HvJ EU, 19-07-2016, nr. C-526/14

Artikel 253, lid 3, van de wet op de bankensector bepaalt dat ‘[d]e buitengewone maatregelen […] saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24/EG [zijn]’.

Artikel 261a van deze wet bepaalt:

Artikel 261c van de wet op de bankensector bepaalt:

De Sloveense regering en de Commissie trekken de ontvankelijkheid van de tweede tot en met de vijfde prejudiciële vraag betreffende de geldigheid van de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling in twijfel omdat deze mededeling volgens hen geen directe rechtsgevolgen heeft ten aanzien van derden.

Opgemerkt zij dat de onderhavige zaak in wezen haar oorsprong vindt in het feit dat de Sloveense regering staatssteun heeft verleend met het oog op het herstel van het nationale bankwezen.

Deze zaak heeft meer bepaald betrekking op de vraag of de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen, waaraan volgens de Commissie moet worden voldaan om overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, te kunnen vaststellen dat de in de bankensector verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt, verenigbaar is met aan aantal bepalingen van Unierecht. Het Hof moet de geldigheid van een dergelijke voorwaarde kunnen toetsen in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, wat juist het doel is van de tweede tot en met de vijfde prejudiciële vraag.

Bijgevolg zijn deze vragen ontvankelijk.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat zij bindend is voor de lidstaten.

Artikel 108, lid 3, VWEU onderwerpt wijzigingen van bestaande steunmaatregelen en voorgenomen nieuwe steunmaatregelen aan een preventieve controle. Dit systeem van preventieve controle beoogt ervoor te zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht (zie arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, punten 25 en 26).

De Commissie is bij uitsluiting bevoegd om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen op grond van artikel 107, lid 3, VWEU en staat daarbij onder toezicht van de rechters van de Unie (zie arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, punt 28).

De Commissie beschikt dienaangaande over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert (zie in die zin arresten van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance, C-75/05 P en C-80/05 P, EU:C:2008:482, punt 59, en 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C-431/14 P, EU:C:2016:145, punt 68).

Bij de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid kan de Commissie richtsnoeren aannemen teneinde de criteria vast te stellen op basis waarvan zij van plan is om de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen.

Volgens vaste rechtspraak stelt de Commissie, door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze voortaan op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, grenzen aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (arrest van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C-431/14 P, EU:C:2016:145, punten 69 en 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De Commissie kan echter niet door de vaststelling van gedragsregels afzien van de uitoefening van de haar door artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verleende beoordelingsbevoegdheid (zie in die zin arrest van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C-431/14 P, EU:C:2016:145, punt 71). De vaststelling van een mededeling zoals de bankenmededeling bevrijdt de Commissie dus niet van haar verplichting om de uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken op basis waarvan een lidstaat in een concreet geval verzoekt om rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, en van haar verplichting om haar weigering om een dergelijk verzoek in te willigen, met redenen te omkleden (arrest van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C-431/14 P, EU:C:2016:145, punt 72).

In casu blijkt uit de punten 41, 43 en 44 van de bankenmededeling dat de juiste lastendeling waaraan deze mededeling de toekenning van staatssteun onderwerpt, inhoudt dat eerst de verliezen worden geabsorbeerd door het eigen vermogen en dat vervolgens in beginsel de achtergestelde crediteuren een bijdrage leveren. Volgens punt 45 van deze mededeling kan een uitzondering op de vereisten van de punten 43 en 44 ervan worden gemaakt wanneer een dergelijke bijdrage ‘de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen of tot onevenredige resultaten zou leiden’.

Uit het voorgaande volgt dat de vaststelling van de in deze mededeling vervatte gedragsregels slechts tot gevolg heeft dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid in die zin dat zij door een lidstaat aangemelde voorgenomen staatssteun in beginsel dient goed te keuren indien deze aan deze regels voldoet. Voorts behouden de lidstaten de mogelijkheid om bij de Commissie voorgenomen staatssteun aan te melden die niet voldoet aan de in deze mededeling genoemde criteria, en kan de Commissie dergelijke staatssteun in uitzonderlijke omstandigheden goedkeuren.

