Verhandeling

De tweede categorie van beleidsregels die ik heb onderscheiden is de categorie van beleidsregels die een ongunstiger behandeling voor de belastingplichtige inhouden dan het voordien geldende beleid. Algemeen is erkend dat de fiscus bevoegd is zijn beleid te wijzigen. Verandering van inzicht kan hem hiertoe brengen, bijvoorbeeld in die zin dat een andere uitleg van de wettelijke bepalingen de voorkeur verdient. Ook verandering van omstandigheden kan de aanleiding vormen voor een wijziging van beleid. Zonder die bevoegdheid zou uiteraard elke flexibiliteit aan het overheidsoptreden ontnomen worden en zouden vele bestuursorganen de neiging om beleid te formuleren en te publiceren aanzienlijk minder sterk voelen. Een en ander neemt natuurlijk niet weg dat als de ene beleidsregel vervangen wordt door de andere, er door de oude regel vertrouwen is gewekt. Transacties zijn er door beïnvloed, investeringen en uitgaven zijn gedaan, aftrekposten zijn in aangiften opgenomen. Het vertrouwensbeginsel vereist dat met dit ‘oude’ vertrouwen wordt rekening gehouden.1

Ook hier staan dus weer twee belangen tegenover elkaar. Het belang dat de fiscus zijn beleidsregels moet kunnen wijzigen en het belang van de belastingplichtige dat hij in vertrouwen op de beleidsregels van de fiscus moet kunnen afgaan. Er kunnen daarbij twee situaties worden onderscheiden. De eerste is die waarbij de fiscus een beleidsregel intrekt en een nieuwe invoert. Vanaf het moment van invoering van de nieuwe regel is de werking van de ingetrokken beleidsregel beëindigd. De nieuwe beleidsregel heeft onmiddellijke werking. De tweede situatie is die waarbij de fiscus aan de nieuwe beleidsregel terugwerkende kracht verleent. Het oogmerk van de fiscus is daarbij om het vertrouwen dat nog door de oude beleidsregel is opgewekt niet te honoreren. Hij komt aldus terug op de zelfbinding die inherent was aan de oude beleidsregel.

Ik heb er eerder op gewezen dat er geen principieel onderscheid is tussen enerzijds de a.b.b.b voor zover ze op beleidsregels betrekking hebben, en anderzijds de algemene rechtsbeginselen met betrekking tot algemeen verbindende voorschriften.2 Bij de bespreking van de beide situaties zal ik daarom vergelijkenderwijs enige aandacht besteden aan de rechtspraak met betrekking tot algemeen verbindende voorschriften