, zoals goedgekeurd bij besluit van 10 december 2002, voorafgaandelijk had moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling op grond van het UVP-G 2000, aangezien § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000 toestond aan te nemen dat een dergelijke vergunning werd geacht rechtmatig te zijn afgegeven voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde exploitatie. Bovendien is deze bepaling niet in tegenspraak met het Unierecht.

De stad Wiener Neustadt heeft tegen dit vonnis beroep in Revision ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk). Zij betoogt dat § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000 in strijd is met het Unierecht. In het bijzonder stelt zij dat in het hoofdgeding niet is voldaan aan de voorwaarden op grond waarvan een project door een nationale wetgeving kan worden uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 85/337 of van richtlijn 2011/92.

Daarop heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project tot verhoging van de verwerkingscapaciteit van de installatie, rekening houdend met de datum waarop het op basis van de wetgeving inzake afvalbeheer werd vergund, te weten 10 december 2002, onder het Unierecht kon vallen, en bijgevolg onderworpen kon zijn aan een milieueffectbeoordeling. Dit is echter niet het geval voor de exploitatievergunningen die zijn afgegeven in 1986 en 1993, dit is vóór de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Unie.

Eveneens dient te worden verduidelijkt dat het aan de verwijzende rechter staat te beoordelen of een dergelijk project overeenkomstig artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 aan een milieueffectbeoordeling had moeten worden onderworpen en, in voorkomend geval, of de bij besluit van 10 december 2002 op grond van de wetgeving inzake afvalbeheer afgegeven sectorale vergunning het mogelijk heeft gemaakt, zoals de exploitant stelt, om in de praktijk de in deze richtlijn vastgestelde milieuvereisten te eerbiedigen.

Tot slot dient te worden benadrukt dat, gelet op de datum van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluiten, er geen reden is om te verwijzen naar richtlijn 2011/92.

Derhalve moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen in de eerste plaats wenst te vernemen of artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd dat een wettelijke bepaling als § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000, op grond waarvan een project waarover in strijd met de milieueffectbeoordelingsverplichting een besluit is genomen waarvoor de termijn tot het instellen van een beroep tot nietigverklaring is verstreken, moet worden geacht rechtmatig te zijn vergund, van de werkingssfeer van deze richtlijn is uitgesloten.

Meer algemeen wenst de rechter in de tweede plaats eveneens te vernemen of een dergelijke wettelijke bepaling volgens het Unierecht kan worden gerechtvaardigd door de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen.

Wat het eerste aspect van de prejudiciële vraag betreft, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 de uitsluiting van een project van de werkingssfeer van deze richtlijn afhankelijk stelt van twee voorwaarden. De eerste voorwaarde is dat het project in detail moet zijn aangenomen via een specifieke wet. De tweede voorwaarde is dat de doelstellingen van deze richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, via de wetgevingsprocedure worden bereikt (arresten van 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97, EU:C:1999:418, punt 57, en 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 37).

De eerste voorwaarde vooronderstelt dat de wetgevingshandeling dezelfde kenmerken heeft als een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337. De wetgevingshandeling moet met name de opdrachtgever het recht geven om het project uit te voeren, en moet, net als een vergunning, alle door de wetgever in aanmerking genomen onderdelen omvatten die relevant zijn voor de beoordeling van de milieueffecten (zie in deze zin arresten van 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97, EU:C:1999:418, punten 58 en 59, en 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punten 38 en 39). Uit de wetgevingshandeling moet dus blijken dat de doelstellingen van richtlijn 85/337 in het geval van het betrokken project zijn bereikt (zie in deze zin arrest van 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dat is niet het geval wanneer de handeling niet ziet op alle onderdelen van de vergunning van dit project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen (zie in deze zin arresten van 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97, EU:C:1999:418, punt 62, en 18 oktober 2011, Boxus e.a.,C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 40).

De tweede voorwaarde impliceert dat de doelstellingen van richtlijn 85/337 bereikt worden via de wetgevende procedure. Uit artikel 2, lid 1, van deze richtlijn blijkt immers dat de belangrijkste doelstelling ervan is dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de verlening van de vergunning worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten (zie in deze zin arrest van 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg dient de wetgever, wanneer het project wordt aangenomen, over voldoende informatie te beschikken. In dat verband moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste een beschrijving van het project bevatten, met informatie omtrent vestigingsplaats, aard en omvang van het project, een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieueffecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen (zie in deze zin arrest van 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 43).