Hieruit volgt dat de bankenmededeling geen autonome verplichtingen ten laste van de lidstaten in het leven kan roepen, maar enkel voorwaarden stelt die ervoor moeten zorgen dat de in het kader van de financiële crisis aan de banken verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt, waarmee de Commissie rekening dient te houden bij de uitoefening van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover zij krachtens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU beschikt.

Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat zij niet bindend is voor de lidstaten.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 107 VWEU tot en met 109 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen.

De bankenmededeling is vastgesteld op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.

Uit deze bepaling blijkt dat de Commissie steunmaatregelen die ertoe strekken een ernstige verstoring van de economie in een lidstaat te verhelpen, als verenigbaar met de interne markt kan beschouwen.

Krachtens de haar bij deze bepaling verleende beoordelingsbevoegdheid is de Commissie gerechtigd om de toekenning van steun af te wijzen wanneer deze de begunstigde ondernemingen er niet toe aanzet om een gedragslijn te volgen die bijdraagt tot de verwezenlijking van een van de in deze bepaling bedoelde doelstellingen. Dergelijke steun moet noodzakelijk zijn om de in deze bepaling genoemde doelstellingen te bereiken, in die zin dat zonder deze steun het marktmechanisme op zich niet zou volstaan om de begunstigde ondernemingen ertoe te brengen om een gedragslijn te volgen die bijdraagt tot de verwezenlijking van deze doelstellingen. Een steunmaatregel die de financiële positie van de begunstigde onderneming verbetert, maar die niet noodzakelijk is om de in artikel 107, lid 3, VWEU neergelegde doelstellingen te bereiken, kan immers niet verenigbaar worden geacht met de interne markt (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C-630/11 P-C-633/11 P, EU:C:2013:387, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat de vaststelling van de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling op grond van deze bepaling betreft, zij opgemerkt dat financiële diensten een centrale rol spelen in de economie van de Unie. Banken en kredietinstellingen vormen een essentiële financieringsbron voor ondernemingen die op de verschillende markten actief zijn. Voorts zijn banken vaak onderling verbonden en zijn vele ervan internationaal actief. Daardoor bestaat het risico dat de insolventie van een of meerdere banken zich snel uitbreidt tot andere banken, hetzij in de betrokken lidstaat, hetzij in andere lidstaten, wat dan weer negatieve overloopeffecten kan hebben in andere sectoren van de economie.

Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is een beroep op de rechtsgrondslag van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU temeer gerechtvaardigd omdat verschillende lidstaten in het kader van de wereldwijde financiële crisis die tot de vaststelling van bovengenoemde mededeling heeft geleid, met een ernstige verstoring van hun economie te kampen hadden.

In casu blijkt uit punt 2 van de bankenmededeling dat de Commissie hiermee de voorwaarden voor de verlening van staatssteun ter ondersteuning van de financiële sector van de lidstaten heeft willen vaststellen en de vereisten heeft willen preciseren waaraan deze steun moet voldoen om met de interne markt verenigbaar te kunnen worden verklaard.

Tot deze vereisten behoort de in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling genoemde voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten ter dekking van de kosten van herstructurering van noodlijdende banken teneinde hun kapitaaltekort weg te werken. Dat houdt in dat de achtergestelde crediteuren, nadat de verliezen zijn geabsorbeerd door het eigen vermogen, eveneens moeten bijdragen tot de verwezenlijking van dit doel, hetzij door de omzetting van hun schuldvorderingen in kapitaal, hetzij door de afschrijving van deze schuldvorderingen.

Bij de toetsing van de staatssteun aan de regels van de interne markt kon de Commissie, zoals in punt 15 van de bankenmededeling is uiteengezet, vaststellen dat lastendelingsmaatregelen dienden te worden getroffen om de staatssteun in de bankensector tot het noodzakelijke minimum te beperken en concurrentieverstoringen in de interne markt terug te dringen.

Dergelijke lastendelingsmaatregelen kunnen immers aldus worden opgevat dat zij beogen te verhinderen dat staatssteun wordt gebruikt als een eenvoudig instrument ter verhelping van de financiële moeilijkheden van de betrokken banken.

Voorts beogen de lastendelingsmaatregelen te verzekeren dat banken die een kapitaaltekort vertonen, vóór de toekenning van enige staatssteun samen met hun investeerders de nodige inspanningen verrichten om dit tekort terug te dringen, met name via een kapitaalversterking en een bijdrage van de achtergestelde schuldeisers, aangezien dergelijke maatregelen de omvang van de toegekende staatssteun kunnen beperken.

Een tegenovergestelde oplossing zou tot concurrentieverstoringen kunnen leiden, aangezien de banken waarvan de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren niet tot de vermindering van het kapitaaltekort zouden bijdragen, meer staatssteun zouden ontvangen dan nodig zou zijn om het resterende kapitaaltekort weg te werken. In die omstandigheden zou dergelijke steun in beginsel niet in overeenstemming zijn met het Unierecht.

Voorts is het, om het probleem van ‘moral hazard’ te verhelpen, dat samenhangt met het feit dat individuen geneigd zijn om riskante besluiten te nemen wanneer de eventuele negatieve gevolgen ervan door de gemeenschap worden gedragen, belangrijk om te vermijden dat de banken er door de mogelijkheid om staatssteun te ontvangen toe worden aangemoedigd om hun toevlucht te nemen tot financiële instrumenten die grotere risico's inhouden en aanzienlijke verliezen kunnen veroorzaken, wat tot ernstige concurrentieverstoringen zou kunnen leiden en de integriteit van de interne markt zou kunnen aantasten.

Ten slotte zij opgemerkt dat de Commissie met de vaststelling van de bankenmededeling geen inbreuk heeft gemaakt op de door de artikelen 108 VWEU en 109 VWEU aan de Raad van de Europese Unie verleende bevoegdheden. Aangezien deze mededeling enkel gedragsregels vaststelt waarmee beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van de door artikel 107, lid 3, onder b), VWEU aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid, doet zij geen afbreuk aan de door artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU aan de Raad verleende bevoegdheid om op verzoek van een lidstaat in buitengewone omstandigheden staatssteun verenigbaar met de interne markt te verklaren, en vormt zij geen verordening als bedoeld in artikel 109 VWEU, die krachtens artikel 288, tweede alinea, VWEU algemeen verbindend is.

Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de artikelen 107 tot en met 109 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen.

Met zijn derde en zijn vierde vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het vertrouwensbeginsel en het eigendomsrecht aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.

Wat in de eerste plaats het vertrouwensbeginsel betreft, blijkt uit vaste rechtspraak dat de betrokkene zich slechts op dit beginsel kan beroepen indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, gegronde verwachtingen heeft gewekt, kan zich namelijk op dit beginsel beroepen (arresten van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C-537/08 P, EU:C:2010:769, punt 63, en 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C-630/11 P-C-633/11 P, EU:C:2013:387, punt 132).

Aandeelhouders en achtergestelde crediteuren van banken ten aanzien van wie lastendelingsmaatregelen in de zin van de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling zijn genomen, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, kunnen zich niet op het vertrouwensbeginsel beroepen om zich tegen de uitvoering van deze maatregelen te verzetten.

De aandeelhouders en achtergestelde crediteuren van de betrokken banken hadden immers geen enkele garantie van de Commissie gekregen dat staatssteun die diende om het kapitaaltekort van deze banken weg te werken, zou worden goedgekeurd. Deze investeerders was evenmin enige toezegging gedaan dat sommige van de maatregelen tot delging van het kapitaaltekort van de banken die de door de Commissie goedgekeurde staatssteun ontvingen, hun investeringen niet konden aantasten.