Hoewel het aan de nationale rechter staat om uit te maken of deze voorwaarden zijn vervuld, waarbij hij rekening moet houden met zowel de inhoud van de wetgevingshandeling als de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder met de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten (arrest van 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 47), lijkt een wettelijke bepaling als § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000 evenwel niet aan deze voorwaarden te voldoen.

Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt immers dat deze bepaling, voor de projecten waarop zij betrekking heeft, niet dezelfde kenmerken vertoont als een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337.

Evenmin lijken de doelstellingen van deze richtlijn via § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000 te kunnen worden bereikt, gelet op het feit dat de nationale wetgever, op het moment dat hij deze bepaling heeft aangenomen, niet over informatie beschikte inzake de milieueffecten van de betrokken projecten, en dat deze bepaling in ieder geval bedoeld is om te worden toegepast op reeds gerealiseerde projecten.

Bijgevolg lijkt een wettelijke bepaling als § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000 niet te beantwoorden aan de voorwaarden van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337, zodat zij niet tot gevolg kon hebben dat de daaronder vallende verrichtingen buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Het staat evenwel aan de rechter om dit na te gaan aan de hand van alle kenmerken van het nationale recht en de exacte draagwijdte die aan de betrokken bepaling moet worden gegeven.

Wat het tweede aspect van de prejudiciële vraag betreft, dat betrekking heeft op de mogelijkheid om een wettelijke bepaling als die van het hoofdgeding in het Unierecht te rechtvaardigen op grond van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, dienen de hiernavolgende preciseringen te worden gemaakt.

Het Unierecht verzet er zich niet tegen dat verrichtingen of handelingen die naar Unierecht onregelmatig zijn, volgens nationale regels in bepaalde gevallen kunnen worden geregulariseerd. Een dergelijke mogelijkheid is evenwel onderworpen aan de voorwaarde dat zij de belanghebbenden niet in de gelegenheid stelt de Unieregels te omzeilen of buiten toepassing te laten, en dus uitzondering blijft (arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland, C-215/06, EU:C:2008:380, punt 57).

Bijgevolg heeft het Hof geoordeeld dat een wetgeving die aan de regulariserende vergunning, die zelfs zonder het bewijs van buitengewone omstandigheden kan worden verleend, dezelfde gevolgen toekent als aan de bouwvergunning, de vereisten van richtlijn 85/337 miskent. De projecten waarvoor een milieueffectbeoordeling is voorgeschreven moeten immers, krachtens artikel 2, lid 1, van deze richtlijn, worden geïdentificeerd en vervolgens vóór de vergunningverlening, en dus noodzakelijkerwijze vóór hun uitvoering, aan een vergunningprocedure en aan deze beoordeling worden onderworpen (arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland, C-215/06, EU:C:2008:380, punt 61).

Hetzelfde geldt voor een wettelijke maatregel als § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000, die lijkt toe te staan, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, dat een project dat aan een milieueffectbeoordeling in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 had moeten worden onderworpen, moet worden geacht aan een dergelijke beoordeling te zijn onderworpen, zonder dat ook maar is voorzien in een beoordeling achteraf of sprake is van enige buitengewone omstandigheid.

Het is juist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling uitsluitend betrekking heeft op ‘projecten waarvoor de vergunning niet meer onderhevig is aan de nietigheidsdreiging’ wegens het verstrijken van de in § 3, lid 6, UVP-G 2000 bepaalde beroepstermijn van drie jaar.

Deze omstandigheid kan op zich evenwel niet afdoen aan de voorafgaande conclusie. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt inderdaad dat bij gebreke van een Unierechtelijke regelgeving dienaangaande, het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingesteld ter bescherming van rechten die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het Unierecht ontlenen, mits deze regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke vorderingen op basis van het interne recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).

Het Hof is tevens van oordeel dat de vaststelling van redelijke beroepstermijnen in het belang van de rechtszekerheid, die tegelijkertijd bescherming biedt aan de betrokken particulier en aan de betrokken autoriteit, verenigbaar is met het Unierecht. Met name is het van oordeel dat dergelijke termijnen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie in deze zin arresten van 15 april 2010, Barth, C-542/08, EU:C:2010:193, punt 28, en 16 januari 2014, Pohl, C-429/12, EU:C:2014:12, punt 29).