Bovendien geeft de omstandigheid dat de achtergestelde crediteuren tijdens de eerste fasen van de internationale financiële crisis niet is verzocht om bij te dragen aan de redding van de kredietinstellingen, zoals de Commissie in punt 17 van haar bankenmededeling heeft opgemerkt, de crediteuren in het hoofdgeding niet het recht om zich op het vertrouwensbeginsel te beroepen.

Een dergelijke omstandigheid kan immers niet worden beschouwd als een nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezegging die bij de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren het gewettigde vertrouwen kan doen ontstaan dat zij in de toekomst niet aan lastendelingsmaatregelen zullen worden onderworpen. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is het vertrouwensbeginsel weliswaar een van de fundamentele beginselen van de Unie, maar mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie krachtens hun discretionaire bevoegdheid kunnen wijzigen, met name op een gebied als dat van staatssteun in de bankensector, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie vereist (zie naar analogie arrest van 26 juni 2012, Polen/Commissie, C-335/09 P , EU:C:2012:385, punt 180).

Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of de lidstaten hoe dan ook over een overgangsperiode moeten beschikken om zich aan te passen aan de nieuwe eisen die de Commissie stelt inzake de deling van de lasten door de aandeelhouders en de achtergestelde schuldeisers.

Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat, ook al zou de Unie op een eerder tijdstip een situatie hebben geschapen waardoor een gewettigd vertrouwen kan worden gewekt, wat in casu niet het geval is, een dwingend algemeen belang zich kan verzetten tegen de vaststelling van overgangsmaatregelen voor situaties die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling zijn ontstaan, maar die in hun ontwikkeling nog niet zijn voltooid (zie arresten van 17 juli 1997, Affish, C-183/95, EU:C:1997:373, punt 57, en 17 september 2009, Commissie/Koninklijke FrieslandCampina, C-519/07 P, EU:C:2009:556, punt 85).

Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt het doel de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen en tegelijkertijd buitensporige overheidsuitgaven tegen te gaan en concurrentieverstoringen tot een minimum te beperken, een dergelijk dwingend algemeen belang.

Wat in de tweede plaats het door artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde eigendomsrecht betreft, zij eraan herinnerd dat de bankenmededeling, zoals in punt 44 van het onderhavige arrest is vastgesteld, de lidstaten niet ertoe kan verplichten lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van deze mededeling te treffen.

Uit punt 15 van de bankenmededeling blijkt dat de deling van de lasten door de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren slechts een criterium vormt op grond waarvan de Commissie staatssteun aan banken met een groot kapitaaltekort kan goedkeuren, en de mogelijkheid biedt om deze steun tot het noodzakelijke minimum te beperken en ervoor te zorgen dat de begunstigde ervan een passende eigen bijdrage levert aan de kosten van de herstructurering.

Zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, schrijft de bankenmededeling geen bepaalde vorm of procedure voor de vaststelling van de in punten 40 tot en met 46 van deze mededeling genoemde lastendelingsmaatregelen voor. Dergelijke maatregelen kunnen dus vrijwillig door de aandeelhouders en bij overeenkomst tussen de betrokken kredietinstelling en haar achtergestelde crediteuren worden vastgesteld, wat niet kan worden beschouwd als een inmenging in hun eigendomsrecht.

Bovendien dragen de aandeelhouders van de banken volgens de algemene regels die van toepassing zijn op de rechtspositie van aandeelhouders van naamloze vennootschappen, ten volle het risico van hun investeringen. Uit overweging 5 van richtlijn 2012/30 blijkt immers dat deze richtlijn beoogt het maatschappelijke kapitaal, dat een waarborg vormt voor de schuldeisers, in stand te houden.

Aangezien de aandeelhouders aansprakelijk zijn voor de schulden van de bank ten belope van het maatschappelijke kapitaal ervan, kan het feit dat de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling vereisen dat deze aandeelhouders, om het kapitaaltekort van een bank vóór de verlening van staatssteun weg te werken, even hard bijdragen om de door deze bank geleden verliezen te absorberen als wanneer geen dergelijke steun was verleend, niet worden geacht hun eigendomsrecht aan te tasten.

De verliezen van de aandeelhouders van de noodlijdende banken zullen hoe dan ook even groot zijn, ongeacht of zij hun oorsprong vinden in een faillietverklaring omdat er geen staatssteun is verleend, dan wel in een procedure ter verlening van dergelijke steun waarbij als voorafgaande voorwaarde wordt gesteld dat in de lasten wordt gedeeld.

Wat de achtergestelde crediteuren betreft, zij opgemerkt dat achtergestelde instrumenten, zoals in punt 27 van het onderhavige arrest is opgemerkt, financiële instrumenten zijn die bepaalde kenmerken gemeen hebben met schuldproducten en aandelenbewijzen, wat inhoudt dat de houders van deze instrumenten na de houders van gewone obligaties, maar vóór de aandeelhouders worden betaald, wanneer de emittent ervan zijn betalingen staakt.

Uit de punten 41, 43 en 44 van de bankenmededeling blijkt dat deze schuldeisers pas een bijdrage aan de vermindering van het kapitaaltekort dienen te leveren nadat eerst de verliezen door het eigen vermogen zijn geabsorbeerd, en slechts ‘[i]ndien er geen andere mogelijkheden voorhanden zijn’ om een eventueel kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken of wanneer deze bank niet langer voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen. Voorts bepaalt punt 46 van deze mededeling dat ‘de hand [dient] te worden gehouden aan het beginsel ‘geen crediteur slechter af’. Op die wijze zouden achtergestelde crediteuren, financieel gezien, niet minder ontvangen dan wat hun instrument waard was geweest indien geen staatssteun was verleend.’

Uit dit punt volgt dat de lastendelingsmaatregelen waarvan de toekenning van staatssteun aan een noodlijdende bank afhankelijk zou worden gesteld, geen aantasting mogen vormen van het eigendomsrecht van de achtergestelde crediteuren die dezen niet zouden hebben ondergaan in het kader van een faillissementsprocedure die zonder toekenning van dergelijke steun zou plaatsvinden.

In deze omstandigheden kan niet met succes worden gesteld dat lastendelingsmaatregelen zoals die waarin de bankenmededeling voorziet, een inmenging in het eigendomsrecht van de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren vormen.

Bijgevolg moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat het vertrouwensbeginsel en het eigendomsrecht aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.

De artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 bepalen in wezen dat voor elke verhoging of vermindering van het kapitaal van naamloze vennootschappen een besluit nodig is van de algemene vergadering van de vennootschap.

Volgens de verwijzende rechter is de bankenmededeling onverenigbaar met deze richtlijn, voor zover zij bepaalt dat voor bepaalde wijzigingen van het maatschappelijke kapitaal van banken geen besluit of goedkeuring van de algemene vergadering nodig is.

Zoals in punt 72 van het onderhavige arrest is opgemerkt, bevat de bankenmededeling echter geen specifieke bepaling inzake de juridische procedures die bij de uitvoering van de in de punten 40 tot en met 46 ervan bedoelde lastendelingsmaatregelen moeten worden gevolgd.

Bijgevolg kunnen de lidstaten zich weliswaar eventueel in een specifieke situatie ertoe geroepen voelen om dergelijke lastendelingsmaatregelen te treffen zonder de instemming van de algemene vergadering van de vennootschap, maar kan deze omstandigheid geen afbreuk doen aan de geldigheid van de bankenmededeling in het licht van de bepalingen van richtlijn 2012/30.

Voorts zij opgemerkt dat richtlijn 2012/30 volgens overweging 3 ervan een gelijkwaardige bescherming van zowel de aandeelhouders als de schuldeisers van naamloze vennootschappen beoogt te verzekeren. Te dien einde harmoniseert deze richtlijn de nationale wettelijke bepalingen inzake de oprichting van deze vennootschappen en de instandhouding, de verhoging en de vermindering van hun kapitaal.