Bijgevolg verzet het Unierecht, dat geen regels bevat inzake beroepstermijnen tegen vergunningen die zijn afgegeven in strijd met de in artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 neergelegde verplichting van een voorafgaandelijke milieueffectbeoordeling, zich in beginsel en onder voorbehoud van de eerbiediging van het gelijkwaardigheidsbeginsel, niet ertegen dat de betrokken lidstaat een beroepstermijn van drie jaar bepaalt als die welke is vastgesteld in § 3, lid 6, UVP-G 2000, waarnaar wordt verwezen door § 46, lid 20, punt 4, UVP-G 2000.

Een nationale bepaling waaruit zou voortvloeien, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, dat projecten, met een vergunning waartegen geen rechtstreeks beroep meer kan worden ingesteld omdat de in de nationale wetgeving bepaalde beroepstermijn verstreken is, zonder meer worden geacht rechtmatig te zijn vergund conform de eisen van de milieueffectenbeoordelingsverplichting, zou evenwel niet met die richtlijn verenigbaar zijn.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 42 tot en met 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, verzet richtlijn 85/337 zich reeds op zichzelf tegen een dergelijke bepaling, al was het maar omdat een dergelijke bepaling als rechtsgevolg heeft dat de bevoegde autoriteiten worden ontslaan van hun verplichting om ermee rekening te houden dat een project in de zin van deze richtlijn werd gerealiseerd zonder dat de milieueffecten ervan zijn beoordeeld, en om erover te waken dat een dergelijke beoordeling wordt uitgevoerd indien voor de materiële werken of ingrepen die verbonden zijn aan dit project een latere vergunning nodig zou zijn (zie in deze zin arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., C-275/09, EU:C:2011:154, punt 37).

Bovendien blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de lidstaten alle schade ten gevolge van het verzuim van een beoordeling van de milieueffecten dienen te vergoeden (arrest van 7 januari 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, punt 66).

Hiertoe dienen de bevoegde nationale autoriteiten alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om een dergelijk verzuim te herstellen (arrest van 7 januari 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, punt 68).

Hoewel de voorwaarden van een dergelijke herstelvordering, in het bijzonder deze betreffende de vraag of iedere onwettigheid moet worden beschouwd als een fout en deze betreffende de vaststelling van een oorzakelijk verband, een aangelegenheid van het nationale recht zijn gelet op het ontbreken van een Unierechtelijke bepaling, en hoewel een dergelijke vordering, volgens vaste rechtspraak van het Hof, in de tijd kan worden beperkt mits de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden nageleefd, moet deze vordering op grond van het doeltreffendheidsbeginsel niettemin onder redelijke voorwaarden kunnen worden uitgeoefend.

Uit wat voorafgaat volgt dat indien een nationale bepaling, na het verstrijken van een bepaalde termijn, iedere vordering tot herstel van een niet-nakoming van de milieueffectbeoordelingsverplichting, bedoeld in artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337, verhindert hoewel de in het nationale recht vastgestelde beroepstermijn voor de herstelvordering niet is verstreken, die nationale bepaling ook op deze grond onverenigbaar zou zijn met het Unierecht.

Bijgevolg dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd dat een project als bedoeld in een wettelijke bepaling als die in het hoofdgeding, op grond waarvan een project waarover in strijd met de milieueffectbeoordelingsverplichting een besluit is genomen waarvoor de termijn tot het instellen van een beroep tot nietigverklaring is verstreken, moet worden geacht rechtmatig te zijn vergund, niet van de werkingssfeer van deze richtlijn is uitgesloten. Het Unierecht verzet zich tegen een dergelijke wettelijke bepaling voor zover die bepaalt dat een voorafgaandelijke milieueffectbeoordeling moet worden geacht te zijn uitgevoerd voor een dergelijk project.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997, moet aldus worden uitgelegd dat een project als bedoeld in een wettelijke bepaling als die in het hoofdgeding, op grond waarvan een project waarover in strijd met de milieueffectbeoordelingsverplichting een besluit is genomen waarvoor de termijn tot het instellen van een beroep tot nietigverklaring is verstreken, moet worden geacht rechtmatig te zijn vergund, niet van de werkingssfeer van deze richtlijn is uitgesloten. Het Unierecht verzet zich tegen een dergelijke wettelijke bepaling voor zover die bepaalt dat een voorafgaandelijke milieueffectbeoordeling moet worden geacht te zijn uitgevoerd voor een dergelijk project.

ondertekeningen