Richtlijn 2012/30 maakt deel uit van een beleid dat ertoe strekt de vrijheid van vestiging in de interne markt te verwezenlijken, en heeft als voornaamste doel de belangen van de deelnemers in deze vennootschappen en van derden te beschermen. Zij beoogt te verzekeren dat de rechten van de investeerders in de gehele interne markt in acht zullen worden genomen door de organen van de vennootschappen waarin zij hebben geïnvesteerd, met name bij de oprichting van een vennootschap en bij de verhoging en vermindering van haar maatschappelijk kapitaal. De maatregelen waarin richtlijn 2012/30 voorziet om deze bescherming te verzekeren, hebben dus betrekking op de normale werking van naamloze vennootschappen.

Daarentegen vormen de maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren ertoe verplichten in de lasten te delen, wanneer zij door de nationale autoriteiten worden opgelegd, uitzonderlijke maatregelen. Zij kunnen slechts worden vastgesteld in geval van ernstige verstoring van de economie in een lidstaat en om een systemisch risico te vermijden en de stabiliteit van het financiële stelsel te verzekeren.

Anders dan verzoekers in het hoofdgeding stellen, staat richtlijn 2012/30 er niet aan in de weg dat in bepaalde specifieke omstandigheden zoals die welke in de bankenmededeling worden bedoeld, maatregelen inzake het maatschappelijke kapitaal worden genomen zonder goedkeuring van de algemene vergadering van de vennootschap. Aan deze uitlegging wordt overigens geen afbreuk gedaan door het arrest van 12 maart 1993, Pafitis e.a. (C-441/93, EU:C:1996:92).

In dat arrest heeft het Hof richtlijn 77/91/EEG van de Raad van 13 december 1976 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 58, tweede alinea, van het Verdrag, om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken (PB 1977, L 26, blz. 1), namelijk uitgelegd in het kader van een geding dat betrekking had op de insolventie van één enkele bank, terwijl de in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling bedoelde lastendelingsmaatregelen in het hoofdgeding gelden als voorwaarde waaronder aan banken met een kapitaaltekort staatssteun kan worden verleend die in een uitzonderlijke context van ernstige verstoring van een nationale economie dient om een systemische financiële crisis te verhelpen die het gehele nationale financiële stelsel en de financiële stabiliteit van de Unie kan aantasten.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 105 en 107 van zijn conclusie heeft opgemerkt, waren de in de zaak Pafitis e.a. (C-441/93, EU:C:1996:92) betwiste nationale maatregelen vastgesteld in de periode van 1986 tot en met 1990 en heeft het Hof zijn arrest gewezen in 1996, dus geruime tijd vóór de aanvang van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie, met de introductie van de euro, de invoering van het Eurosysteem en de desbetreffende wijzigingen van de Unieverdragen. Hoewel het duidelijk van algemeen belang is dat een sterke en eenvormige bescherming van investeerders in de gehele Unie wordt verzekerd, kan dat belang niet in alle gevallen worden geacht voorrang te hebben op het algemeen belang dat erin bestaat de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen.

De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat de bepalingen van richtlijn 2014/59 kunnen leiden tot de vaststelling dat de bankenmededeling onverenigbaar is met richtlijn 2012/30.

Nog los van wat in de punten 72 en 84 van het onderhavige arrest is opgemerkt, wettigt echter de omstandigheid dat de artikelen 29, 34 en 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 ingevolge artikel 123 van richtlijn 2014/59 sinds 1 januari 2016 niet van toepassing zijn ingeval gebruik wordt gemaakt van de afwikkelingsinstrumenten waarin richtlijn 2014/59 voorziet, niet de conclusie dat dergelijke afwijkingen vóór die datum waren verboden.

Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat de artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.

Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat de maatregelen tot omzetting of afschrijving van de achtergestelde instrumenten, zoals bedoeld in punt 44 van deze mededeling, een noodzakelijke en voldoende voorwaarde vormen om onder deze mededeling vallende staatssteun verenigbaar met de interne markt te kunnen verklaren, dan wel of het voor de goedkeuring van deze steun voldoende is dat de achtergestelde instrumenten op evenredige wijze worden omgezet of afgeschreven.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof) met deze vraag wenst te vernemen of de achtergestelde instrumenten, ingeval de bank niet voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen in de zin van punt 44 van de bankenmededeling, aldus moeten worden afgeschreven dat alle vastgestelde verliezen van de bank volledig worden gecompenseerd, dan wel of zij gedeeltelijk, op evenredige wijze kunnen worden afgeschreven.

Punt 44 van deze mededeling bepaalt dat, indien een bank niet voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen, wat betekent dat dit vermogen op zich de verliezen van de bank niet kan absorberen, de achtergestelde instrumenten moeten worden omgezet of afgeschreven, in beginsel voordat staatssteun aan deze bank wordt verleend. Bovendien mag volgens ditzelfde punt 44 staatssteun niet worden verleend voordat eigen vermogen en achtergestelde instrumenten volledig hebben bijgedragen in het compenseren van verliezen van de bank.

Zoals in de punten 40 en 41 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, stelt de Commissie, door gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze voortaan op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, grenzen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid, en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel. De vaststelling van dergelijke regels bevrijdt de Commissie echter niet van haar verplichting om de door een lidstaat aangevoerde uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken.

Hieruit volgt dat de omstandigheid dat staatssteun voldoet aan de criteria van punt 44 van de bankenmededeling een — in beginsel — voldoende voorwaarde vormt om deze steun verenigbaar te verklaren met de interne markt, maar daarvoor niet strikt noodzakelijk is.

Een lidstaat is dus niet gehouden om noodlijdende banken vóór de toekenning van enige staatssteun voor te schrijven om de achtergestelde instrumenten in eigen vermogen om te zetten of af te schrijven, of om deze instrumenten volledig te laten bijdragen in het absorberen van de verliezen. Doet hij dat niet, dan kan de voorgenomen staatssteun evenwel niet worden geacht tot het strikt noodzakelijke te zijn beperkt, zoals door punt 15 van de bankenmededeling wordt vereist. De lidstaat en de banken die de voorgenomen staatssteun ontvangen, nemen dan het risico dat de Commissie jegens hen een besluit zal nemen waarbij deze steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard.

Voor het overige bepaalt de bankenmededeling in punt 45 ervan dat een uitzondering op de vereisten van onder meer punt 44 van deze mededeling kan worden gemaakt wanneer de tenuitvoerlegging van de maatregelen tot omzetting of afschrijving van de schuldinstrumenten ‘de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen of tot onevenredige resultaten zou leiden’. Zo kan een bank niet worden gelast om vóór de toekenning van staatssteun alle achtergestelde instrumenten om te zetten of af te schrijven indien met name de omzetting of de afschrijving van een deel van de achtergestelde instrumenten zou volstaan om het kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken.

Gelet op al deze overwegingen dient op de zesde vraag te worden geantwoord dat de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat de maatregelen tot omzetting of afschrijving van de achtergestelde instrumenten, zoals bedoeld in punt 44 van deze mededeling, niet verder mogen gaan dan nodig is om het kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken.

Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 aldus moet worden uitgelegd dat maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde schuldeisers ertoe verplichten in de lasten te delen, zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling, onder het begrip ‘saneringsmaatregelen’ in de zin van deze bepaling vallen.

Zoals blijkt uit overweging 6 van richtlijn 2001/24, heeft deze richtlijn tot doel een systeem van wederzijdse erkenning van saneringsmaatregelen in te voeren, zonder dat zij de nationale wettelijke regelingen ter zake beoogt te harmoniseren (zie arrest van 24 oktober 2013, LBI, C-85/12, EU:C:2013:697, punt 39).

Dit doel vereist dat de saneringsmaatregelen die zijn genomen door de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaat van herkomst, dat wil weggen de lidstaat waarin een kredietinstelling een vergunning heeft gekregen, in alle andere lidstaten de daaraan bij het recht van deze lidstaat toegekende rechtsgevolgen sorteren (zie in die zin arrest van 24 oktober 2013, LBI, C-85/12, EU:C:2013:697, punt 22).

Volgens artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 moeten als ‘saneringsmaatregelen’ worden beschouwd maatregelen ‘die bestemd zijn om de financiële positie van een kredietinstelling in stand te houden of te herstellen, en die van dien aard zijn dat zij de bestaande rechten van derden kunnen aantasten, met inbegrip van maatregelen die opschorting van de betaling, opschorting van executiemaatregelen of verlaging van de schuldvorderingen mogelijk maken’.

Zoals is betoogd door alle partijen in het hoofdgeding die zich hierover hebben uitgesproken, blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling en uit de ruime definitie van het begrip ‘saneringsmaatregelen’ die hierin is vastgelegd, dat lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling onder het begrip ‘saneringsmaatregelen’ in de zin van richtlijn 2001/24 kunnen vallen.

Deze lastendelingsmaatregelen beogen immers de financiële positie van kredietinstellingen te herstellen en hun tekorten weg te werken, zoals in punt 43 van de bankenmededeling is uiteengezet. Zij hebben dus tot doel de financiële positie van een kredietinstelling in stand te houden of te herstellen.

Voorts kunnen de lastendelingsmaatregelen, met name de omzetting van de achtergestelde instrumenten in eigen vermogen of de afschrijving van deze instrumenten, naar hun aard afbreuk doen aan bestaande rechten van derden en aldus ertoe leiden dat de schuldvorderingen slinken.

Om onder het begrip ‘saneringsmaatregelen’ in de zin van richtlijn 2001/24 te vallen, moeten de lastendelingsmaatregelen echter, zoals met name blijkt uit overweging 6 en artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, ook zijn vastgesteld door een administratieve of rechterlijke instantie. Wanneer deze maatregelen daarentegen worden vastgesteld en uitgevoerd door de aandeelhouders of de achtergestelde crediteuren, zonder enige interventie van de administratieve of rechterlijke instanties, kunnen deze maatregelen geen saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24 vormen.

Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of het feit dat artikel 117 van richtlijn 2014/59 artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 in dier voege heeft gewijzigd dat de in eerstgenoemde richtlijn bedoelde afwikkelingsinstrumenten — die vergelijkbaar zijn met de maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren ertoe verplichten in de lasten te delen — uitdrukkelijk onder het begrip ‘saneringsmaatregelen’ vallen, de conclusie wettigt dat deze maatregelen ten tijde van de feiten van het hoofdgeding niet vielen onder het begrip ‘saneringsmaatregelen’ in de zin van richtlijn 2001/24.

Een dergelijke uitlegging kan niet worden gevolgd.

Zoals de advocaat-generaal in punt 143 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet deze wijziging immers worden gelezen in het licht van het feit dat richtlijn 2001/24 niet beoogde om de relevante wetgeving van de lidstaten te harmoniseren, maar slechts een systeem van wederzijdse erkenning wilde invoeren. Richtlijn 2014/59 verplicht de lidstaten er thans echter toe bepaalde maatregelen in te voeren om de banken te saneren. Dit vereist dat deze maatregelen uitdrukkelijk worden gespecificeerd om de uniforme toepassing van deze richtlijn in de Unie te garanderen. Dit betekent evenwel niet dat soortgelijke overheidsmaatregelen voordien niet onder de definitie van saneringsmaatregelen vielen.

Bijgevolg moet op de zevende vraag worden geantwoord dat artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 aldus moet worden uitgelegd dat lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling onder het begrip ‘saneringsmaatregelen’ in de zin van deze bepaling vallen.